República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación N° 76548 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Nº 2 JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO MAGISTRADO PONENTE STP15606-2014 Radicación N° 76548 Aprobado acta N° 389 Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil catorce (2014). VISTOS La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la cooperativa COONORTE, la Dirección Territorial Antioquia – Ministerio de Transporte y el Ministerio de Transporte contra la sentencia del 19 de septiembre de 2014 con la cual la Sala de Decisión Constitucional del Tribunal Superior de Medellín, accedió a la solicitud de amparo invocada por la Cooperativa COOTRANSANDINA para los derechos fundamentales que afirma vulnerados por los impugnantes.
I.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN El acontecer fáctico que rodea la interposición de la presente acción constitucional, se contrae a los siguientes aspectos: La Dirección Territorial del Ministerio de Transporte en Antioquia a través de la Resolución Nº 00074 del 5 de marzo de 2002 otorgó la licencia de funcionamiento inicial a la Cooperativa de Transportes Andina COOTRANSANDINA para operar como empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera.
Además, la autorizó para la prestación del servicio en la ruta Medellín - Andes y viceversa. En contra del acto administrativo referido, las empresas Cooperativa Norteña de Transportadores ltda. COONORTE y Transportes Suroeste Antioqueño S.A. presentaron recurso de reposición y en subsidio de apelación, el primero fue desatado a través de la resolución 00952 del 17 de diciembre de 2002 en el sentido de confirmarlo.
En cuanto al de apelación, la Dirección de Tránsito y Transporte a través de resolución Nº 002374 del 7 de junio de 2006, revocó en su integridad el acto administrativo 00074 de 2002. En su lugar, reservó a COOTRANSANDINA la ruta Medellín – Andes en los horarios y con la capacidad señalada en el acto, para operar como empresa de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera.
Además concedió a dicha cooperativa un término improrrogable de 6 meses para el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 17 y 28 del Decreto 1927 de 1991, para la obtención de la licencia de funcionamiento y posterior habilitación. Luego, la Dirección Territorial del Ministerio de Transporte en Antioquia mediante la resolución 00492 del 14 de noviembre de 2006 resolvió autorizar la solicitud de la ruta Medellín - Andes y viceversa presentada por COOTRANSANDINA.
Igualmente, aprobó la solicitud de licencia de funcionamiento para operar como empresa de servicios público terrestre automotor. Además profirió la resolución 493 de la misma fecha, mediante la cual se concedió la habilitación a la mencionada empresa para que operara como transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera para la ruta Andes - Medellín y viceversa.
Ante la interposición del recurso de reposición y en subsidio de apelación por parte de la cooperativa COONORTE en contra de tal acto administrativo, por medio de la Resolución 1387 del 19 de noviembre de 2008, fueron rechazados. Contra tal decisión, la cooperativa propuso recurso de queja, resuelto por la Dirección de Tránsioto y Transporte mediante la Resolución Nº 003271 del 5 de agosto de 2010 revocándolo y, en su lugar, avocó el conocimiento del recurso de apelación. Igualmente, decidió el recurso de apelación en el sentido de confirmar la resolución Nº 00492 de 2006.
Posteriormente la Cooperativa COONORTE instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Ministerio de Transporte (radicado Nº 2006-160) deprecando la nulidad de las Resoluciones Nº 0074 de 2002, 00952 de 2002 y 002374 de 2006, esta último sólo respecto de reservar a COOTRANSANDINA en formación la ruta otorgada así como los horarios y la capacidad transportadora para operar como empresa de transporte público terrestre por carretera; así como la concesión del término de 6 meses para que cumpla los requisitos para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento.
