Proceso de Tutela Radicación 93797 Impugnación Ángela Leonor Beleño Hernández PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR MAGISTRADA PONENTE STP14296-2017 Radicación N.° 93797 Acta 306 Bogotá D. C., doce (12) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). VISTOS Resuelve la Sala la impugnación instaurada por ÁNGELA LEONOR BELEÑO JIMÉNEZ, contra el fallo proferido el 2 de agosto del presente año por la SALA PENAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ, mediante el cual negó las pretensiones de la demanda de tutela formulada contra la DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA DEL SENADO DE LA REPÚBLICA, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales.
Al trámite fueron vinculados el SENADOR MARCO ANÍBAL AVIRAMA AVIRAMA y la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS Así los expuso la Corporación a quo: La libelista, quien se desempeñaba como asesora grado IV del Senado de la República, dentro de la Unidad de Trabajo Legislativo – UTL – del despacho del honorable senador Marco Aníbal Avirama Avirama, indicó que, desde julio de 2010, se le encargó de manejar la agenda política, la comunicación con los gobernadores, diputados, alcaldes y concejales del partido Alianza Social Independiente y era la única asesora que lo acompañaba a reuniones por fuera de la ciudad, sin recibir pago por viáticos.
Aseguró que, a finales de 2015, sin explicaciones, se le retiraron las funciones, sin que se le fijaran otras; situación que le generó incomodidad, motivo por el cual, a principios de 2016, ante su insistencia de contribuir con alguna tarea, se le asignó la elaboración de un informe de gestión parlamentaria del que, aseguró, no tenía ninguna relación con aquellas para las cuales se le había nombrado inicialmente, sin embargo, se le presentaron una serie de obstáculos porque el senador no fue claro sobre el resultado esperado.
Señaló que, posteriormente, se le volvieron a atribuir ocupaciones que no tenían que ver con su perfil y el trabajo que desempeñaba; asimismo, que en las reuniones fue objeto de humillaciones frente a sus compañeros, para presionar su renuncia, situaciones todas que le causaron problemas de estrés, insomnio y baja autoestima, motivo por el cual, el 10 de mayo del presente año, radicó, ante la Dirección Administrativa, queja por acoso laboral contra el senador.
Con Resolución 425 del 11 de mayo de 2017, se le declaró insubsistente. El 16 de junio reiteró la aludida queja, de la que, señaló, a la fecha de presentación de la demanda – 18 de julio –, no había recibido respuesta. Acudió al trámite constitucional con miras a que se le protejan las aludidas garantías y se ordene su reintegro al cargo que ocupaba con el pago de todos los salarios y prestaciones dejados de percibir.
EL FALLO IMPUGNADO En criterio del Tribunal a quo, la demandante desconoció la condición de subsidiariedad de la tutela, pues para discutir los actos administrativos por los que había sido desvinculada del cargo, debía acudir a la jurisdicción contenciosa, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Añadió, frente a las quejas por acoso laboral formuladas por la libelista, que la Dirección Administrativa del Senado les había impartido el trámite correspondiente, es decir, envió tales solicitudes a la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios y enteró de ello a la demandante. «Así atendió los requerimientos de la actora y observó el procedimiento previsto, en el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, cuando la víctima del supuesto acoso laboral es un servidor público».
Por esas razones, negó el amparo constitucional invocado. LA IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, la accionante la impugnó. Tras citar abundante jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la procedencia de la tutela en los casos de acoso laboral y reiterar los argumentos expuestos en el libelo inicial, pide a la Sala la revocatoria del fallo impugnado para amparar sus derechos fundamentales de petición, trabajo y estabilidad laboral reforzada.
Solicita, en ese sentido, que se ordene al Senado de la República disponer su reintegro al cargo que desempeñaba, así como el pago de los salarios y prestaciones que dejó de percibir con ocasión de la declaratoria de insubsistencia proferida por el despacho del congresista Marco Aníbal Avirama Avirama en su contra. CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1.
