Tutela de 1ª Instancia n° 93882 Danil Román Velandia Rojas y Otros Eyder Patiño Cabrera Magistrado Ponente STP14224-2017 Radicación n.° 93882 Acta 298 Bogotá, D. C., seis (06) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). ASUNTO Se resuelve la acción de tutela promovida por Danil Román Velandia Rojas, Nelson Archila Anaya, Rud Iriz Molina y Edwin Gamboa Amaya en contra del Congreso de la República –Senado y Cámara de Representantes-, Presidencia de la República de Colombia y la Corte Constitucional, por la presunta vulneración de su derecho al debido proceso y el principio de legalidad.
ANTECEDENTES 1. Fundamentos de la acción 1.1. El 29 de diciembre de 2010, el Congreso de la República de Colombia profirió la Ley 1425 de 2010, por medio de la cual «se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo». 1.2. En fallo C-902 de 2011, la Corte Constitucional declaró exequible la norma precitada «en relación con el cargo de violación de la reserva de ley estatutaria» y, en sentencia C-786/12 adoptó igual determinación «por los cargos por vicios de forma en el trámite legislativo analizados en esta sentencia, relativos a la vulneración del principio de publicidad, de conformidad con el artículo 161 CP; y a la violación de la exigencia de votación nominal y pública, consagrado en los artículos 133, 146 y 157 de la Constitución Política». 1.3 Danil Román Velandia Rojas, Nelson Archila Anaya, Rud Iriz Molina y Edwin Gamboa Amaya promovieron acción de tutela en contra del Congreso de la República –Senado y Cámara de Representantes, Presidencia de la República de Colombia y la Corte Constitucional, por la presunta vulneración de su derecho al debido proceso y el principio de legalidad, al estimar que al proferirse la Ley 1425 de 2010 se incurrieron en vicios de procedimiento, pues fue tramitada como ley ordinaria y no estatutaria, situación por la que no fue objeto de control previo y posterior.
En consecuencia, solicite que se declare la nulidad y exequibilidad de la ley en cita. 2. Las respuestas 2.1. Senado de la República de Colombia El Secretario señaló que la acción de tutela es procedente siempre que no exista otro medio de defensa judicial, situación que aquí no acontece pues corresponde a los demandantes acudir a la acción pública de inconstitucionalidad o someter a consideración del Congreso de la República un proyecto de ley que implique un cambio en la normatividad que censuran los accionantes. 2.2.
Corte Constitucional El Presidente refirió que en sentencia C-902 de 2011, se declaró exequible la Ley 1425 de 2010, con relación al cargo de violación de reserva de la ley estatutaria. Agregó que, a voces de lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no es procedente contra «actos de carácter personal, impersonal y abstracto».
CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico Corresponde a la Corte determinar si el Congreso de la República – Senado y Cámara de Representantes-, la República de Colombia y la Corte Constitucional vulneraron el derecho al debido proceso y el principio de legalidad, al haber proferido, sancionado y declarado exequible la Ley 1425 de 2010. 2. La improcedencia de la acción de tutela contra actos de carácter general, impersonal y abstracto. 2.1 El Decreto 2591 de 1991, delimitó el objeto del ejercicio de la acción de tutela, al tiempo que definió los principios y características que orientan su trámite, estableciendo su régimen de procedencia. Es así, que en el artículo 6º numeral 5º del citado decreto dispone expresamente que el amparo no procederá «cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto».
Lo anterior, atendiendo que el ordenamiento jurídico ha previsto un sistema de control judicial mediante acciones, recursos idóneos y apropiados que admiten el cuestionamiento de actos de esa naturaleza, como la acción de simple nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, y la acción de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 241 de la Constitución Política, de tal suerte que a través de ellos se pueden tramitar los debates sobre la ilegalidad o inconstitucionalidad de un acto, con intervención de los actores y de terceros (Sentencia CC T-097/14).
No obstante, la Corte Constitucional ha aclarado que ésta procederá contra dichos actos de forma excepcional y como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, siempre y cuando se trate de conjurar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable, además, de acreditarse que afecta clara y directamente un derecho fundamental de una persona determinada o determinable.
