Radicado Nº 94352 GLADYS MARÍA CANDELARIO DE CORREA EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER Magistrado Ponente STP15328-2017 Radicación Nº 94352 Acta 317 Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la accionante GLADYS MARÍA CANDELARIO DE CORREA contra la sentencia de tutela del 25 de mayo de 2017[footnoteRef:1], proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Marta, mediante la cual negó por improcedente el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social y vida en condiciones digna, presuntamente vulnerados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP y la Fiscalía 22 Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá. [1: Las diligencias fueron recibidas en esta Corporación el 14 de septiembre de 2017, ingresando al despacho del magistrado ponente el 19 del mismo mes y año. ] A la presente actuación fueron vinculados la empresa de Puertos de Colombia Terminal Marítimo y Fluvial de Santa Marta, el Juzgado 16 Penal del Circuito de Bogotá y la Fiscalía 1ª de Estructura y Apoyo para Foncolpuertos.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA Del escrito de la demanda y la documentación adjunta se conoce que: Acude GLADYS MARÍA CANDELARIO DE CORREA al presente reclamo constitucional para lograr la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, vida en condiciones dignas, seguridad social y el que dijo llamar «protección especial de la tercera edad », tras considerarlos lesionados por parte de la Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- y la Fiscalía 22 Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá, en actuación que involucra a la Fiscalía 1ª de Estructura y Apoyo para Foncolpuertos, Juzgado 16 Penal del Circuito de esta ciudad y la empresa de Puertos de Colombia Terminal Marítimo y Fluvial de Santa Marta.
En sustento, relata la interesada que a su fallecido compañero permanente Eduardo Esteban Correa Franco le fue reconocida su pensión de jubilación por la extinta empresa Puertos de Colombia por Resolución 130434 del 22 de noviembre de 1984, reliquidada mediante Resolución No. 1134 del 1º de junio de 1995, ordenando el pago de las diferencias pensionales; mediante Resolución 492 de 22 de abril de 1997 se reajusto nuevamente la pensión en cuantía de $1.128.574 a partir del 1 de abril de 1997.
A la accionante le fue reconocida la pensión de sobrevivientes mediante la Resolución RDP 35347 de 20 de noviembre de 2014, en cuantía del 100% del porcentaje de la mesada pensional que percibía el causante, efectiva a partir del 21 de julio de 2014, día siguiente al fallecimiento de Eduardo Esteban Correa Franco. Señala que dentro del proceso penal que se adelanta contra el ex director de Foncolpuertos, Manuel Heriberto Zabaleta Rodríguez, por el presunto delito de peculado por apropiación, la Fiscalía Primera de Estructura de Foncolpuertos, el 20 de diciembre de 2011 al calificar el mérito del sumario, dispuso, entre otras determinaciones, como medida cautelar la suspensión de los efectos jurídicos y económicos de varios actos administrativos, afectando entre ellos, la citada Resolución No. 492 de 22 de abril de 1997, proferida por la extinta entidad estatal, en lo referente al fallecido compañero de la accionante Eduardo Esteban Correa Franco.
Determinación confirmada, en su integridad, por la Fiscalía 22 Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá, mediante resolución de 7 de noviembre de 2012. Aduce la demandante que, en cumplimiento de la mencionada decisión la UGPP expidió la Resolución No. RDP 023299 de 10 de junio de 2015, ordenando suspender los efectos jurídicos y económicos de la Resolución No. 492 del 22 de abril de 1997.
Añade que, en razón de lo anterior, la UGPP ordenó ajustar el valor de su mesada pensional, al monto devengado antes de aplicar la Resolución No 492 del 22 de abril de 1997, es decir, a la mesada pensionada establecida mediante resolución No. 130434 del 22 de noviembre de 1984 y que le fuera sustituida mediante resolución No. RDP 35347 del 20 de noviembre de 2014.
