CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Proceso de Tutela Radicación n.° 93372 Impugnación Institución Etnoeducativa Rural Internado de Siapana PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR Magistrada Ponente STP13950-2017 Radicación N.º 93372 Acta 296 Bogotá, D. C., cinco (5) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) VISTOS Se pronuncia la Sala sobre las impugnaciones propuestas por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y la ADMINISTRACIÓN TEMPORAL PARA EL SECTOR EDUCATIVO DEL DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA, frente al fallo de tutela proferido el 29 de junio del presente año por la SALA ÚNICA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE RIOHACHA, mediante el cual concedió las pretensiones de la demanda formulada por las AUTORIDADES TRADICIONALES Y LÍDERES DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA DE LA INSTITUCIÓN ETNOEDUCATIVA RURAL INTERNADO INDÍGENA DE SIAPANA contra las autoridades ahora recurrentes.
Al trámite fueron vinculados, la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, el MINISTERIO DEL INTERIOR, la DEFENSORÍA DEL PUEBLO y la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS Así los expuso el Tribunal a quo: Inician manifestando los accionantes que la sede principal del internado de SIAPANA, tiene a su cargo otras veintiocho sedes que albergan dos mil veintisiete (2027) niños, niñas y adolescentes en los niveles de preescolar, básica y media, de los cuales (550) son estudiantes internos que por motivos de distancia de centros educativos y el no contar con los medios económicos, acceden a este servicio para poder culminar sus estudios.
Agregan que desde el 30 de enero de 2017, el internado ha venido funcionando con el apoyo de 64 docentes, 28 administrativos, 3 funcionarios como personal de apoyo, 3 coordinadores de convivencia y pedagógicos, 2 sabedores de la comunidad wayuu, para un total de 100 personas; que la actitud de desidia por parte del gobierno nacional frente a la situación, genera un perjuicio grave vulnerando los derechos laborales de las personas que han venido prestando sus servicios, toda vez que no se han agilizado los procesos de contratación de los docentes, directivos y administrativos de la entidad educativa.
Que en atención a la crisis generada por la situación política en el departamento de La Guajira, ha conllevado a la intervención del Gobierno Nacional, con la intención de mejorar la gestión de los recursos económicos para esta zona del país, en especial para el sector educación, por lo que mediante la resolución 0459 de febrero de 2017 del ministerio de hacienda y crédito público, se asumió la medida correctiva de asunción temporal de la competencia de la prestación de servicio educativo en el departamento de La Guajira, en el distrito de Riohacha y los municipios de Maicao y Uribia.
Indican que desde el 30 de enero de 2016, el Internado Indígena Siapana, abrió sus puertas para recibir a los mismos aun cuando por parte del gobierno nacional no se haya autorizado recursos para apoyar dicha gestión y sin que se hayan realizado los respectivos procesos de contratación o vinculación de docentes, administrativos, alimentación escolar, aun cuando los requerimientos sobre el particular se venían haciendo con anterioridad.
Aunado a lo anterior, agregan que además de recursos económicos, el funcionamiento del internado y sus sedes requieren de una planta docente y de personal administrativo, desde el 30 de enero de 2017, el internado ha venido funcionando con el apoyo de 64 docentes, 28 administrativos, 3 funcionarios como personal de apoyo, 3 coordinadores de convivencia y pedagógicos, 2 sabedores de la comunidad wayuu, para un total de 100 personas; que la actitud de desidia por parte del gobierno nacional frente a la situación, genera un perjuicio grave vulnerando los derechos laborales, toda vez que en vista de que se ha hecho caso omiso para agilizar los procesos de contratación, han tenido que trabajar desde el 30 de enero a la fecha, sin remuneración alguna por los servicios prestados.
Que la primera semana de mayo de 2017, se realizó un encuentro por parte de los gerentes departamentales y municipales del Ministerio de Educación y los líderes de la comunidad, así como los representantes del Instituto de Siapana y como resultado de la misma, la indicación de los representantes del Gobierno Nacional fue que se iban a asignar solamente 54 cupos de docentes, mientras la verificación de la existencia de los niños de cuerpo presente en el aula; decisión que, según los accionantes, desconoce completamente las necesidades reales de un internado como SIAPANA, ya que no puede continuar con labores académicas solo con docentes, siendo también necesarias la alimentación y personal administrativo para el funcionamiento del internado.
