STP13961-2017 — Corte Suprema

Radicación n.° 93656. Esneda Margoth Vallejo Fuenmayor. FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO Magistrado ponente STP13961-2017 Radicación n.° 93656 Acta 298 Bogotá D. C., septiembre seis (06) de dos mil diecisiete (2017). VISTOS Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por la Directora de Gestión Interinstitucional de la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas, Diana Marcela Morales Rojas, en contra del fallo proferido el 29 de junio de 2017 por la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa, que concedió el amparo al derecho fundamental de petición, en el marco de la acción de tutela promovida por la ciudadana ESNEDA MARGOTH VALLEJO FUENMAYOR[footnoteRef:1] en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas. [1: El nombre correcto de la accionante es tomado de la copia de su documento de identificación obrante a folio 12 del Cuaderno Original de Tutela de Primera Instancia.] Al presente trámite constitucional se vinculó de manera oficiosa al Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA).

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN 1. Manifestó ESNEDA MARGOTH VALLEJO FUENMAYOR que es víctima del desplazamiento forzado por la violencia, circunstancia en razón de la cual afronta una «precaria condición de vida» y una situación de «pobreza extrema». 2. Refirió que con fundamento en el artículo 23 de la Constitución formuló a las entidades demandadas varias solicitudes «con el ánimo que éstas me concedan las garantías necesarias para acceder al Subsidio Familiar de Vivienda», precisando que: (i) Ante la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas[footnoteRef:2] pidió que «certifique mi condición de víctima de la violencia y a la vez en su calidad de coordinadora del SNRIV (Sistema Nacional de Reparación Integral a Víctimas) coordine con las diferentes entidades para que me garantice la oportuna postulación para acceder al subsidio familiar de vivienda»; [2: Ver folio 10.

Ibídem.] (ii) Ante el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social[footnoteRef:3] solicitó que ese ente «potencialice y/o priorice mi hogar para el acceso al subsidio familiar de vivienda»; y, [3: Ver folio 11. Ibídem.] (iii) Ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio[footnoteRef:4] requirió que se «informe la fecha cierta y oportuna en la cual seré acreedora del subsidio familiar de vivienda». [4: Ver folios 8 a 9.

Ibídem.] 3. Reprochó la accionante que las citadas entidades públicas no le han solucionado su problemática «sino que cada una difiere de su competencia» ocasionándole incertidumbre y haciendo más gravosa su particular situación. 4. Por lo anteriormente expuesto, la señora ESNEDA MARGOTH VALLEJO FUENMAYOR, acudió al Juez de tutela para que, previo el agotamiento del trámite previsto en el Decreto 2591 de 1991, proteja sus derechos fundamentales de petición, vivienda, vida digna y mínimo vital, en consecuencia ordene: (i) a la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas que «coordine con las distintas entidades conforman el SNARIV, con el fin que garantice el SFV para mi hogar»;

(ii) al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social que «potencialice y/o priorice mi núcleo familiar para el acceso al SFV»; y (iii) al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que informe la fecha cierta y oportuna en la que se le garantizará «la postulación y acceso a una vivienda digna» y «la asignación de recursos, carta cheque, para la adquisición de una vivienda nueva, usada o de interés social para mi hogar».

TRÁMITE DE LA ACCIÓN 1. De la petición de amparo conoció la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa, que en proveído fechado 15 de junio de 2017 avocó conocimiento y dispuso comunicar lo pertinente a las autoridades accionadas, para que ejercieran sus derechos de defensa y contradicción; con ese mismo propósito, vinculó al presente trámite constitucional al Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA)[footnoteRef:5]. [5: Ver folio 21.

Ibídem.] 2. Las respuestas ofrecidas por los entes vinculados a este procedimiento constitucional fueron resumidas de manera adecuada por el Tribunal de primera instancia de la manera que se transcribe a continuación: « 2.1. Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Sobre el tema de vivienda, dijo que el Fondo Nacional de Vivienda es el encargado de otorgar los subsidios de vivienda, no el DPS, y que no basta para acceder a un subsidio, ostentar la especial condición de ser desplazados por la violencia, por cuanto es necesario cumplir requisitos adicionales.

En la respuesta explica que el programa de vivienda gratuita se encuentra regulado en la Ley 1537 de 2012, y su Decreto Reglamentario 1077 de 2015, que establece el procedimiento y las competencias que tiene la entidad en los proyectos de vivienda, en la cual se limita a identificar y seleccionar los hogares que serán potenciales beneficiarios del programa.