Correspondió al Juzgado 1º Administrativo de Descongestión de Medellín el conocimiento de las diligencias, despacho que mediante la sentencia del 11 de septiembre de 2012, declaró la nulidad de los actos administrativos referidos. Esta decisión fue recurrida en forma extraordinaria mediante recurso de revisión ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, estando pendiente de su resolución. COONORTE, igualmente, entabló acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Ministerio de Transporte – Dirección Territorial de Antioquia (Radicado Nº2011-601), solicitando que se declarara la nulidad de las Resoluciones Nº 00493 de 2006, 1388 de 2008 y 003272 de 2010.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que fuera emitida la orden relativa a que la empresa COOTRANSANDINA no siguiera operando como empresa de transporte público terrestre para las rutas Andes – Medellín y viceversa, así como que se indemnizara a la demandante por los perjuicios que dejó de percibir como consecuencia de los actos demandados Mediante el fallo del 22 de julio de 2014, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, negó las pretensiones de la demanda.
Dicha determinación fue objeto de recurso de apelación, pendiente de resolver por parte del Consejo de Estado. Por otra parte, el 3 de marzo de 2014 la empresa COONORTE radicó escrito ante la Dirección Territorial solicitando el cumplimiento de la sentencia proferida por el Juzgado 1º Administrativo de Descongestión de Medellín, por lo que fue expedido el acto administrativo Nº 001 del 7 de mayo de 2014, « cumplimiento de la sentencia del 11 de septiembre de 2012, expedida por el Juzgado 1º Administrativo de Descongestión de Medellín – Nulidad de Resolución 074 de 2002 y 0952 de 2002, 2374 de 2006 », a través del cual se retiraron del sistema las tarjetas de operación de automotores pertenecientes a COOTRANSANDINA.
En respuesta de dicha comunicación, la representante legal de la empresa radicó ante la entidad escrito en el que le indicó que se había excedido respecto de lo dispuesto por la sentencia. En efecto, indicó que las tarjetas de operación que fueron dejadas sin efecto, se expidieron con fundamento en las resoluciones Nº 492 y 493 de 2006, las cuales no fueron objeto de pronunciamiento en la sentencia proferida por el Juzgado 1º Administrativo de Descongestión; que dichos actos administrativos se encuentran vigentes y su legalidad se encuentra supeditada a lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el proceso 2011-768 y por el Consejo de Estado en el recurso de apelación interpuesto por COONORTE en el proceso 2011-601.
El 18 de junio de 2014 COOTRANSANDINA remitió al Ministerio de Transporte copia del auto de junio 6 de 2014 proferido por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia del proceso con radicado Nº 2011 -768 promovido por COONORTE en contra del Ministerio de Transporte - Dirección Territorial de Antioquia -Chocó, por medio del cual se decidió no tener como prueba la sentencia del 11 de septiembre de 2012.
A través de comunicación del 27 de junio de 2014, el Director Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte resolvió de manera negativa la solicitud de COOTRANSANDINA, bajo la teoría de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos. En tales condiciones, la cooperativa COOTRANSANDINA, a través de apoderado, promueve acción de tutela en procura de amparo para el derecho fundamental al debido proceso que estima conculcados por el Ministerio de Transporte - Dirección Territorial de Antioquia.
En criterio de la cooperativa accionante, la tesis adoptada por la Dirección Territorial de Antioquia según la cual las resoluciones 492 y 493 son actos complementarios y que simplemente ejecutaron lo dispuesto en la resolución 2374 es absurda, errada y adoptada con clara desviación de poder. Que así fue considerado por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia del 22 de julio de 2014 al señalar que no tenía incidencia alguna la nulidad declarada por el Juzgado 1º Administrativo de Descongestión con la petición de licencia de funcionamiento de COOTRANSANDINA.
Que en caso contrario, esto es, si el Tribunal de Antioquia hubiera considerado que existía relación entre la resolución 2374 y la 493, irremediablemente hubiera declarado la nulidad de esta última. Afirmó que con el acto de cumplimiento expedido y su posterior justificación, se desconoció en forma rotunda el debido proceso, ya que para dejar sin efectos las resoluciones Nº 492 y 493 es condición sine qua non la decisión judicial.
Por ello, espera la intervención del juez de tutela para que se amparen sus derechos constitucionales y, en consecuencia, se deje sin efecto el acto de cumplimiento Nº 001 del 7 de mayo de 2004, proferido por el Director Territorial de Antioquia y, en consecuencia, se ordene el restablecimiento del servicio de transpire que en fundamento de las resoluciones Nº 492 y 493 de 2014, presta COOTRANSANDINA.
