15 Radicado nº 93493 ELEÁZAR FALLA LÓPEZ Impugnación EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER Magistrado Ponente STP15316-2017 Radicación n.º 93493 (Acta 317) Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). Procede la Sala a pronunciarse acerca de la impugnación interpuesta por la apoderada del accionante ELEÁZAR FALLA LÓPEZ, contra el fallo de tutela de 2 de junio de 2017, proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, por cuyo medio negó la protección constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, presuntamente lesionados por el Ministerio del Trabajo y el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Acude al presente reclamo ELEÁZAR FALLA LÓPEZ para lograr la protección constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, alegando la afectación de los mismos por parte Ministerio del Trabajo y el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior ICETEX al disponer el descuesto de su salario.
Refiere que en la actualidad se desempeña como asesor grado 9, en carrera administrativa en el Ministerio de Trabajo, cuya cartera en convenio con el ICETEX le ofrecieron ayuda de una beca para adelantar estudios en el exterior, siendo seleccionado para realizar Maestría en Derecho en la Universidad de Palermo – Argentina, con duración de 4 semestres, desde agosto de 2013 a agosto de 2015, siendo informado de los costos de traslado, manutención y académicos, así como de la financiación, los montos y fechas de los desembolsos.
Expuso que le fue concedida comisión por estudios por un año, prorrogada por un año más y revocada mediante la Resolución No. 4946 de 2014. Refiere que en su contra el ICETEX inició un trámite de cobro por el valor del préstamo efectuado, por lo que procedió mediante Oficio No. 20170300716-E de 18 de abril de 2017 a solicitar al Ministerio del Trabajo descontar de su salario el total de 120 cuotas mensuales, cada una por el valor de $785.729, hasta completar el pago del crédito otorgado.
Indica que tal decisión administrativa le repercute en una grave afectación de sus derechos fundamentales, al no haberse tramitado un debido proceso previo a que su empleador autorizara la retención de su salario, menguando sus ingresos mensuales y, por ende, sus condiciones económicas para suplir sus necesidades. En consecuencia, solicita que se deje sin efectos la orden administrativa del ICETEX de descontar mensualmente de su nómina del Ministerio del Trabajo, la deuda por los estudios realizados en el exterior.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA Avocado el conocimiento del asunto, la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá ordenó vincular a los accionados para que ejercieran el derecho de contradicción. En respuesta, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del ICETEX señaló que ha respetado el debido proceso en el caso de ELEÁZAR FALLA LÓPEZ, quien accedió a un crédito a través del Fondo MinTrabajo para cursar la Maestría en Derecho en la Universidad de Palermo en Argentina, por lo que fueron realizados los respectivos desembolsos, cuyo monto total del crédito se encuentra vencido en cobro prejurídico, razón por la que procedió a dar aplicación a las previsiones contenidas en el Decreto Ley 3155 de 1968, el cual le permite ordenar las retenciones salariales para los eventos asociados al pago de créditos educativos del ICETEX, atendiendo la naturaleza pública de los recursos utilizados, «de lo que se colige que este mecanismo no comparte los elementos de un proceso de coro coactivo y por ende su dinámica no puede equipararse con las ritualidades de aquél, como quiera que se reitera esa retención opera por ministerio de la Ley, sin que deba para el efecto surtirse una notificación para el deudor; máxime cuando éste con la suscripción de las garantías reconoce y acepta la política de crédito del Icetex, entre ellas las acciones que puede adelantar la entidad en el evento de presentarse mora en los pagos de las obligaciones».
Se opuso a la prosperidad de la acción constitucional, cuando el actor además cuenta con otros mecanismos para hacer valer sus derechos, desconociendo el carácter subsidiario del amparo. Los demás involucrados guardaron silencio. LA SENTENCIA IMPUGNADA La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá mediante sentencia de 2 de junio de 2017, declaró improcedente el amparo al considerar que ELEÁZAR FALLA LÓPEZ no respetó el carácter subsidiario de la acción, ya que contaba con la posibilidad de reclamar sus derechos ante la jurisdicción contencioso administrativa, a través de la acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, y no lo hizo.