Solo en esos casos concretos el juez de tutela puede hacer uso de la facultad consistente en ordenar la inaplicación del acto para el asunto específico, con un carácter eminentemente transitorio mientras se produce la decisión de fondo por parte de la autoridad competente. Al respecto, la Corte Constitucional en fallo CC T-097/14, señaló que: Con base en las anteriores consideraciones, esta Corte, a través de abundante jurisprudencia, ha desarrollado una línea de interpretación uniforme que, en primer lugar, ratifica la regla general según la cual la acción de tutela no es el mecanismo idóneo y apropiado para controvertir actos cuya naturaleza sea general, impersonal y abstracta, resultando en estos caso improcedente[21], y en segundo lugar admite que, excepcionalmente, es posible acudir al mecanismo de amparo constitucional, cuando se compruebe que de la aplicación o ejecución de un acto de esta naturaleza se origina la vulneración o amenaza a algún derecho fundamental de una persona determinada o determinable, y siempre que se trate de conjurar la posible configuración de un perjuicio o daño irremediable en los términos definidos por la jurisprudencia constitucional.
La anterior regla ha venido siendo aplicada por la jurisprudencia constitucional con un alcance general, esto es, respecto de cualquier derecho fundamental y en todos los casos en que la presunta violación o amenaza del mismo provenga de un acto de contenido general, impersonal y abstracto, independientemente de la materia que en él se trate, lo cual incluye, por supuesto, los actos administrativos generales y las leyes de la República. 2.3 En este caso, a pesar que los accionantes reclaman el quebranto a los derechos al debido proceso y el principio de legalidad no demuestran en concreto cómo se ven afectados por la expedición, sanción y declaratoria de exequibilidad de la Ley 1425 de 2010 lo que evidencia que aquí debe darse aplicación a lo dispuesto en el numeral 6º numeral 5º del Decreto 2591 de 1991, esto es, la improcedencia de la acción contra actos de carácter general, impersonal y abstracto.
Ha sido pacífica la jurisprudencia al señalar que cuando un ciudadano acude a la vía tutelar por considerar lesionados sus derechos fundamentales, tiene la carga procesal de probar sus afirmaciones. Sobre ello ha dicho la Corte Constitucional que: quien pretende la protección judicial de un derecho fundamental debe demostrar los supuestos fácticos en que se funda su pretensión, como quiera que es razonable sostener que quien conoce la manera exacta como se presentan los hechos y las consecuencias de los mismos, es quien padece el daño o la amenaza de afectación. (Sentencia CC T-835/00).
Para el caso concreto, se observa que los actores incumplieron con el deber probatorio que les corresponde, ya que en momento alguno acreditaron, ni informaron en el escrito tutelar la forma en que sus derechos fueron vulnerados con ocasión de la Ley 1425 de 2010, por el contrario se dedicaron a realizar cuestionamientos en punto a presuntos vicios de procedimiento y otros, desconociendo que tales aspectos ya fueron objeto de análisis por la Corte Constitucional.
En efecto, en la sentencia C-902 de 2011, la referida Corporación sostuvo que la norma precitada no estaba sujeta a reserva de la Ley estatutaria: A juicio de la Corte, la Ley 1425 de 2010, “por medio de la cual se derogan artículos de la ley 472 de 1998 – Acciones Populares y Grupo”, no reguló asuntos sometidos a reserva de ley estatutaria, de manera que en el trámite de su aprobación no se vulneraron los artículos 152 y 153 de la Constitución Política.
En la Sentencia C-630 de 2011 la Corte precisó que la acción popular “es un derecho político, constitucional y fundamental, basado en los principios de autogobierno democrático, libertad individual y solidaridad, que tiene como propósito principal asegurar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos”. Ello se explica en la medida en que corresponde a un derecho instrumental, relacionado con el modelo de Estado diseñado en la Constitución y con el principio de solidaridad, a través del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado.
Sin embargo, lo concerniente al reconocimiento o eliminación de los incentivos económicos, y específicamente la Ley 1425 de 2010, se enmarca dentro de las previsiones del artículo 88 de la Constitución, que asignó al Legislador la función de regular las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, sin que para tal fin hubiere exigido un tipo especial de ley o un procedimiento cualificado para su aprobación. Desde esta perspectiva, el contenido de la Ley 1425 de 2010 no versa sobre ninguna de las seis materias que el artículo 152 de la Carta estipula como sometidas a reserva de ley estatutaria.
