CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación No. 93952 FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO MAGISTRADO PONENTE STP15130-2017 Radicación No. 93952 Acta No. 314 Bogotá D. C., septiembre veintiuno (21) de dos mil diecisiete (2017). 1. VISTOS: Decide la Sala la impugnación interpuesta por la doctora Ana Lorena Carvajal Castillo, representante legal del Centro de Enseñanza Automovilística Autoclub Medellín S.A.S., contra la sentencia proferida el 11 de agosto del año en curso por una Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, mediante la cual negó por improcedente el amparó de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y educación, presuntamente vulnerados por la Superintendencia de Puertos y Transporte.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN: 1. De la información que reposa en la presente actuación se pudo establecer que Profesionales del Grupo de Vigilancia e Inspección de la Superintendencia de Puertos y Transporte, practicaron visita de inspección al Centro de Enseñanza Automovilística Autoclub Medellín S.A.S. 2. En el informe rendido el 05 de julio de 2017, pusieron de presente que esa sociedad estaba incurriendo en presuntas irregularidades, tales como que: (i) no contaba con la información actualizada de dos de sus instructores médicos;
(ii) tampoco presentó la totalidad de los vehículos para la respectiva inspección; (iii) no aportó registros que permitieran demostrar que los procesos de formación y certificación de estudiantes se cumplieran, en lo relativo a la intensidad horaria y práctica; (iv) no realiza identificación biométrica ni registro fotográfico de los aspirantes ni poseía numeración consecutiva anual de los informes de formación y evaluación;
(v) no contaba con los formatos de evaluación debidamente firmado por los instructores; (vi) no reportaba en línea y tiempo real los cursos de capacitación efectuados; (vi) en las facturas expedidas no discriminaba la totalidad de los valores a terceros cobrados al usuario; y (vii) no remitía diariamente por correo electrónico a la Agencia Nacional de Seguridad Vial, los valores individuales de los recaudos por cada servicio. 3.
Con base en lo anterior y apoyada en las previsiones establecidas en los Decretos 101 y 1016 de 2000, modificados por el Decreto 2741 de 2001; las Leyes 1383 y 1702 de 2010 y 2013, respectivamente; el Decreto 1500 y la Resolución 3245, ambos de 2009, la Superintendencia de Puertos y Transporte, mediante Resolución No. 30746 fechada 10 de julio de 2017, resolvió abrir investigativa administrativa contra el Centro de Enseñanza Automovilística Autoclub Medellín S.A.S. y, ordenó de manera preventiva la suspensión de la prestación del servicio por el término de seis (06) meses.
No sin antes señalar que: “El levantamiento de la medida preventiva podrá ser solicitada por el investigado en cualquier momento, siempre que se demuestre que la causa que la originó fue superada o se verifique que la misma ha sido subsanada”. Y, Se indicó que notificada la anterior decisión la investigada contaba con quince (15) días hábiles para que presentara “por escrito los descargos o justificaciones, al igual que solicite las pruebas que considere pertinentes”. 4.
Sin desconocer el contenido de la decisión proferida por la Superintendencia de Puertos y Transportes, ASTRID NATALIA FLÓREZ PALACIO, representante legal del Centro de Enseñanza Automovilística Autoclub Medellín S.A.S., acudió al juez de tutela en procura de amparo para los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y educación. Lo anterior por considerar el acto administrativo por medio del cual se ordenó adelantar contra la sociedad que representa una investigación administrativa y la suspensión de la prestación de servicios por un término de seis (06) meses, “como una vía de hecho, circunstancia infundada, por carecer de asidero en los hechos y en el derecho”.
Además, agregó que “los cargos formulados en la Resolución No. 30746 de 217 se encuentran enervados y subsanados…a la Supertransporte se le solicitara la nulidad del acto de visitada practicada, ya que los comisionados por la Entidad no eran servidores públicos vinculadas a la Entidad…” Con base en lo expuesto solicitó se ordenara la suspensión provisional de los efectos de la Resolución No. 30746 de 2017 de la Superintendencia de Puertos y Transporte.
TRÁMITE DE LA ACCIÓN: El Tribunal Superior competente admitió la demanda de tutela y ordenó comunicar lo pertinente a la autoridad accionada. La doctora Ana Lorena Carvajal Castillo, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Puertos y Transporte, solicitó se declarara improcedente la acción de tutela por considerar que sus actuaciones estaban ajustadas a la Constitución y la Ley.