Pues según los accionantes, se requiere un total de 100 personas entre docentes y personal administrativo, para el funcionamiento del internado de Siapana y sus sedes. PRETENSIONES Los accionantes solicitan que se le ordene al gobierno nacional, a la Ministra de Educación Nacional, al Ministro del interior, a la gerente de Educación del Departamento para el Municipio de Uribia; que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo respectivo, profieran los actos administrativos tendientes a poner en funcionamiento el programa de alimentación escolar (PAE) en el internado de SIAPANA, teniendo en consideración los meses en los que se atendieron los estudiantes sin ningún auxilio del gobierno, el proceso de contratación de los administrativos y vinculación de los docentes faltantes.
Asimismo, profieran los actos administrativos tendientes al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales adeudados a los trabajadores del instituto internado Siapana, relacionado en el acápite de hechos; exhortar a las autoridades accionadas para que en lo sucesivo se abstengan de dilatar los procesos que involucran los recursos para la satisfacción de necesidades básicas de los niños, niñas y adolescentes de la comunidad Wayuu.
EL FALLO IMPUGNADO Tres fueron los problemas jurídicos que analizó el Tribunal a quo: En primer lugar, advirtió que la crítica relacionada con el «limitado» número de personal al servicio del internado indígena no podía ser resuelta por la vía de tutela, pues las autoridades del centro educativo pactaron con la gerente de educación para el departamento de La Guajira, en acta del 28 de abril de 2017, que los nombramientos necesarios deberían hacerse luego de adelantar «un proceso de verificación de la cobertura del internado, para tener un sustento real para proceder con los nombramientos que hagan falta».
Añadió, en torno a ese aspecto, que ya habían sido vinculados alrededor del 75% de las personas que laboraban en esa institución, con los que era posible cubrir las necesidades básicas educativas. El segundo aspecto, relacionado con el pago del retroactivo salarial al personal que estaba laborando sin un vínculo contractual tampoco podía ser analizado por la vía de tutela, pues los afectados debían discutir ese aspecto por los cauces ordinarios, en razón al carácter subsidiario de la acción constitucional.
El tercer tema objeto de cuestionamiento, es decir, el relacionado con la implementación del programa de alimentación escolar, sí debía ser abordado por el juez de amparo, pues se relacionaba con el derecho a la alimentación de quienes estudiaban en el centro educativo. Al respecto, indicó el a quo que los operadores del referido programa habían sido escogidos desde el 29 de abril de 2017, pero éste aún no se había implementado «por la tramitología que de ello ha derivado».
Añadió, que la Administradora Temporal del sector educativo de La Guajira no demostró dentro del trámite que se estuviera suministrando alimentación a los menores afectados, «ni mucho menos se demostró la real vinculación de los operadores del PAE con el ministerio de Educación… que acredite el real cumplimiento del programa». Por ese aspecto, entonces, estimó necesario acceder a las pretensiones de la demanda de tutela.
Resolvió, en consecuencia:
PRIMERO: CONCEDER la acción de tutela interpuesta por las AUTORIDADES TRADICIONALES y LÍDERES DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA DE LA INSTITUCIÓN ETNOEDUCATIVA RURAL INTERNADO INDÍGENA DE SIAPANA, contra la ADMINISTRACIÓN TEMPORAL PARA EL SECTOR EDUCATIVO MUNICIPIO DE URIBIA, por violación a los derechos fundamentales a la educación, de conformidad a las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la ADMINISTRACIÓN TEMPORAL PARA EL SECTOR EDUCATIVO MUNICIPIO DE URIBIA y al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, que en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación de la presente tutela, realice el trámite que finalice con el proceso de la contratación del operador del Programa de Alimentación Escolar, Asociación Anatas Wakuaipa, para que preste su servicio a la INSTITUCIÓN ETNOEDUCATIVA RURAL INTERNADO INDÍGENA DE SIAPANA.