(…) En este orden de ideas y sin que sean necesarias mayores disertaciones, la Corte concluye que no asiste razón al demandante desde la perspectiva analizada, por cuanto la Ley 1425 de 2010, al eliminar los incentivos económicos de las acciones populares, no reguló aspectos estructurales del ejercicio de derechos fundamentales o de los mecanismos para su protección. Como se ha visto, tampoco restringió el ejercicio de las acciones populares para la defensa de derechos e intereses colectivos.
En consecuencia, el cargo por violación de la cláusula de reserva de ley estatutaria (arts. 152 y 153 CP) no está llamado a prosperar, ante lo cual declarará su exequibilidad en relación con ésta acusación. Por su parte en fallo Sentencia C-786/12, la máxima Corporación Constitucional analizó los cargos por vicios de forma en el trámite legislativo relativos a la vulneración del principio de publicidad y a la violación de la exigencia de votación nominal y pública, consagrado en los artículos 133, 146 y 157 de la Constitución Política, determinando que era exequible la norma referida, al respecto consignó: 9.2 Violación del requisito de votación nominal y pública, de conformidad con los artículos 133, 146 y 157 de la Constitución Política (…) (iii) A partir de los criterios normativos expuestos en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala encuentra que las votación de la sesión del 9 de junio de 2010, de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, debió llevarse de forma nominal y pública, en tanto (a) es la regla general para las votaciones del Congreso, según lo señala el artículo 133 C.P. y el artículo 130 R.C.; y (b) no se encuentra dentro de las excepciones previstas en el artículo 129 R.C. antes transcrito.
(iv) Del material probatorio allegado al presente proceso de constitucionalidad, la Sala evidencia que el Proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara, fue discutido y votado en sesión del 9 de junio de 2010 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, de conformidad con la Gaceta del Congreso No. 380 del día jueves 24 de junio de 2010, en donde se encuentra publicada el Acta No. 34 del 9 de junio de 2010.
Constata así mismo la Sala, que de conformidad con lo consignado en la Gaceta del Congreso No. 380 de 2010, el articulado del Proyecto de Ley No. 056 de 2009, Cámara, tal y como venía propuesto en la ponencia, fue votado por dieciocho (18) Representantes así: por el SI dieciséis (16) Representantes, y por el NO dos (2) Representantes. (…) Comprueba igualmente la Sala que en la Gaceta del Congreso en mención, el título del proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara, fue votado por veinte (20) Representantes, así: dieciocho (18) por el SI y dos (2) por el NO. (…) Finalmente, ante la pregunta de si “¿Quiere la Comisión que este Proyecto pasa a segundo debate?” la votación fue de veinte (20) Representantes: dieciocho (18) Representantes por el SI y dos (2) por el NO. (…) (v) De otra parte, en la grabación de audio y video de la sesión del 9 de junio de 2010, la Sala observa que de conformidad con lo consignado en la Gaceta del Congreso No. 380 de 2010, el articulado del Proyecto de Ley No. 056 de 2009, Cámara, tal y como venía propuesto en la ponencia, fue votado finalmente por dieciocho (18) Representantes (…).
La Sala comprueba así mismo, en la grabación de audio y video, que el título del proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara fue votado por veinte (20) Representantes así: dieciocho (18) por el SI y dos (2) por el NO. (…) Finalmente, en la grabación se observa que ante la pregunta de si “¿Quiere la Comisión que este Proyecto pase a segundo debate?” la votación fue de veinte (20) Representantes: dieciocho (18) Representantes por el SI y dos (2) por el NO. (…) (vi) De esta manera la Sala comprueba que no existe la discrepancia, ni contradicción planteada en la demanda, entre la información consignada por el Secretario en el Acta No. 34 de la sesión del 9 de junio de 2009 de la Comisión Primera de la Cámara, publicada en la Gaceta del Congreso No. 380 de 2010, respecto de la votación del Proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara, en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, y la grabación de audio y video de dicha sesión. Por el contrario, la Sala constata que tanto en la Gaceta del Congreso, como en la grabación, se observa que la sesión cuestionada cumplió tanto con el quórum deliberatorio como con la votación nominal y pública exigida por los artículos 133, 146 y 157 de la Constitución Política.