Adicionalmente, la UGPP en trámite de revisión integral para la disminución de la pensional profirió el auto ADP08839 del 7 de julio de 2016, requiriéndola para que allegara el acto administrativo o documento idóneo que acreditara en debida forma la legalidad del aumento pensional efectuado en los meses de marzo y junio de 1994, procediendo luego a expedir la Resolución 029813 del 16 de agosto de 2016, revocando parcialmente la Resolución RDP 023299 del 10 de junio de 2015, en el sentido de ordenar a la Subdirección de Nómina de Pensionados de la Unidad que el ajuste del valor de la mesada pensional que recibe GLADYS MARÍA CANDELARIO DE CORREA como beneficiaria de la pensión de jubilación del Eduardo Esteban Correa Franco, debe hacerse «sin tener en cuenta no solo los reajustes de los meses de marzo y junio de 1994, sino también la resolución No. 492 del 22 de abril de 1997 y quedar con la resolución No. 139664 del 30 de mayo de 1990 sustituida con la resolución No. RDP 35347 del 20 de noviembre de 2014, con los respectivos reajustes de ley…».
La demandante afinca su inconformidad indicando que con tales medidas judiciales y administrativas no solo menguaron el valor de la mesada pensional, sino que adicionalmente revocaron unilateralmente un acto administrativo de carácter particular sin su consentimiento, lo cual está prohibido por la ley, lo cual sin lugar a dudas le ha causado traumatismos, pues es una persona de la tercera edad que con los ingresos que recibe como pensionada vela por los intereses de su familia.
Por consiguiente, solicita que se amparen sus prerrogativas fundamentales y se disponga el restablecimiento de sus derechos pensionales, dejando sin efectos la Resolución No. 029813 del 16 de agosto de 2016, para que en su lugar se le vuelva a cancelar el 100% de la pensión que le fue reconocida. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA Avocado el conocimiento del asunto, la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Marta ordenó correr traslado a las accionadas y vinculadas para que ejercieran el derecho de contradicción, obteniéndose las siguientes respuestas. 1.
El Subdirector Jurídico Pensional de la UGPP indicó que la resolución que dejó sin efectos los actos administrativos que le reconocían beneficios a la pensionada, no son más que el estricto cumplimiento de las órdenes judiciales dispuestas dentro del proceso penal que se le adelanta al exdirector de esa entidad, sin que pueda deducirse con ello, alguna afectación a las garantías fundamentales que reclama la demandante. 2.
Por su parte, la Coordinadora de la Unidad de Fiscalías Delegadas ante el Tribunal Superior de Bogotá, luego de informar que la Fiscalía 22 fue suprimida a través de resolución No. 000484 del 21 de julio de 2016, señaló que culminada la etapa investigativa, el proceso seguido contra Manuel Heriberto Zabaleta Rodríguez fue enviado para su juzgamiento, correspondiendo al Juzgado 16 Penal del Circuito de Bogotá, en donde actualmente se encuentra y en el cual la interesada puede ejercer sus derechos. 3.
La Representante Legal de la Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta S.A., solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que ninguna de las pretensiones expuestas por la accionante recaen sobre la entidad. 4. Las demás autoridades judiciales guardaron silencio dentro del traslado concedido para el efecto.
LA SENTENCIA IMPUGNADA El 25 de mayo de 2017 la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Marta negó el amparo solicitado, al considerar que no se acreditó perjuicio irremediable alguno, además de que existen otros mecanismos de defensa judicial idóneos para la reclamación del derecho prestacional. LA IMPUGNACIÓN Notificada del contenido del fallo la accionante lo impugnó sin hacer consideración alguna al respecto.