TERCERO: NEGAR las pretensiones de los accionantes respecto al aumento del personal docente y administrativo del Internado de Siapana, así como el pago de acreencias laborales adeudadas a los mismos de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la decisión. LA IMPUGNACIÓN 1. El Ministerio de Educación Nacional recurrió el fallo de primer grado para pedir que se modifique la orden contenida en el numeral 2º de la parte resolutiva de esa decisión. Explicó, en sustento de su solicitud, que quien debe cumplir el mandato allí impartido es la Administración Temporal del Servicio de Educación de La Guajira, dado que el Ministerio ninguna competencia tiene en torno a la contratación del operador del programa de alimentación escolar.
Para soportar su petición, trajo a colación lo dispuesto en el artículo 2.6.4.2.15 del Decreto 1068 de 2015 y el documento CONPES 3883 de 2017, en los que se dispone que es la Administración referida, la única encargada de cumplir lo dispuesto por el a quo. 2. La Administradora Temporal para el sector educación del Departamento de La Guajira impugnó la sentencia de primer nivel para solicitar que se declare la carencia actual de objeto.
En ese sentido, expuso que ha ejercitado acciones encaminadas a garantizar la cobertura del servicio de alimentos en el centro educativo. Precisó, que «se encuentra adelantado en su totalidad el proceso precontractual y la etapa contractual está en trámite», por lo que es inminente la ejecución del programa de alimentación escolar a través del operador elegido por las autoridades tradicionales wayuu.
Como la fase de contratación ha cumplido sus términos, es claro que la decisión correcta es revocar el fallo impugnado y declarar, entonces, que se presenta el fenómeno de hecho superado. ACTUACIÓN EN SEDE DE IMPUGNACIÓN Para mejor proveer en orden a emitir la decisión de segundo grado, la Magistrada Ponente de este asunto dispuso requerir, mediante auto del 17 de agosto del año que avanza, al Ministerio de Educación Nacional y a la Administradora Temporal para el Sector Educativo del Departamento de La Guajira, con el fin de que informaran «qué actividades han llevado a cabo, hasta la fecha, para implementar el Programa de Alimentación Escolar en la Institución Etnoeducativa Internado Indígena de Siapana»[footnoteRef:1]. [1: Folio 3 del cuaderno de la Corte.] Tales autoridades se pronunciaron sobre el punto en oficios del 24 y 31 de agosto del presente año[footnoteRef:2].
El contenido de sus respuestas será analizado por la Sala al resolver el fondo del asunto. [2: El expediente arribó al despacho de conocimiento el 1º de septiembre siguiente.] CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015[footnoteRef:3], la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia es competente para resolver las impugnaciones interpuestas contra el fallo proferido por la Sala Única del Tribunal Superior de Riohacha. [3: Decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho.] 2.
La solución del caso. 2.1. El Ministerio de Educación Nacional, considera que se debe revocar, o al menos modificar la decisión de primera instancia, tras indicar que no está legitimado para cumplir el mandato allí dispuesto. Explica, que la implementación del Programa de Alimentación Escolar recae, exclusivamente, en la Administración Temporal para el Sector Educativo del Departamento de La Guajira.
Ahora bien, no le asiste razón al Ministerio impugnante en su reclamo, ni es posible que se le desvincule de las responsabilidades que le asisten en orden a garantizar la implementación efectiva del programa de alimentación escolar, como lo pretende. Así se extrae de la lectura del documento CONPES 3883 de 2017, mediante el cual se adopta una «medida correctiva de asunción temporal de la competencia de la prestación de los servicios de salud, educación, alimentación escolar, y agua potable y saneamiento básico en el departamento de la guajira».