Se refirió al programa de 100 mil viviendas gratis, al poner de presente que tiene un plazo de 2 años y cuyo objetivo principal es seguir avanzando en el cumplimiento de las metas del Gobierno en crear empleo y reducir la pobreza en Colombia, dándosele prioridad a las familias desplazadas y que hacen parte de la Red Unidos y a los sectores más vulnerables, entre ellos, quienes están en zona de alto riesgo no mitigable.

Especificó que la priorización del beneficio se subsidio de Vivienda se encuentra sujeta al cumplimiento de requisitos establecidos en la Ley, los cuales no pueden ser inobservados pues conllevaría a la vulneración del derecho a la igualdad de otras familias que al igual que las accionantes están a la espera del otorgamiento de un subsidio de vivienda y con iguales o mayores condiciones de vulnerabilidad.

Solicita negar las pretensiones al configurarse un hecho superado, toda vez que la Unidad dio respuesta al derecho de petición presentado por la actora. 2.2. Unidad de Atención y Reparación a las Víctimas. Explico de manera general las competencias y funciones de la UARIV, de igual manera informa que dio respuesta a la accionante a través de comunicado No. 201772017622581, remitiendo dicha respuesta a la dirección que se aportó para notificación, a través de la empresa de correo certificado 472, por tal razón solicita que se deniegue las pretensiones de la accionante.

En relación a la solicitud de la accionante, respecto a la postulación del subsidio de vivienda y entrega de vivienda, informa que esa entidad no es competente respecto a esa materia, por lo que considera que no ha vulnerado ninguna garantía fundamental, por consiguiente solicita que se despache negativamente sus pretensiones. 2.3. Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio.

La apoderada del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio presentó informe, a través del cual manifestó su oposición frente a las pretensiones expuestas por el accionante, argumentando la excepción de falta de legitimación por pasiva, indica que la competencia es de FONVIVIENDA, no obstante, indicó que ya dio respuesta al derecho de petición presentado por la actora para ello anexó No. de guía RN 655516020CO. 2.4.

Fonvivienda. El Fondo de Vivienda manifestó que en el caso concreto se configura un hecho superado, si en cuenta se tiene que ya la entidad dio contestación a la petición presentada por la accionante mediante la cual se le informó que no figura dentro de ninguna de las convocatorias realizadas por Fonvivienda, dada su condiciones de no postulado, por lo que se opone a la prosperidad de sus pretensiones».

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa, mediante fallo dictado el 29 de junio de 2017[footnoteRef:6], por un lado, concedió el amparo al derecho fundamental de petición invocado por ESNEDA MARGOTH VALLEJO FUENMAYOR, y en consecuencia ordenó: a la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas que en un término máximo de 10 días remita «a la entidad competente la petición de la accionante, según lo dispuesto por el artículo 21 del CPCA» y al Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) que en el mismo plazo proceda a «notificar la respuesta a la petición presentada por la accionante». [6: Ver folios 75 a 82.

Ibídem.] Y de otra parte, negó la solicitud de protección a la vivienda, vida digna y mínimo vital, por cuanto estimó que tales prerrogativas no resultan directamente afectadas «por la omisión de la respuesta requerida, su incongruencia o parcialidad, teniendo en cuenta que las convocatorias para programas de subsidio de vivienda familiar y demás actuaciones de carácter asistencial, a los que se comprometió el Estado con las víctimas del conflicto armado interno, a fin de reconstruir su proyecto de vida, se desarrollan y son producto del trabajo interinstitucional, más si en cuenta se tiene que la presentación de solicitud de postulación para el subsidio, no representa imposición a las entidades de dar solución inmediata a su problemática, en razón a que se debe seguir el debido proceso en cuanto a los requisitos y procedimientos…».

IMPUGNACIÓN El fallo de tutela de primera instancia fue comunicado a la Dirección de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas mediante Oficio n.° 05371 adiado 5 de julio de 2017[footnoteRef:7] y, como quiera que no estuvo conforme con lo allí resuelto impugnó la decisión la Directora de Gestión Interinstitucional de dicha entidad, Diana Marcela Morales Rojas, mediante escrito allegado a la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa, el 10 de julio siguiente[footnoteRef:8]; recurso que fue concedido por el citado Cuerpo Colegiado, tras establecer que fue presentado en término, en auto del 17 de julio de 2017[footnoteRef:9]. [7: Ver folio 87.