CONSIDERACIONES De conformidad con el artículo 1º numeral 2º del Decreto 1382 de 12 de julio de 2000, en armonía con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala es competente para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta contra la decisión adoptada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Marta, al ser su superior funcional.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o si existe, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
En el presente asunto, a partir de los hechos que constituyen el objeto de la acción de tutela formulada por GLADYS MARÍA CANDELARIO DE CORREA, meridianamente se puede colegir que lo pretendido es que el juez constitucional deje sin efectos la resolución No. RDP 029813 del 16 de agosto de 2016 a través de la cual la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, dispuso por orden de la Fiscalía Primera de Estructura de Apoyo para Foncolpuertos, confirmada por la Fiscalía 22 Delegada ante el Tribunal de Bogotá, y a través de la cual se acusó a MANUEL HERIBERTO ZABALETA RODRÍGUEZ, por el delito de peculado por apropiación, la revocatoria del numeral segundo de la resolución RDP 023299 del 10 de junio de 2015[footnoteRef:2], para en su lugar ajustar la mesada pensional que actualmente percibe la accionante «sin tener en cuenta no solo los reajustes de los meses de marzo y junio de 1994, sino también la resolución No. 492 del 22 de abril de 1997 y quedar con la resolución No. 139664 del 30 de mayo de 1990 sustituida con la resolución No. RDP 35347 del 20 de noviembre de 2014, con los respectivos reajustes de ley…», en virtud a que dicha decisión es arbitraria e ilegal, como quiera que con tales medidas no solo menguaron el valor de la mesada pensional, sino que adicionalmente revocaron unilateralmente un acto administrativo de carácter particular sin su consentimiento, lo cual está prohibido por la ley. [2: Allí se dispuso: «ARTÍCULO PRIMERO. Dar cumplimiento a la orden judicial proferida por la UNIDAD DELEGADA ANTE EL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ y en consecuencia suspender los efectos jurídicos y económicos de la resolución No. 492 del 22 de abril de 1997, que actualmente percibe la señora CANDELARIO DE CORREA GLADYS MARÍA como beneficiaria de la pensión de sobreviviente del señor CORREA FRANCO EDUARDO ESTEBAN… ARTICULO SEGUDO: En consecuencia de lo anterior LA SUBDIRECCIÓN NOMINA DE PENSIONADOS DE LA UGPP debe ajustar el valor de la mesada pensional que actualmente percibe CANDELARIO DE CORREA GLADYS MARÍA como beneficiaria de la pensión de sobreviviente del señor CORREA FRANCO EDUARDO ESTEBAN ya identificado, al momento devengado antes de aplicar la Resolución No. 492 del 22 de abril de 1997, es decir, la mesa pensional establecida en la Resolución No. 130434 del 22 de noviembre de 1984, la cual fue sustituida mediante Resolución No. RDP 35347 del 20 de noviembre de 2014…» Subrayas fuera de texto.] Así las cosas, es claro que los hechos que originaron la presente acción de tutela llevan implícitos la existencia de un conflicto jurídico, el cual, dada la naturaleza especial de esta acción, no puede ser dilucidado a través de ella, habida cuenta que ésta no fue instituida para obtener, en los términos señalados por la libelista la suspensión de actos administrativos, toda vez que corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, en el proceso correspondiente, en el que obren todas las pruebas, determinar si en efecto la citada resolución es vulneradora de derechos fundamentales, actuación en la que además se podrá solicitar la suspensión provisional del acto cuestionado, petición que conforme a lo dispuesto en el artículo 154 del Código Contencioso Administrativo[footnoteRef:3], se resuelve con la admisión de la demanda. [3: «Los procesos ante el Consejo de Estado, la solicitud de suspensión provisional será resuelta por la Sala o Sección en el auto admisorio de la demanda.
Contra el auto que resuelve la solicitud de suspensión provisional, procede el recurso de reposición. El auto que disponga la suspensión provisional se comunicará y cumplirá previa ejecutoria. (Negrillas fuera del original).] Medida provisional que se encuentra precisamente instituida para contener el perjuicio inmediato que se pueda presentar con ocasión del acto administrativo respectivo y bajo ese entendido, el mecanismo de defensa judicial aludido deviene eficaz e idóneo para plantear la controversia, descartándose así la viabilidad de la demanda constitucional al guardar identidad en los efectos que se pretenden conjurar.
Sobre el particular precisó la Corte Constitucional en sentencia CC SU- 037 de 2009: Respecto de los mecanismos de defensa judicial principales u ordinarios, esta Corporación ha sostenido que debe evaluarse el hecho de “que no todos tienen similares características, pues algunos son procesalmente más rápidos y eficaces que los demás”. Bajo ese entendido, ha dicho la Corte que, tratándose de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, que se ejercen ante la jurisdicción contencioso administrativa, éstas se consideran mecanismos en principio más eficaces en cuanto su ejercicio puede ir acompañado de la solicitud de suspensión provisional del acto administrativo atacado, solicitud que debe ser resuelta en el auto admisorio de la demanda.
La facultad de ejercer las acciones contencioso administrativas, acompañada de la posibilidad de solicitar que se decrete la suspensión provisional del acto impugnado, “hace más cuidadoso y exigente el examen frente al evento de conceder la tutela como mecanismo transitorio, pues la persona interesada además de contar con un mecanismo de defensa judicial ordinario, tiene a su favor el derecho de formular una petición excepcional, eficaz y de pronta solución, como la de suspensión temporal del acto”.