II. RESPUESTA DE LAS ACCIONADAS La Dirección Territorial de Antioquia, luego de hacer un resumen de la actuación agotada por la entidad para dar cumplimiento a la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2012 por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión, solicitó declarar improcedente la acción, al considerar que la accionante ha realizado actuacines con el fin de lograr la suspensión del fallo sin mediar orden judicial, toda vez que el juez de revisión es competente para suspender la ejecución de un fallo debidamente ejecutoriado.
Igualmente, la Cooperativa Norteña de Transportadores Limitada -COONORTE- invocó la improcedencia del amparo argumentando que las resoluciones 00492 y 00493 del 14 de noviembre de 2006 sufrieron el decaimiento jurídico con la declaratoria de nulidad de la No. 2374, en razón al principio universal de derecho "si se cae lo principal se cae lo accesorio".
Que la actuación del Ministerio de Transporte es un acto administrativo que puede ser susceptible de la acción contenciosa, por tanto la entidad accionada tiene otra vía para impugnarlo, que no la tutela que es subsidiaria. Mencionó que la Resolución No. 493 del 14 de noviembre de 2006 no estableció rutas para la actora, por tanto, no es procedente que mediante tutela se pretenda revivir la adjudicación de unas rutas, que fueron anuladas por lo contencioso administrativo, y en la actualidad está haciendo uso de los recursos jurídicos que tiene a su alcance.
Por parte de la apoderada judicial de COOTRANSANDINA, se recibió copia del memorando expedido por la Directora de Transporte y Tránsito dirigido al Director Territorial de Antioquia, Dr. Carlos José Ríos Correa, indicando que revisadas cuidadosamente las implicaciones del fallo proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión que declaró la nulidad de tres resoluciones, llegó a las siguientes conclusiones: en primer lugar, que no obstante haberse declarado la nulidad de las resoluciones 074 de 2002, 957 de 2002 y 2374 de 2006, los actos administrativos 492 y 493 de 2006 -anotados ambos como 493-, gozan del privilegio de la presunción de legalidad hasta tanto el Tribunal Administrativo de Antioquia dictara la sentencia correspondiente.
En segundo lugar, que debía tenerse en cuenta el contenido del fallo emitido por aquella Corporación, en el cual negó las pretensiones de la demanda de nulidad interpuesta por COONORTE contra la resolución No. 493 de 2006. Además que dicha dirección debía esperar el fallo definitivo -ejecutoriado- de la demanda de nulidad interpuesta por COONORTE contra las resoluciones 492 y 493 de 2006, y poner en conocimiento del Juez Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín, las condiciones en que se encuentra el servicio de transporte autorizado a la empresa COOTRANSANDINA, para efectos del cumplimiento de la sentencia proferida.
III. DECISIÓN RECURRIDA La Sala Constitucional del Tribunal Superior de Medellín accedió al amparo deprecado, señalando para ello que en cuanto al contenido de la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2012, a diferencia de lo indicado por la entidad accionada, de una breve lectura del contenido de dicha providencia no resultaba lógica la determinación del 7 de mayo de 2014, pues esta solo se refería a la validez del acto administrativo 0074 de 2002, a través del cual se concedió la licencia de funcionamiento a COOTRANSANDINA declarando que quien así obró, no tenía competencia para tal efecto y de las resoluciones que le siguieron con ocasión a los recursos interpuestos por COONORTE contra la misma.
Que las consecuencias de dichas providencias son independientes al objeto y propósito de las resoluciones 492 y 493 de 2006, por medio de las cuales el Ministerio accionado resolvió sobre la solicitud de licencia de funcionamiento y habilitación de la accionante para operar como empresa de transporte Por lo demás, mencionó que si COONORTE inició la acción nulidad y restablecimiento del derecho respecto de las resoluciones 492 y 493 de 2006, por lo que la autoridad administrativa carece de competencia para resolver o pronunciarse sobre los mismos, al no haberse definido su legalidad por el juez administrativo.