De conformidad con lo establecido en el numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia es competente para resolver la impugnación interpuesta por ÁNGELA LEONOR BELEÑO HERNÁNDEZ, contra el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá. 2. Análisis del caso concreto.
Dos son los problemas jurídicos que debe analizar la Sala para la correcta solución del asunto sometido a su consideración. El primero, se relaciona con la presunta afectación de las garantías del trabajo y la estabilidad laboral reforzada de la accionante, por razón de que el Senado de la República dispuso, mediante resolución 425 del 11 de mayo de 2017, declararla insubsistente en el ejercicio del cargo de asesor grado IV que desempeñaba en el despacho del congresista Marco Aníbal Avirama Avirama.
El segundo, se centra en la afectación de su derecho fundamental de petición porque la directora administrativa del Senado de la República no le dio respuesta a la queja que presentó por acoso laboral, el 10 de mayo de 2017, contra el referido congresista. Procede la Sala al análisis de tales aspectos, de forma separada. 2.1. La censura dirigida contra el acto administrativo mediante el cual la demandante fue declarada insubsistente.
Frente al punto, cabe recordar que el canon 29 de la Constitución, establece el debido proceso como una garantía fundamental de quienes intervienen en actuaciones tanto judiciales como administrativas, además ordena su observancia a la Administración, siempre respetando las formas previamente definidas por el ordenamiento jurídico y los principios de contradicción e imparcialidad, con la garantía de que las decisiones se emitan acatando las etapas y los procedimientos señalados en las disposiciones pertinentes para que sus actos no resulten en contravía de éstas, ni del ordenamiento superior (en ese sentido, puede consultarse la sentencia CSJ STP, 08 Ago. 2012, Rad. 61485, entre otras).
Además, en decisión CC T-571/05, dijo la Corte Constitucional que: El derecho al debido proceso administrativo garantiza a las personas la posibilidad de acceder a un proceso justo y adecuado, en el cual tengan derecho a conocer las actuaciones de la administración, a pedir y a controvertir las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos administrativos y en fin a gozar de todas las garantías establecidas en su beneficio.
A pesar de lo anterior, puede darse el caso de que la administración al adelantar una actuación o expedir un acto propio de esta naturaleza, desconozca alguno de los procedimientos establecidos y con ello vulnere el debido proceso. Para esta clase de situaciones, el ordenamiento jurídico ha previsto medios ordinarios de defensa para atacar esas decisiones y restablecer los derechos que hayan sido afectados, de lo cual se deriva la subsidiariedad de la acción de amparo en cuanto a las actuaciones de la administración se refiere.
Pues bien, critica ÁNGELA LEONOR BELEÑO JIMÉNEZ la resolución del 11 de mayo de 2017 mediante la cual fue declarada insubsistente en el cargo de asesor grado IV que desempeñaba en el despacho del senador Marco Aníbal Avirama Avirama. Sin embargo, considera la Corte que el camino al que debe concurrir para cuestionar ese acto administrativo, acorde con lo señalado por la primera instancia, es el de la jurisdicción contencioso administrativa, para exponer por esa vía los argumentos de carácter legal y constitucional que avalen la tesis propuesta en su demanda.
Ello, porque no es de recibo que so pretexto de la violación de derechos fundamentales se intente trasladar una discusión propia de la jurisdicción ordinaria, para que de manera inconsulta sea desatada por la vía constitucional. En efecto, la autoridad llamada a solucionar el problema planteado por la accionante es el juez contencioso administrativo, ante quien BELEÑO JIMÉNEZ puede presentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme a lo establecido en el canon 138 de la Ley 1437 de 2011.