El tema fue abordado por la Corte en la Sentencia T-640 de 1996, en los siguientes términos: “ resulta ser que la suspensión provisional de los actos administrativos es trámite que se ubica como una de las medidas que deben solicitarse antes de que sea admitida la demanda que se formule en contra del acto correspondiente; es concebida como medida cautelar en presencia de excepcionales casos en los que la vulneración de normas superiores sea manifiesta, y como tal es cuestión previa a decidir en el trámite de la acción que se adelanta.
Así las cosas, esta posibilidad judicial resulta ser un trámite pronto, y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela. Luego tampoco por este concepto encuentra la Sala motivo para conceder el amparo solicitado". Lo anterior descarta cualquier perjuicio que se pudiera presentar en tanto los efectos nocivos e inmediatos derivados de la decisión administrativa pueden ser contenidos a través de dicha figura, permitiendo la posibilidad de adelantar el debate jurídico de fondo a través del medio de defensa judicial ya aludido.
Así las cosas, la Sala encuentra que no es de su competencia considerar las inconformidades planteadas en el amparo constitucional, pues ello sería tanto como conocer el fondo del asunto y asumir funciones que no le está permitido realizar frente a la legalidad del cuestionado acto administrativo. Así pues, como de la demanda de tutela se infiere que la pretensión presentada por GLADYS MARÍA CANDELARIO DE CORREA, se dirige en últimas, a que por vía de este excepcional mecanismo de protección se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, suspenda un acto administrativo, debe acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en procura de amparo de sus derechos, máxime cuando de conformidad con el inciso 4° del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela «Solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
En el mismo sentido, el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política», dispuso: La acción de tutela no procederá (…) Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. En virtud de las disposiciones indicadas, esta Corporación ha sostenido que la acción de tutela se funda en el principio de subsidiariedad, es decir, por regla general, la solicitud de amparo sólo procede cuando el accionante haya agotado oportunamente todos y cada uno de los recursos o medios de defensa judiciales previstos por el legislador para obtener la protección de los derechos presuntamente vulnerados, aspecto sobre el cual la Corte Constitucional (ST-184 de 2009), ha señalado que: Una de las características de la acción de tutela es la subsidiariedad.
Por esto, dentro de las causales de improcedencia de la misma, contempladas en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, se encuentra la existencia de otros medios de defensa judicial. Así, en principio, la acción de tutela no es el mecanismo judicial para resolver las controversias jurídicas en torno al reconocimiento o reliquidación de prestaciones sociales, ya que para tales efectos existen las jurisdicciones competentes.
En este orden, al ser la acción de tutela subsidiaria, sólo es procedente cuando la persona no cuente con otro medio de defensa judicial, o cuando el existente sea ineficaz o se instaure para evitar el acaecimiento de un perjuicio irremediable. Pretender lo contrario, esto es, la competencia principal del juez de derechos fundamentales para resolver los conflictos relacionados con prestaciones sociales, es desconocer el carácter extraordinario y residual que caracteriza al amparo constitucional.
Lo que deja al descubierto la solicitud de amparo, se insiste, es que la demandante pretende anticipar el debate y la decisión inherente, en caso que decida acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, y, por ende, desplazar a los funcionarios previamente establecidos por el ordenamiento jurídico, pretensiones que no pueden ser respaldadas en esta sede en tanto se desconocería la naturaleza intrínseca y los principios que rigen el mecanismo extraordinario de amparo (subsidiariedad y residualidad).
Ahora, como surge de la interpretación del artículo 86 de la Carta Política, cuando se configure la existencia inminente de un perjuicio irremediable frente a los derechos constitucionales afectados o amenazados, en términos tales que aun existiendo un canal de protección judicial -ordinario- idóneo para protegerlos, la decisión de esta autoridad podría resultar inútil o tardía, habría lugar a la tutela.
Para el efecto resulta pertinente recordar que la Corte Constitucional ha establecido los requisitos que se deben cumplir para que el perjuicio mencionado permita la intervención inmediata del juez de tutela, definición que se ha reiterado en varios pronunciamientos, entre ellos, en el siguiente (ST-823 de 1999): Se entiende por irremediable el daño para cuya reparación no existe medio o instrumento.
Es el daño o perjuicio que una vez se produce, no permite retrotraer las circunstancias al estado anterior a la vulneración del derecho. El legislador abandonó la teoría del daño no resarcible económicamente, que en oportunidades se ha sostenido, en especial para considerar algunos elementos del perjuicio moral. Se ha considerado, por intérpretes de la norma, que su redacción adolece de defecto al afirmar que el dicho perjuicio irremediable sería aquél no reparable en su integridad, mediante indemnización, interpretación equivocada porque abandona la manifestación expresa y literal de la ley.