Señaló que jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido la ausencia de vulneración de derechos en casos de las retenciones de salarios dispuestas por el ICETEX, sin que necesite una previa autorización judicial para el efecto respecto de los deudores que se encuentran en mora con la entidad, razón por la cual tampoco puede advertirse la existencia de una evidente vulneración que implique la intervención constitucional, por lo que la tutela no prospera.
LA IMPUGNACIÓN Notificado del contenido de la sentencia, el accionante la impugnó reiterando la inconformidad plasmada en la demanda inicial, en especial, sobre la afectación al debido proceso, porque en su sentir no se le dio la oportunidad de ejercer el contradictorio previo la orden de retener sus ingresos mensuales por parte del ICETEX.
CONSIDERACIONES 1. De acuerdo con la preceptiva del artículo 1º numeral 2º del Decreto 1382 de 12 de julio de 2000, esta Sala es competente para pronunciarse respecto de la impugnación interpuesta contra la decisión adoptada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá. 2. La acción de tutela, por su carácter residual, no sirve de instrumento paralelo o alternativo a los mecanismos ordinarios de defensa judicial, ni puede ser considerada como una instancia adicional.
Su procedencia depende precisamente de la ausencia de esas herramientas o de su ineficacia para la efectiva protección de los derechos invocados en el libelo constitucional correspondiente. 3. En el desarrollo de la actividad protectora en la sede mencionada, se promueve el normal funcionamiento de los órganos del Estado y se limita la intervención al control de sus funciones, con miras a preservar la legitimidad institucional que ha de caracterizar invariablemente el ejercicio de los poderes públicos reconocidos y consolidados.
La existencia de otro mecanismo judicial idóneo para la defensa del derecho comprometido desplaza la acción de tutela. Esa es la regla general para activar el mecanismo de amparo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, pues sólo a falta de otro medio judicial de defensa o ante la ineficacia del que en abstracto pudiese existir procede la acción constitucional.
Evento este último en el que se adelanta como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. El instrumento de protección constitucional no fue diseñado con la finalidad de usurpar las competencias propias del juez ordinario, pues se limita al examen y verificación del acto (administrativo o judicial) por el cual se presume son violadas o amenazadas las garantías superiores. 4.
En el evento que ocupa la atención de la Sala, es indiscutible que la demanda de tutela presentada por ELEÁZAR FALLA LÓPEZ tiene como finalidad suspender el acto administrativo por el cual el ICETEX solicitó al Ministerio del Trabajo descontar mensualmente 120 cuotas de su nómina por el valor de $785.729 cada una, para el pago de la obligación del crédito educativo al que accedió por el valor de $94.287.480, con saldo vencido de $30.493.663 al 5 de abril de 2017, presentando mora.
Sostiene el actor que resulta arbitrario el descuento nominal, sin que se le permitiera ejercer su derecho de contradicción, afectando directamente sus ingresos, lo cual lo deja en una situación de vulnerabilidad que habilita la procedencia de la acción de tutela, para prevenirle la ocurrencia de un perjuicio de carácter irremediable. 5.
De entrada, encuentra la Sala que la acción de tutela en este caso resulta improcedente, al contar el actor con otros mecanismos de defensa judicial para el logro de sus pretensiones, cuando se trata de una decisión administrativa contra la cual existen varias posibilidades jurídicas de ser reprobada. La acción de tutela no tiene cabida, en tanto su naturaleza no es la de recurso supletorio o alternativo de los mecanismos de defensa establecidos por el ordenamiento jurídico para regular la protección de los derechos y menos se constituye en vía para soslayar las decisiones adoptadas en los trámites administrativos, más cuando el accionante cuenta con la posibilidad de reclamar sus derechos por los cauces ordinarios, esto es, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para efectos de determinar si el acto administrativo de contenido particular y concreto que considera lesivo comporta alguna irregularidad.