En dicha actuación, la demandante cuenta con la garantía de poder emplear todas las herramientas que la jurisdicción avala para resolver las controversias que se puedan generar con los actos cuestionados, entre ellas, la de la suspensión provisional de los mismos, a voces del apartado 229 ejusdem[footnoteRef:1], la cual es posible solicitar incluso, con la presentación de la demanda y debe ser decidida previamente a la notificación del auto admisorio, de manera que, se trata de un mecanismo expedito, al cual aún no ha acudido ÁNGELA LEONOR BELEÑO JIMÉNEZ. [1:
ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.] Es que la acción constitucional no se encuentra instituida para curar la omisión o incuria en que incurrió al no acudir al mecanismo de defensa judicial establecido para desatar la controversia que ahora pretende que sea analizada por vía de tutela, lo que no permite, frente a ese puntual reclamo, acceder a las pretensiones de la demandante e impone, por tal aspecto, mantener en firme el fallo de primer grado que negó la afectación de sus derechos. 2.2.
La presunta afectación del derecho de petición. El 10 de mayo de 2017, ÁNGELA LEONOR BELEÑO HERNÁNDEZ presentó ante la Directora Administrativa del Senado de la República, queja por acoso laboral contra el senador Marco Aníbal Avirama Avirama[footnoteRef:2]. [2: Ver folio 19 del cuaderno del Tribunal.] El 16 del mismo mes y el 16 de junio siguiente, insistió, en sendos escritos, en que se le diera respuesta a tal solicitud, luego de hacer alusión a situaciones laborales que, según su dicho, le habían generado dolencias médicas[footnoteRef:3]. [3: Folio 23 ídem.] Pues bien, de las respuestas aportadas al trámite por las autoridades involucradas en el asunto, se establece que la Dirección Administrativa del Senado de la República dispuso remitir tales requerimientos, por competencia, a la Procuraduría General de la Nación, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 1010 de 2006[footnoteRef:4] según el cual: [4: Por medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo.]
ARTÍCULO 12. COMPETENCIA. (…) Cuando la víctima del acoso laboral sea un servidor público, la competencia para conocer de la falta disciplinaria corresponde al Ministerio Público o a las Salas Jurisdiccional Disciplinaria de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, conforme a las competencias que señala la ley. No obstante lo anterior, el Ministerio Público explicó, al contestar la demanda de tutela, que si bien había recibido las solicitudes formuladas por la demandante, «… encontró que al interior del Senado de la República no se había agotado la conciliación que exige la Ley 1010 de 2006».
Así las cosas, encuentra la Sala que en el caso concreto se vulneró el derecho de petición de la demandante, pues el 10 de mayo de 2017 formuló, ante la Dirección Administrativa del Senado de la República, queja por acoso laboral contra el congresista Marco Aníbal Avirama Avirama. La referida Dirección Administrativa determinó remitir por competencia ese escrito a la Procuraduría General de la Nación. Sin embargo, debía, previo a tal proceder, agotar el trámite previsto en el artículo 9-1 de la Ley 1010 de 2006, según el cual: ARTÍCULO 9o.
MEDIDAS PREVENTIVAS Y CORRECTIVAS DEL ACOSO LABORAL. 1. Los reglamentos de trabajo de las empresas e instituciones deberán prever mecanismos de prevención de las conductas de acoso laboral y establecer un procedimiento interno, confidencial, conciliatorio y efectivo para superar las que ocurran en el lugar de trabajo. Los comités de empresa de carácter bipartito, donde existan, podrán asumir funciones relacionados con acoso laboral en los reglamentos de trabajo.
En desarrollo de esa disposición, la Procuraduría General de la Nación emitió la circular 20 del 18 de abril de 2007, mediante la cual impartió instrucciones para el trámite de las quejas de acoso laboral, en el siguiente sentido: … antes de iniciar el procedimiento disciplinario y sancionatorio debe agotarse necesaria y obligatoriamente, en todos los casos, el procedimiento preventivo de que trata el artículo 9° de la Ley 1010 de 2006. 2.
El procedimiento preventivo debe adelantarlo, también en todos los casos, la entidad en donde se encuentren vinculados tanto el funcionario denunciado como el querellante, a través del Comité de Convivencia Laboral, o su equivalente, a quien le corresponde adelantar un procedimiento interno, confidencial, conciliatorio y efectivo para superar las situaciones que ocurran en el lugar de trabajo, tal como lo dispone el numeral 1° del artículo 9° de la Ley 1010 de 2006.