Además, la parte actora contaba con otros medios de defensa judicial para sacar avante de sus pretensiones. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA: La Corporación Judicial competente luego de hacer mención a jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la que se hace referencia a la improcedencia de la acción de tutela cuando se cuenta con otros medios de defensa judicial, resolvió negar la protección del amparo solicitado al considerar que este medio constitucional no era la instancia idónea para cuestionar la legalidad del acto administrativo objeto de queja, porque el legislador había previsto otros mecanismos judiciales ante la Justicia Contenciosa Administrativa para ello, máxime cuando no se acreditó perjuicio irremediable alguno. LA IMPUGNACIÓN: Inconforme con la sentencia del Tribunal a quo, la doctora ASTRID NATALIA FLÓREZ PALACIO, representante legal del Centro de Enseñanza Automovilística Autoclub Medellín S.A.S., con argumentos similares a los expuestos en el escrito inicial de tutela solicitó su revocatoria, para que en su lugar se accediera a sus pretensiones, máxime cuando considera que se está frente a un perjuicio irremediable pues “se afecta con pérdidas mensuales e ingresos dejados de percibir por el orden de cincuenta millones de pesos ($50.000.000)”.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE: 1. De conformidad con la preceptiva del artículo 1, numeral 2 del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta porque la decisión fue proferida por una Sala de Decisión Penal del Tribunal del Distrito Judicial de Medellín, de la cual es su superior funcional. 2.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o existiendo cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable. 3.
El derecho fundamental al debido proceso administrativo es un conjunto complejo de circunstancias de la administración que le impone la ley para su ordenado funcionamiento, seguridad jurídica de los administrados y para la validez de sus propias actuaciones, entre las cuales y a disposición de las personas se encuentran los recursos para que éstas puedan defenderse de los posibles desaciertos de la administración, bien sea por irregularidad formal, injusticia o inconveniencia y que al usarlos dan inicio a la denominada vía gubernativa, a fin de permitir a la autoridad respectiva la corrección de sus propios actos mediante su modificación, aclaración o revocatoria, y, para garantizar a los administrados sus derechos sin tener que acudir a la instancia judicial.
Existe, además, la necesidad de agotar dicha vía administrativa como un requisito previo, establecido por la ley, para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual implica su debido agotamiento como requisito indispensable para el ejercicio, en los casos de ley, del derecho fundamental al libre acceso a la justicia. 4. Es indiscutible que la demanda de tutela presentada por la doctora ASTRID NATALIA FLÓREZ PALACIO, representante legal del Centro de Enseñanza Automovilística Autoclub Medellín S.A.S., la dirige, en últimas, a que por vía de este excepcional mecanismo de protección, la Superintendencia de Puertos y Transporte suspenda los efectos de la Resolución 30746 fechada 10 de julio de 2017, a través del cual resolvió abrir investigación administrativa contra la sociedad aquí accionante y, dispuso de manera preventiva la suspensión de la prestación del servicio por el término de seis (06) meses. 5.
Empero en el presente caso la Sala no vislumbra cómo la autoridad accionada haya quebrantado derecho fundamental alguno a la parte actora, si se tiene en cuenta que el acto administrativo del cual discrepa está soportado en las previsiones establecidas en las previsiones establecidas en los Decretos 101 y 1016 de 2000, modificados por el Decreto 2741 de 2001; las Leyes 1383 y 1702 de 2010 y 2013, respectivamente; el Decreto 1500 y la Resolución 3245, ambos de 2009, sin que hubiere manifestado inconformidad a pesar de haber tenido conocimiento oportuno del mismo.
Circunstancia que, a primera vista, aleja el proceder de la Superintendencia de Puertos y Transporte de ser arbitrario o caprichoso que atente contra los derechos fundamentales de la citada empresa, toda vez que demostrado está que actuó dentro de los parámetros establecidos en el ordenamiento jurídico, no siéndole posible hacer distinciones donde la ley no consagra.
Además, en los términos señalados en el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo, los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de esa especialidad. 6. A lo anterior se suma que la parte actora no demostró haber presentado solicitud alguna que acredite que la entidad accionada se haya negado a resolver peticiones, es decir, no existe el presupuesto del cual se deduzca que la Superintendencia de Puertos y Transporte esté en la obligación constitucional de atender alguna solicitud elevada a nombre del Centro de Enseñanza Automovilística Autoclub Medellín S.A.A., si se tiene en cuenta que cada parte o extremo tiene su carga probatoria necesaria para que el juez adopte la decisión adecuada porque si ante el funcionario competente no ha sido debidamente soportada la presentación de la petición, mal puede ser condenada la autoridad destinataria de la misma.