En consecuencia, ordenó al Director Territorial de Antioquia - Ministerio de Transporte o a quien haga sus veces, que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación del fallo, dejara sin efectos las órdenes impartidas en el “ acta secretarial 001 de 7 de mayo de 2014 ” - cumplimiento de sentencia - relacionadas con la cancelación de las tarjetas de operación de los vehículos afiliados la empresa accionante, y en su lugar, restableciera el servicio de transporte que con fundamento en las resoluciones 492 y 493 presta COOTRANSANDINA y sus respectivas tarjetas de operación, en razón del cual se dio cumplimiento a la sentencia del 11 de septiembre de 2012.
IV. IMPUGNACIÓN El representante legal de COONORTE impugnó la decisión proferido en primera instancia por el Tribunal Superior de Medellín, advirtiendo que el acta secretarial 001 del 7 de mayo de 2014, es una acto administrativo susceptible de la acción contenciosa, y no puede ser confundido como un acto de ejecución, por lo que existe otro medio judicial expedito.
Que a través de la acción de tutela, lo único que había podido solicitarse es la suspensión de dicho acto administrativo y establecer un periodo de tiempo para concurrir ante el juez administrativo, cuestión que no fue solicitada por la cooperativa accionante. En ese sentido, el fallador de tutela de primera instancia incurrió en una vía de hecho al sacar del ordenamiento jurídico un acto administrativo, cuestión que fue prohibida por el legislador.
Igualmente, indicó que la decisión de tutela impide el cumplimiento de una sentencia y deja, en consecuencia, nugatoria la obligación del Ministerio de Transporte de cumplir la sentencia emitida por el Juzgado 1º Administrativo de Descongestión de Medellín, la cual se encuentra en firme. Por su parte, la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte insistió que a través del acto administrativo objeto de censura está dando cumplimiento a la sentencia proferida por el Juzgado 1º Administrativo de Descongestión de Medellín. Que dio aplicación a lo dispuesto en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo que es el decaimiento del acto administrativo que opera por ministerio de la ley, pues al declarar la nulidad de los actos iniciales que dieron origen y permitieron que la empresa subsanara los requisitos exigidos y pudiera obtener la licencia de funcionamiento.
Que las resoluciones 492 y 493 de 2006 y las posteriores se originaron en razón de estas, por lo que perdieron fuerza ejecutoria, por lo que no puede darse la connotación de acto independiente. Manifestó que los actos mediante los cuales se ejecutó el fallo no son susceptibles de recursos, pues no pueden quedar supeditados al querer del afectado o a la voluntad de la entidad.
Además, mencionó que la accionante tenía otros medios de defensa en contra de la sentencia de 11 de septiembre de 2012, que no agotó en su oportunidad legal por lo que no puede acudir a la tutela, pues esta no puede ser utilizada como una herramienta que premie la desidia, negligencia o indiferencia de la parte actora. Hizo referencia a la inexistencia de perjuicio irremediable por parte los propietarios de los vehículos vinculados a la empresa a quienes se dejó sin efectos las tarjetas de operación, pues confirme al artículo 43 del Decreto 171 de 2001, el Ministerio de transporte puede autorizar hasta dentro del término de 6 meses a partir de la ejecutoria que canceló la habilitación para operar los mismos servicios autorizados a la empresa cancelada, sin necesidad de efectuar el procedimiento para la adjudicación de rutas y horarios.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE De conformidad con lo establecido en el artículo 1º, numeral 2º, del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en tanto lo es en relación con la sentencia de tutela adoptada por la Sala de Decisión Constitucional del Tribunal Superior de Medellín, de la cual es su superior funcional, en actuación que comprende a la Dirección Territorial de Antioquia Ministerio de Transporte.
La acción de tutela es un mecanismo excepcional, subsidiario, preferente y sumario, establecido constitucionalmente, por medio del cual se le ha confiado a los Jueces de la República la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas, cuando por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de particulares, en los eventos previstos en la ley, resulten amenazados o vulnerados.