Es de señalar que todas las entidades estatales, sin excepción, a la fecha ya deben contar con la integración de este mecanismo y sus funciones deben estar claramente señaladas en acto administrativo. (…) 5. Cuando la entidad pública hubiere agotado el procedimiento preventivo y éste culmine con la recomendación de una medida correctiva que efectivamente se adopte y supere la situación de acoso laboral en la entidad, las diligencias se archivarán en la entidad y se abstendrán de remitirlas a este organismo de control. 6.
Cuando la entidad pública hubiere agotado el procedimiento preventivo y éste no logre superar la situación de acoso laboral en la entidad, las diligencias deberán remitirse en todos los casos a la Procuraduría General de la Nación a quien le corresponde ejercer de manera exclusiva el poder disciplinario en estos casos, y para determinar la competencia al interior de este organismo de control se atenderá al cargo del funcionario acosador denunciado, según las competencias establecidas en el Decreto 262 de 2000, independientemente de la acción correspondiente por la responsabilidad que recae en el Director de la entidad que no puso en marcha el procedimiento preventivo[footnoteRef:5] (resaltados fuera del original). [5: Cfr. http://bogota.unal.edu.co/fileadmin/noticias/Circular_20_de_2007_Procuraduria_General_de_la_Nacion.pdf] Así pues, previo a remitir la queja presentada por ÁNGELA LEONOR BELEÑO JIMÉNEZ a la Procuraduría General de la Nación, la Directora Administrativa del Senado de la República ha debido enviarla al Comité de Convivencia Laboral del Senado – o su equivalente –, con el fin de que, a través de las medidas preventivas establecidas en la Ley 1010 de 2006, dentro de tal Comité se buscara, a través de mecanismos alternativos de solución de conflictos, la «… superación de unas dificultades que aún no ameritan el conocimiento por parte de la autoridad laboral administrativa y menos aún de la intervención del Ministerio Público o el Juez…»[footnoteRef:6]. [6: Ver, concepto del Ministerio del Trabajo del 20 de octubre de 2016, Rad. 11EE201612000000011081.] Sin embargo, la omisión en que incurrió la referida funcionaria vulneró el derecho de petición de la demandante ante la falta de respuesta a su requerimiento, pero además, afectó la garantía del debido proceso que le asiste dentro del trámite por presunto acoso laboral que pretendió activar pero que, por la irregularidad aquí advertida, no se agotó en debida forma.
Por esa razón, se dispondrá tutelar los derechos fundamentales mencionados, en cabeza de ÁNGELA LEONOR BELEÑO HERNÁNDEZ y en consecuencia, se ordenará a la Directora Administrativa del Senado de la República, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia – si no lo ha hecho –, remita la queja que el 10 de mayo de 2017 formuló la demandante, por presunto acoso laboral, al Comité de Convivencia Laboral de esa Institución. Además, en razón de las inconsistencias aquí advertidas, se exhortará a la referida funcionaria para que, en lo sucesivo, agote en debida forma el trámite previsto en la Ley 1010 de 2006, frente a las quejas que por acoso laboral presenten los servidores del Senado de la República.
En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA No. 3, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE REVOCAR PARCIALMENTE el fallo impugnado y TUTELAR, exclusivamente, los derechos fundamentales de petición y debido proceso de la demandante, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
ORDENA R a la Directora Administrativa del Senado de la República, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia – si no lo ha hecho –, remita la queja que formuló la demandante el 10 de mayo de 2017, por presunto acoso laboral, al Comité de Convivencia Laboral de esa Institución. EXHORTAR a la referida funcionaria para que, en lo sucesivo, agote en debida forma el trámite previsto en la Ley 1010 de 2006, frente a las quejas que por acoso laboral presenten los servidores del Senado de la República.
CONFIRMAR en todo lo demás la decisión impugnada. NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 15