Ibídem.] [8: Ver folios 88 a 94. Ibídem.] [9: Ver folio 102. Ibídem.] Solicitó la recurrente la revocatoria de la decisión de primer nivel, tras considerar básicamente: (i) que el Tribunal desconoció la falta de legitimidad en la causa de la entidad para atender las pretensiones de la accionante, pues a su juicio, la competencia para resolver respecto del subsidio de vivienda deprecado por la actora ESNEDA MARGOTH VALLEJO FUENMAYOR está radicada en FONVIVIENDA;

(ii) que, de todos modos, con ocasión del presente trámite se dio respuesta a todos los puntos formulados por la interesada, pero el Juez Colegiado de primera instancia no tuvo en cuenta tales circunstancias; y finalmente (iii) que ese ente público «ha realizado dentro del marco de sus competencias todas las gestiones necesarias para cumplir los mandatos legales y constitucionales, evitando que se vulneren o pongan en riesgo los derechos fundamentales del solicitante».

CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 1º, numeral 2º del Decreto 1382 de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en razón de ser el superior funcional de la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa. 2. El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares en los casos previstos de manera expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o, existiendo, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio de carácter irremediable. 3.

Para su procedencia se requiere el cumplimiento de algunos requisitos, siendo uno de ellos y quizás el primero y más elemental, la existencia cierta del agravio, lesión o amenaza a uno o varios derechos fundamentales que demande la inmediata intervención del juez de tutela en orden a hacerla cesar, motivo por el cual la solicitud de amparo debe contener un mínimo de demostración en cuanto a la vulneración que afecta los derechos que se quieren proteger, pues si no son objeto de ataque o amenaza carece de sentido hablar de la necesidad de amparo.

Criterio sostenido también por la Corte Constitucional al señalar que: «…es indispensable un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o en el menoscabo material o moral del derecho cuya efectividad se solicita a través de la acción de tutela. Por consiguiente, quien pretende la protección judicial de un derecho fundamental debe demostrar los supuestos fácticos en que se funda su pretensión, como quiera que es razonable sostener que quien conoce la manera exacta como se presentan los hechos y las consecuencias de los mismos, es quien padece el daño o la amenaza de afectación» (C.C.ST-864/1999). 4.

Resulta indiscutible que la solicitud de amparo presentada por la ciudadana ESNEDA MARGOTH VALLEJO FUENMAYOR, está dirigida a que, en últimas, por medio del presente mecanismo extraordinario se amparen sus derechos fundamentales de petición, vivienda, vida digna y mínimo vital y como consecuencia de ello se ordene: (i) a la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas que «coordine con las distintas entidades conforman el SNARIV, con el fin que garantice el SFV para mi hogar»;

Al respecto, como se expuso en los antecedentes de esta decisión, la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa, una vez analizados los hechos de la demanda y confrontarlos con los informes rendidos en el decurso del trámite y los medios de convicción aportados, concluyó que en el caso concreto se quebrantó el derecho fundamental de petición tanto por la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas como por el Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA).

En relación con la primera entidad, precisó el Juez Colegiado de tutela de primera instancia que: «Al momento de pronunciarse la accionada, allegó copia del oficio con el que dice haber dado respuesta a la actora, en dicha respuesta aduce que desde esa entidad se desarrollan acciones de articulación con las entidades que conforman el SNARIV, menciona sus funciones como ente coordinador del SNARIV, como ejecutor e implementador de la atención humanitaria de Emergencia y de Transición, como administrador del manejo de la información contenida en el Registro Único de Victimas RUV.

Finalmente indica que por competencia la petición incoada la debe resolver en caso de vivienda urbana FONVIVIENDA o en caso de vivienda rural el Ministerio de Agricultura Desarrollo Rural, entidades que le brindaran la información pertinente sobre el asunto de su petición. En cuanto a la notificación de la respuesta, la prueba traída acredita su cumplimiento con la accionante, no obstante, no acredito la remisión a la autoridad que refiere ser la competente para conocer y resolver sus inquietudes, dando cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 21 de CPACA, de ahí que se conculque el derecho de petición de la actora por lo cual habrá que protegerse ordenando a la entidad que remita la petición a aquellas entidades que considera son las competentes».

Mientras que respecto del Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA), consideró que: «La entidad allego informe de contestación al derecho de petición de la accionante, mediante el cual se le informo que el hogar de la actora no se postuló en ninguna de las convocatorias, es decir, no presentó la solicitud dirigida a obtener un subsidio familiar de vivienda.

Por tanto, dado que su hogar no aparece postulado no es posible informar el estado de su trámite. Que para ser favorecido con el subsidio debe encontrarse registrado en la base de datos que permitan su focalización, según lo estipulado en el artículo 6 del Decreto 1921 de 2012.De igual manera indica que no corresponde a FONVIVIENDA la selección de los hogares beneficiarios dentro del programa de cien mil viviendas 100% subsidiadas, porque la selección la realiza el DPS conforme a los porcentajes de composición poblacional del proyecto y atendiendo los criterios de priorización que se determinen en el decreto reglamentario, teniendo en cuenta que se verificará que se encuentren en la Red Unidos y posteriormente en Sisben III, las convocatorias que se realicen serán para la postulación de aquellos hogares señalados por el DPS, como potenciales beneficiarios.