Se trata de daños como la pérdida de la vida, o la integridad personal, que pudiendo ser indemnizados totalmente en sus efectos materiales y morales, no puede recuperarse por ningún medio. (Subrayas fuera del texto). No obstante, lo cierto es que en este caso el perjuicio irremediable no se acreditó, pues tan solo se señaló que la accionante es una persona de la tercera edad que subsiste de la pensión, sin ni siquiera acreditar tales supuestos por lo cual el mecanismo de amparo no procede.
Es más, basta revisar la Resolución que se censura y que se solicitó dejar sin efectos para concluir que la actora en manera alguna ha dejado de percibir su prestación social, pues aunque ciertamente se dispuso la suspensión de la Resolución que ordenó el reajuste pensional de su compañero sentimental, también es que allí se dispuso fue «ajustar el valor de la mesada pensional que actualmente recibe la señora CANDELARIO DE CORREA GLADYS MARÍA como beneficiaria de la pensión de jubilación del señor CORREA FRANCO EDUARDO ESTEBAN ya identificado, sin tener en cuenta no solo los reajustes de los meses de marzo y junio de 1994, sino también la resolución No. 492 del 22 de abril de 1997 y quedar con la resolución No. 139664 del 30 de mayo de 1990 sustituida con la resolución No. RDP 35347 del 20 de noviembre de 2014, con los respectivos reajustes de ley…», lo cual permite advertir que su mínimo vital y el de su núcleo familiar se encuentra garantizado, pues actualmente se encuentra recibiendo una mesada pensional.
Pero es que además, la quejosa pretende que el juez constitucional incursione en un conflicto penal, dejando sin efecto además unas resoluciones judiciales que han hecho tránsito a cosa juzgada, pues el fundamento de la Resolución que ordenó la suspensión del reajuste de la mesada pensional recibida por su compañero sentimental, fue la acusación proferida contra MANUEL HERIBERTO ZABALETA RODRÍGUEZ, por el delito de peculado por apropiación, desconociendo por completo que la acción de amparo de los derechos fundamentales, por principio general, es improcedente contra actuaciones y decisiones judiciales, máxime cuando contra ellas se han ejercido y resuelto los recursos previstos en la ley.
Solamente se ha permitido la excepcional intervención, ante la ausencia de medios de defensa para lograr el amparo, o cuando existiendo, y considerando el caso concreto, se tornan ineficaces para conseguir la real e inmediata protección, desde luego que frente a determinaciones o actuaciones judiciales que puedan catalogarse como vías de hecho, que con la evolución jurisprudencial, pasaron a considerarse como causales genéricas y especiales de procedibilidad (CC.
T-332/06). En ese orden, es claro que al estar aún en trámite el proceso penal en el que se ordenó la suspensión de la prestación, se encuentra en la etapa de juzgamiento[footnoteRef:4], impide a la demandante solicitar la protección constitucional, pues ello atenta contra los principios de residualidad y subsidiariedad que caracterizan este instrumento, máxime cuando según lo acreditado en el proceso, ni siquiera ha impetrado solicitud requiriendo el levantamiento de la orden expedida por la Fiscalía. [4: Así lo advirtió la Coordinadora de la Unidad de Fiscalías Delegadas ante el Tribunal al pronunciarse sobre la presente acción constitucional.] Es al interior de dicho trámite que la accionante cuenta con eficaces mecanismos de defensa para el restablecimiento de los derechos presuntamente lesionados, dado que ni siquiera se ha dictado fallo que ponga fin a la actuación, en la cual podrá presentar un trámite incidental donde podrá presentar pruebas, alegar que la pensión fue legalmente reconocida y pagada, y ante eventuales decisiones desfavorables, interponer los recursos a que haya lugar.
Entonces, al contar con otros medios de defensa judicial al interior del proceso penal y ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la demanda está destinada a fracasar por improcedente, razones por las que se confirmará la sentencia impugnada En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Decisión de Tutelas No. 3, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.
Confirmar el fallo impugnado, conforme las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. 2. Remitir copia de la presente decisión al proceso penal objeto de censura. 3. Notificar a las partes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Enviar las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cúmplase JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 18