Criterio nada novedoso si se tiene en cuenta que al respecto la jurisprudencia nacional (CC. T-010/98), ha señalado que: La carga de la prueba en uno y otro momento del análisis corresponde a las partes enfrentadas: debe el solicitante aportar prueba en el sentido de que elevó la petición y de la fecha en la cual lo hizo, y la autoridad, por su parte, debe probar que respondió oportunamente.
La prueba de la petición y de su fecha traslada a la entidad demandada la carga procesal de demostrar, para defenderse, que, al contrario de lo afirmado por el actor, la petición sí fue contestada, resolviendo de fondo y oportunamente. Pero si ante el juez no ha sido probada la presentación de la solicitud, mal puede ser condenada la autoridad destinataria de la misma, pues procesalmente no existe el presupuesto del cual se deduzca que, en tal evento, estaba en la obligación constitucional de responder. 7.
Finalmente, precisa la Sala que de conformidad con el inciso 4° del artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela “ Solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. En el mismo sentido, el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 “ Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política ”, dispuso: “La acción de tutela no procederá (…) Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.” En virtud de las disposiciones indicadas, esta Corporación ha sostenido que la acción de tutela se funda en el principio de subsidiariedad, es decir, por regla general, la solicitud de amparo sólo procede cuando el accionante haya agotado oportunamente todos y cada uno de los recursos o medios de defensa judiciales previstos por el legislador para obtener la protección de los derechos presuntamente vulnerados. 8.
Lo anterior, le sirve a la Sala para afirmar que la pretensión elevada por la representante legal del Centro de Enseñanza Automovilística Autoclub Medellín S.A.S., resulta improcedente al existir procedimientos normales expeditos para proteger los derechos fundamentales que dice están siendo vulnerados por la entidad accionada, circunstancia que elimina la viabilidad de la acción de tutela puesto que ésta sólo puede ser utilizada, como ya se dijo, ante la carencia de mecanismos ordinarios. 9.
Afirmación que cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que como la pretensión de la representante legal del Centro de Enseñanza Automovilística Autoclub Medellín S.A.S., tiene que ver con el acto administrativo por medio del cual la Superintendencia de Puertos y Transporte resolvió abrir investigación administrativa contra esa sociedad y, ordenó de manera preventiva la suspensión de la prestación del servicio por el término de seis (06) meses, cuenta con otros medios de defensa judicial para sacar avante sus pretensiones, máxime cuando en el citado acto administrativo se dispuso que: “El levantamiento de la medida preventiva podrá ser solicitada por el investigado en cualquier momento, siempre que se demuestre que la causa que la originó fue superada o se verifique la misma ha sido el momento”.
A lo anterior se suma que la demandante, con los argumentos que pretende hacer valer ante el Juez de tutela puede incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instancia ésta en la que además conforme a las previsiones establecidas en el Código Contencioso Administrativo, cuenta con la posibilidad de reclamar la suspensión provisional de la decisión que dice atenta contra sus derechos fundamentales, constituyéndose así en el medio idóneo para controvertir el acto administrativo proferido por la entidad demandada. 10.
De otra parte, precisa la Sala que la alternativa de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa impide al juez de tutela intervenir en el asunto objeto del sub júdice, porque como lo ha dicho la jurisprudencia de la Corte Constitucional (ST-766 de 2006): En términos normativos y de la jurisprudencia, la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones creadas por actos u omisiones que impliquen vulneración o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces, para lograr la protección del derecho presuntamente amenazado.
“(…) “De otro lado, en el presente asunto no se configura el perjuicio irremediable, porque (…) el peticionario podría obtener la suspensión provisional de los actos censurados sin perjuicio de la eventual nulidad. De tal forma, resulta improcedente conceder el amparo, al haberse podido acudir a otro mecanismo de defensa judicial considerado eficaz para reclamar ante la jurisdicción especializada, como lo ha reiterado esta corporación: “ la suspensión provisional resulta ser un trámite pronto y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela, sin que sea dable compartir los criterios expuestos a lo largo del líbelo, en el sentido de admitir la viabilidad de la tutela y su mayor eficacia, por razones de tiempo, frente a la demora de los procesos ordinarios, pues ello daría lugar a la extinción de estos, si se pudiere escoger alternativamente y por esa circunstancia, entre el juez de tutela y el juez ordinario para la definición apremiante de los derechos reclamados, lo que desde luego desnaturaliza la verdadera finalidad constitucional encaminada a la protección de los mismos, previo el cumplimiento de los presupuestos requeridos. 11.