Conforme viene de reseñarse, la inconformidad de la libelista radica principalmente en el supuesto cercenamiento del derecho fundamental al debido proceso que considera se irrogan, a partir del acta secretaria 001 del del 7 de mayo de 2014 por medio del cual se dejan sin efecto unas tarjetas de operación de vehículos automotores allí relacionados.
En cumplimiento de dicho cometido, conviene precisar en primer término que el artículo 29 de la Carta Política establece que “ el debido proceso se aplicará a todas clase de actuaciones judiciales y administrativas ”. Al respecto, tiene dicho la Corte Constitucional que: Refiriéndose específicamente a la naturaleza del derecho al debido proceso administrativo, la jurisprudencia de esta Corporación lo definió como “(…) la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados por la ley”.
Así las cosas, el debido proceso administrativo se convierte en una manifestación del principio de legalidad, conforme al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada por la ley, como también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir antes y después de adoptar una determinada decisión. Por lo tanto, se debe indicar que tal derecho no existe solamente para impugnar una decisión de la Administración, sino que se extiende durante toda la actuación administrativa que se surte para expedirla y posteriormente en el momento de su comunicación e impugnación (sentencia T-928-10) En el caso que concita la atención de la Sala, se advierte que el Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte profirió el acta secretarial 001 del 7 de mayo de 2014, expedida en “ cumplimiento de sentencia 0293 del 11 de septiembre de 2012 expedida por el Juzgado Primero Administrativo de descongestión del Circuito de Medellín – Nulidad de resolución 074 de 2002 y 952 de 2002, 2374 de 2006 ” (f. 341 – 344 cuaderno de primera instancia).
En dicha resolución procede a dejar sin efecto las tarjetas de operación que en ella relaciona. No obstante, la sentencia fundamento del acta secretarial, tal como se indica en la misma, declaró la nulidad de las resoluciones Nº 074 de 2002, 952 de 2002, 2374 de 2006, más no de las resoluciones Nº492 y 493 de 2006, que de acuerdo con lo expresado por la misma entidad demandada, fueron los que dieron origen a las tarjetas de operación anuladas.
En ese sentido, resulta evidente que el acta secretarial no es un mero acto de ejecución de la sentencia proferida por el Juzgado 1º Administrativo de Descongestión, tal como lo sostiene la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte, pues ella extralimita de la parte resolutiva de la misma. Además, debe tenerse en cuenta que las resoluciones Nº 492 y 493 de 2006, por medio de las cuales se otorga la licencia de funcionamiento a la cooperativa accionante y se concede la habilitación conforme a lo dispuesto en el Decreto 171 de 2001, están siendo objeto de estudio por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa, por lo que hasta tanto no exista una decisión en firme, las mismas gozan de presunción de legalidad, surtiendo los efectos que de ellas se desprenden.
En efecto, respecto de la resolución Nº 492 se adelanta el proceso 2011-601, en el que la primera instancia decidió no acceder a las pretensiones de la demanda, dejando entonces incólume el acto administrativo. En la actualidad, ante el Consejo de Estado se está surtiendo el recurso de apelación. En cuanto a la resolución Nº 493, se adelanta la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (Rad. 2011-768), sin que hasta el momento el Tribunal Administrativo de Antioquia, quien conoce de la primera instancia, haya proferido sentencia. En tal sentido, la decisión adoptada por el Tribunal de Medellín por medio de la cual accede a la protección de los derechos a COOTRANSADINA se encuentra ajustada a derecho por lo que se procederá a confirmarla.
En mérito de lo expuesto, l a Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Sala Segunda de Decisión de Tutelas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, V.
RESUELVE
1. Confirmar el fallo recurrido. 2. Notificar de acuerdo con lo previsto en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991. 3. Ejecutoriada esta decisión, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO MARÍA DEL ROSARIO GONZÁLEZ MUÑOZ Nubia Yolanda Nova García Secretaria � Ver folio 361 a 369 PAGE 18