En el caso concreto, el actor reporta que el ICETEX solicitó al Ministerio del Trabajo, donde actualmente labora, autorizar el descuento de nómina para el pago de una deuda crediticia estudiantil que ostenta, de ahí que será contra el eventual acto administrativo que acceda a dicha retención, contra el cual el accionante podrá activar los medios de defensa con los que cuenta, inicialmente podrá agotar los recursos que prevé el agotamiento de la vía gubernativa ante la propia administración, e incluso, podrá demandar la nulidad y restablecimiento de derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa, sin que sea la acción de tutela el medio idóneo para adelantarse a resolver situaciones propias de las competencias de otros funcionarios.
Además, porque en este caso, ni siquiera se relaciona la orden administrativa concreta con la cual el Ministerio del Trabajo haya accedido a la petición del ICETEX, ni aportó el actor algún medio de conocimiento del que se desprenda que se está efectuando la retención que censura, lo que sí se advera a folio 30 del cuaderno del Tribunal es que en la certificación expedida por la Coordinadora de Cobranza del ICETEX, al 24 de mayo de 2017 la petición enviada al Ministerio del Trabajo «no ha sido respondida por la compañía».
Es alta la pretensión del actor al aspirar por esta senda subsidiaria y residual a que se dejen sin efectos actuaciones administrativas, para prevenir la configuración de un perjuicio de carácter irremediable, porque de materializarse la petición se menguarían sus ingresos económicos mensuales,; sin embargo, olvida el actor que también cuenta con la eventual posibilidad de solicitar la suspensión provisional del acto administrativo como medida cautelar que hace perder al acto su fuerza ejecutoria mientras se emite la decisión de mérito sobre la legalidad de aquél, de conformidad con el artículo 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 (nuevo Código Contencioso Administrativo vigente desde el 2 de julio de 2012) y, que en virtud del artículo 233 ibídem, se puede resolver incluso desde la admisión de la demanda, todo para el reclamo de sus derechos.
La situación así planteada permite concluir que no es del resorte del juez constitucional entrar a dirimir controversias de índole interpretativo y, menos aún, proceder al reconocimiento de un derecho cuya existencia se encuentra seriamente cuestionada, cuando quien reclama su titularidad cuenta con otros mecanismos de defensa procesal para la consecución de tal fin, como lo son en este caso las acciones de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6.
De otro lado, no puede pasar la Sala por alto que no se ofrece una arbitrariedad que afecte de manera inminente los derechos del actor, cuando el sustento que presentó el ICETEX para solicitar el descuento de nómina fue de carácter legal, lo cual impide suponer un capricho de esa entidad en perjuicio de los derechos de FALLA LÓPEZ, quien conocía la deuda, el estado de mora y fue conminado al pago.
Así, el 18 de abril de 2017, mediante el Oficio No. 20170300716-E la Oficina de Cobro del ICETEX solicitó al Ministerio del Trabajo descontar de su nómina los valores referidos, para lograr el pago de la obligación del crédito educativo al que accedió ELEÁZAR FALLA LÓPEZ, quien se encuentra en mora superior de 90 días, pretensión amparada en el artículo 16 del Decreto Ley 3155 de 1968, tras indicar que esa normatividad, «faculta al ICETEX para ordenar la retención salarial al deudor principal y/o solidario del crédito educativo 0123405154-3 una vez se presente mora en el pago de las cuotas asignadas (…) en desarrollo de dicha facultad comunicamos que ELEÁZAR FALLA LÓPEZ (…) no ha cumplido con el pago oportuno de las cuotas mensuales de su crédito (…) se solicita descontar 120 cuotas mensuales a partir del 30 de abril».