Finalmente refiere que no puede ofrecer a los hogares fecha probable de asignación de subsidio, pues los procedimientos se realizan en condiciones de igualdad, en estricto cumplimiento de las normas, y teniendo en cuenta la capacidad presupuestal existente. En cuanto a la notificación de la respuesta, se tiene que la accionada no acreditó haber puesto en conocimiento la respuesta a la accionante por lo que es dable tutelar el derecho de petición, para ordenar a la entidad se sirva poner en conocimiento de la solicitante la respuesta emitida».

En consecuencia, en aras de restablecer el derecho fundamental de petición del que es titular la señora VALLEJO FUENMAYOR, ordenó a la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas que en un término máximo de 10 días remita «a la entidad competente la petición de la accionante, según lo dispuesto por el artículo 21 del CPCA» y al Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) que en el mismo plazo proceda a «notificar la respuesta a la petición presentada por la accionante».

Dentro del término legal, impugnó la anterior determinación la Directora de Gestión Interinstitucional de la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas, quien insistió en que esa dependencia carece de legitimidad en la causa por pasiva y por ende no tiene la competencia funcional para atender las pretensiones de la actora; que en ese sentido dio contestación a la señora ESNEDA MARGOTH VALLEJO FUENMAYOR; y que el actuar de esta entidad siempre se ha ceñido, dentro del marco de sus competencias, a los mandatos legales y constitucionales. 6.

Fijado en los anteriores términos el debate que compete resolverse en el presente asunto, desde ahora la Sala advierte que no encuentra reparo alguno en relación con la orden de tutela impartida por el Tribunal de primera instancia a la entidad recurrente –esto es, la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas– toda vez que, con ella se persigue garantizar el núcleo esencial del derecho de petición que no sólo permite a la persona que lo ejerce presentar la solicitud respetuosa, sino que implica la facultad para exigir, de la autoridad a quien le ha sido formulada, una respuesta de fondo y oportuna del asunto sometido a su consideración, contestación que debe reunir, como mínimo, los siguientes requisitos: (i) Debe ser oportuna, es decir, atenderse dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico;

(ii) Resolver de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado, y, (iii) Debe ser puesta en conocimiento del peticionario, pues la notificación de la respuesta al interesado forma parte del núcleo esencial del derecho de petición, porque de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta se reserva para sí el sentido de lo decidido. 7.

Además, contrario a lo sostenido por la entidad recurrente, la orden impartida por el Juez Constitucional de primer nivel, en manera alguna desconoce los factores de competencia funcional de los que se duele la libelista, toda vez que, de manera reiterada la jurisprudencia constitucional ha sostenido que: «[…] si al recibir un derecho de petición, la entidad se percata de su falta de competencia, es su deber comunicárselo al peticionario dentro del término legal previsto y remitir la solicitud al funcionario competente.

De esa manera se da una respuesta válida al derecho de petición. Sin embargo, la responsabilidad de dar una respuesta de fondo no desaparece. Es la entidad a la cual se le remitió la petición la que, en virtud de su competencia, debe dar una contestación satisfactoria dentro de los quince días posteriores al recibo de la remisión de la solicitud»; asimismo, se ha precisado que «no es respuesta válida frente a un derecho de petición el señalar el trámite a seguir por parte de la entidad.

Lo que se busca es la obtención de una respuesta de fondo con respecto a lo solicitado y no el conocimiento de un procedimiento de carácter administrativo que no es referente a la información pedida» (C.C.S.T-180/2001). 8. En ese orden, resulta acertada la orden de tutela impartida por el Cuerpo Decisorio a quo, por cuanto la misma, se insiste, persigue que se materialice la protección del derecho constitucional invocado, imponiéndole a la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas la obligación de remitir el reclamo de la ciudadana ESNEDA MARGOTH VALLEJO FUENMAYOR al órgano u órganos competentes, con el fin de que sus inquietudes obtengan una resolución de fondo, clara, precisa y concreta. 9.

Por todo lo anteriormente expuesto, la Sala concluye que en el presente caso, al no encontrar reparo alguno con la decisión de primera instancia, emerge imperativo, como previamente se anunció, la confirmación de la sentencia proferida el 29 de junio de 2017 por la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa.

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Decisión Penal de Tutelas n.° 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE 1. CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de junio de 2017 por la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa, por las razones expuestas en la parte considerativa. 2.

REMITIR las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 1 15