Así, pues, la acción de tutela resulta manifiestamente improcedente porque lejos está de ser concebida como un procedimiento alternativo de los medios judiciales que la ley establece para la protección de los derechos fundamentales de las partes que intervienen en un proceso, criterio nada novedoso si se tiene en cuenta que la jurisprudencia nacional sobre el tema puesto a consideración del juez de tutela señaló que …es claro que -considerada la función que cumple la tutela como mecanismo protector de los derechos fundamentales y el contexto de la norma transcrita- la posibilidad de ejercer la acción en forma conjunta con las que proceden ante la jurisdicción Contencioso Administrativa, no puede interpretarse en el sentido de hacer que en tal caso su trámite deba surtirse forzosamente ante los tribunales administrativos, entendimiento que limitaría ostensiblemente las posibilidades de protección judicial.
Lo que la norma legal permite, aunque no haya utilizado con propiedad el término "conjuntamente", es el ejercicio simultáneo de la acción ante el juez de tutela, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y de las pertinentes ante la jurisdicción especializada. De las precedentes consideraciones se infiere que, ante acciones instauradas respecto de actos administrativos, el juez de tutela no puede asumir la facultad que le confiere la norma mencionada como una autorización de la ley para sustituir al Contencioso Administrativo en la definición sobre la validez de aquellos, ni suponer que podría suspenderlos provisionalmente pues ello representaría invadir el ámbito constitucional de dicha jurisdicción. De allí los precisos términos usados por el legislador para definir el objeto al que ha de circunscribirse la orden judicial para el evento en que prospere la solicitud de tutela transitoria.
(CC. ST-203 de 1993). 12. Como surge de la interpretación del artículo 86 de la Carta Política, cuando se configure la existencia inminente de un perjuicio irremediable frente a los derechos constitucionales afectados o amenazados, en términos tales que aún existiendo un canal de protección judicial -ordinario- idóneo para protegerlos, la decisión de esta autoridad podría resultar inútil o tardía, habría lugar a la tutela.
Para el efecto resulta pertinente recordar que la Corte Constitucional ha establecido los requisitos que se deben cumplir para que el perjuicio mencionado permita la intervención inmediata del juez de tutela, definición que se ha reiterado en varios pronunciamientos, entre ellos, en el siguiente (CC ST-823 de 1999): Se entiende por irremediable el daño para cuya reparación no existe medio o instrumento.
Es el daño o perjuicio que una vez se produce, no permite retrotraer las circunstancias al estado anterior a la vulneración del derecho. El legislador abandonó la teoría del daño no resarcible económicamente, que en oportunidades se ha sostenido, en especial para considerar algunos elementos del perjuicio moral. Se ha considerado, por intérpretes de la norma, que su redacción adolece de defecto al afirmar que el dicho perjuicio irremediable sería aquél no reparable en su integridad, mediante indemnización, interpretación equivocada porque abandona la manifestación expresa y literal de la ley.
Se trata de daños como la pérdida de la vida, o la integridad personal, que pudiendo ser indemnizados totalmente en sus efectos materiales y morales, no puede recuperarse por ningún medio. (subrayas fuera del texto). No obstante, lo cierto es que en este caso el perjuicio irremediable no pasa de ser una simple afirmación del aquí accionante, sin respaldo probatorio alguno, por lo cual el mecanismo de amparo no procede, ni siquiera, de forma transitoria.
Dado que no se verificó la existencia de una situación apremiante y grave que requiera medidas urgentes e impostergables para su solución. 13. Así pues, al no estar acreditado la presunta vulneración de los derechos fundamentales a que hizo referencia la representante legal del Centro de Enseñanza Automovilística Autoclub Medellín S.A.S., la solicitud de amparo, resulta improcedente, especialmente porque como ya se dijo, en el acto administrativo objeto de queja, la Superintendencia de Puertos y Transporte dejó sentado que el levantamiento de la medida preventiva podía ser solicitada por la interesada “en cualquier momento”.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Decisión Penal de Tutelas No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
1. Confirmar la sentencia proferida el 11 de agosto de 2017 por una Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín. Y, 2. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE: FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 8 17