Así mismo, le indicó que en caso de no poder efectuar la deducción por el citado valor «en virtud del salario devengado por el funcionario y el máximo permitido a retener de acuerdo a las normas laborales vigentes, se deberá informar el valor mensual que podrá ser descontado con el fin de ajustar la liquidación». El referido artículo 16 del Decreto Ley 3155 de 1968 permite la deducción y retención por parte de los pagadores de las entidades o personas públicas como privadas, a las que se encuentren vinculadas los deudores de las cuotas de amortización y los intereses vencidos por concepto de los préstamos que verifica el ICETEX, lo cual se podrá dar por orden expresa del Director o Subdirector de esta entidad.
Tal actuación administrativa es el origen del reclamo constitucional que presenta el demandante quien considera que previo a la misma debió haber sido convocado para ejercer su contradicción y no se hizo, por lo que estima coartados sus derechos fundamentales; sin embargo, el ICETEX aportó un listado de requerimientos al beneficiario para negociar su crédito, adjuntando para el efecto a folio 31 del cuaderno de Tribunal, una relación de la gestión realizada desde el 17 de octubre de 2015 al 18 de enero de 2016 por la Dirección de Cobranzas, de donde se extrae que el actor tenía pleno conocimiento del requerimiento de pago, sin ser ajeno a ello.
De ahí que no pueda derivarse la vulneración al debido proceso que alega como fórmula para lograr el amparo. Es más, sobre la materia, la Corte Constitucional ha indicado que por la naturaleza pública de los recursos implicados y de conformidad con la normatividad expuesta, el ICETEX no requiere de una intervención judicial previa para lograr la retención de salarios de deudores morosos del pago de cuotas de amortización de sus créditos estudiantiles, dado que: [L]a decisión que toman las entidades demandadas se apoya en un precepto que crea un procedimiento particular para obtener el pago de las cuotas y créditos obtenidos por los beneficiarios del ICETEX –el referido artículo 16 del Decreto 3155 de 1968-; dicho trámite específico se sustenta en la posibilidad de crear una serie de condiciones que faciliten la labor de un ente estatal encargado de brindar a los particulares recursos que les permitan adelantar su capacitación profesional y obtener el pago de los créditos concedidos de tal forma que pueda continuar con su labor de patrocinio de todos los particulares que ven, a través del ICETEX, la única forma de continuar sus estudios.
No se trata, entonces, de una entidad crediticia cualquiera que se lucra de los préstamos concedidos a los usuarios del sistema financiero (…). [E]l ICETEX no necesita de una intervención judicial previa para ordenar las retenciones de los salarios de deudores que se encuentran en mora por vencimiento en el pago de las cuotas de amortización, pues la ley ha facultado al director de la entidad (al director regional habrá de entenderse en el presente caso), para remitir la orden de retención a quienes fungen como pagadores de dichos deudores.
De tal circunstancia eran conocedores todos los obligados –entre ellos el peticionario-, la aceptaron al firmar el contrato (C.C. T- 945 de 2001). Postura morigerada en las sentencias T- 495 de 2001 y T-416 de 2005, indicando que de todas maneras tal retención no opera de manera automática, cuando previo a su autorización se debe convocar al deudor a aclaración de saldo y conminación de pago, lo cual como quedó expuesto, en el presente caso, se realizó por parte de la Oficina de Cobranzas del ICETEX sin que haya logrado fruto alguno, de donde no se puede advertir una flagrante afectación al debido proceso administrativo que propone el demandante, dejando sin sustento tal reclamo destinado a fracasar en esta sede que se insiste resulta subsidiaria, ante la existencia de las vías administrativas y judiciales con que cuenta ELEÁZAR FALLA LÓPEZ, conforme quedó expuesto con anterioridad.
Así las cosas, se encuentra ajustada a derecho la decisión de primera instancia de negar por improcedente la acción constitucional, por lo que la decisión que se impone adoptar en esta sede es la confirmación del fallo de impugnado. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión de Tutelas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero: Confirmar el fallo impugnado.
Segundo: Notificar de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión de este fallo. Cúmplase JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 15