De esta manera, la Sala colige, que dado que la grabación de audio y video privilegió la captación de la mesa directa y del Secretario de la Comisión, la demanda se basó en especulaciones respecto de la presencia o no y sobre la efectiva votación nominal y pública de los Representantes, especulaciones que no pueden ser objeto de análisis constitucional y mucho menos prosperar.
( vii) Adicionalmente, es preciso recordar, tal y como lo ha expuesto la jurisprudencia de la Corte, que los vicios de trámite deben alegarse en principio dentro del mismo trámite legislativo por parte de sus participantes naturales, los congresistas. Así, si un congresista observa que dentro del trámite de votación se presenta una irregularidad, debe solicitar al Secretario una verificación del quorum, a efectos de que conste dentro del acta, y de esta forma probar lo sucedido.
En el caso concreto, como se evidencia de la lectura del Acta de la Sesión del 9 de junio de 2009 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, y también de la grabación de audio y video de dicha sesión, ningún congresista solicitó verificar la votación para la aprobación del Proyecto de Ley 056 de 2009, con lo cual, lo expresado por el Secretario y consignado en el Acta No. 34 del 9 de junio de 2010, publicado en la Gaceta No. 380 del día jueves 24 de junio de 2010, se tiene por cierto.
(viii) En síntesis, la Sala evidencia que no existen elementos para desvirtuar la constitucionalidad de la votación para aprobación el Proyecto de Ley 056 de 2009 Cámara, en la Comisión Primera Constitucional, actuación que no desconoce los artículos 133 y 157 de la Constitución Política. Por lo anterior, debe concluirse que la acusación carece del sustento necesario para demostrar la inexequibilidad de la Ley 1425 de 2010 por vicios de procedimiento respecto del incumplimiento de votación nominal y pública en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, razón por la cual la Sala declarará exequible, respecto del cargo ahora estudiado, la Ley 1425 de 2010.
En ese orden, se observa que los aspectos de los cuales discrepa el actor en punto a que la Ley 1425 de 2010 debió tramitarse como ley estatutaria y no ordinaria, así como los vicios de procedimientos ya fueron analizados por la Corte Constitucional, sin que al respecto el juez de tutela pueda adoptar algún tipo de intervención, por el contrario si los demandantes consideran que existen otros tipos de irregularidades frente a dicha norma deben acudir a la acción de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política. 2.4 De otra parte, no es posible conceder el amparo como mecanismo transitorio para contrarrestar algún perjuicio irremediable, ya que éste se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por lo tanto, de medidas impostergables que lo neutralicen.
Sobre las características del perjuicio irremediable la Corte Constitucional, en sentencia T-1316/01, dijo: En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.
En consecuencia, no todo perjuicio puede ser considerado como irremediable, sino solo aquel que por sus características de inminencia y gravedad, requiera de medidas de protección urgentes e impostergables. Con todo, esta previsión del artículo 86 de la Carta debe ser analizada en forma sistemática, pues no puede olvidarse que existen ciertas personas que por sus condiciones particulares, físicas, mentales o económicas, requieren especial protección del Estado, como ocurre, por ejemplo, en el caso de los niños, las mujeres embarazadas, los menesterosos o las personas de las tercera edad.
(Subrayas fuera de texto). En tales condiciones, se advierte que la tutela de forma transitoria no está llamada a prosperar, ya que el accionante no demostró los supuestos de hecho necesarios con base en los cuales pueda inferirse razonablemente la existencia de un perjuicio irremediable, máximo cuando, se insiste, existen los mecanismos de defensa aptos para exigir el respeto de sus derechos fundamentales.
Por las anteriores razones se negará por improcedente el amparo propuesto. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas Nº 1 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero. Negar por improcedente la tutela instaurada por Danil Román Velandia Rojas, Nelson Archila Anaya, Rud Iriz Molina y Edwin Gamboa Amaya.
Segundo. Ordenar que, si la decisión no es impugnada ante la Sala de Casación Civil de esta Corporación, se remita el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Eyder Patiño Cabrera Gustavo Enrique Malo Fernández Luis Guillermo Salazar Otero Nubia Yolanda Nova García Secretaria � Cd obrante a folio 53 cuaderno de la Corte. � http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2011/c-902-11.htm � http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2012/C-786-12.htm PAGE 14