En concreto, allí se consignó, sobre el punto que concita la atención de la Sala lo siguiente: 5.1.2. Eventos de riesgo identificados en el departamento de La Guajira, el distrito de Riohacha y los municipios de Maicao y Uribia En desarrollo de las funciones de seguimiento al uso de recursos del SGP asignadas al Ministerio de Educación Nacional, y atendiendo lo estipulado en el artículo 6 del Decreto 028 de 2008, se evidenciaron posibles eventos de riesgo en el departamento de La Guajira, el distrito de Riohacha y los municipios de Maicao y Uribia para la adecuada prestación del servicio educativo y el cumplimiento de las metas de continuidad, cobertura y calidad.
(…) 5.2. Adopción de medidas correctivas para la asunción temporal de competencia en la prestación del servicio educativo A pesar de las recomendaciones formuladas, del acompañamiento y la asistencia técnica ofrecidos de manera permanente por el Ministerio de Educación Nacional al departamento de La Guajira y a sus ETC en educación, persisten situaciones que ponen en riesgo de manera evidente la prestación del servicio educativo.
La DAF, acorde con las funciones establecidas en el Decreto 791 de 2009, recomienda la adopción de la medida correctiva de asunción temporal de la competencia al departamento de La Guajira, el distrito de Riohacha y los municipios de Maicao y Uribia, conforme a lo dispuesto en el Decreto Ley 028 de 2008 y sus decretos reglamentarios 2911 de 2008 y 168 de 2009. 5.2.1.
Entidad estatal encargada de asumir la competencia El Ministerio de Educación Nacional es la entidad estatal encargada de asumir la competencia para la prestación del servicio de educación por ser sectorialmente responsable. Esto, en función de sus competencias de regular la prestación del servicio educativo y realizar las acciones necesarias para mejorar la administración de los recursos del sector. 5.2.2.
Facultades y responsabilidades de la nación al asumir la competencia El Ministerio de Educación Nacional tendrá las atribuciones y facultades conforme a los numerales 13.3 y 13.3.1 del artículo 13 del Decreto 028 de 2008, así como al numeral 18.2 del artículo 18 del Decreto 2911 de 2008. Adicionalmente, el Ministerio de Educación Nacional, a través del administrador temporal, ejercerá durante la vigencia de la medida correctiva de asunción temporal las competencias que en virtud de la Ley 715 de 2001 les corresponden a las autoridades del departamento de La Guajira y sus ETC en educación. Es importante mencionar que el objetivo del Ministerio de Educación Nacional es normalizar la prestación efectiva del servicio educativo, por lo que deberá garantizar los procesos inherentes a la prestación del servicio educativo relacionados con la cobertura, calidad, reporte de información, procesos administrativos y financieros, hasta tanto las ETC reasuman la competencia (resaltados de la Sala)[footnoteRef:4]. [4: Cfr.: http://www.acmineria.com.co/sites/default/files/regulations/conpes_3883_-_guajira.pdf] Bajo esas condiciones, es claro que el Ministerio recurrente no puede «endosar» el deber de vigilancia que le asiste para garantizar la prestación efectiva del servicio de educación en La Guajira, a la Administración Temporal designada para remediar las falencias que se presentan en el Departamento.
Su deber, como responsable del sector educativo en el país, es el de ser garante de la labor que en la actualidad adelanta la referida Administración Temporal para el saneamiento de las problemáticas puestas de presente en este trámite y que afectan el servicio público de educación, en sus diferentes aristas, una de ellas, la de la alimentación escolar de los menores vinculados a la Institución Etnoeducativa Siapana.
Desconocer lo anterior, sería tanto como dejar de lado el principio de colaboración armónica que debe imperar entre las entidades estatales, más si de lo que se trata es de la protección del derecho fundamental de la educación. Por esa razón, no es posible desvincular de la orden emitida por el Tribunal a quo, al Ministerio de Educación. 2.2.
La Administración Temporal para el Sector Educativo del Departamento de La Guajira, recurrió el fallo de primer grado luego de señalar que se configura un hecho superado, al advertir en la alzada que está adelantando los trámites para que se implemente de forma efectiva el programa de alimentación escolar en la Institución Etnoeducativa Rural Internado Indígena de Siapana.
Ese exclusivo argumento impide que prospere la impugnación, bajo los términos propuestos por la recurrente, pues lo cierto es que el derecho a la educación de los menores, visto desde la perspectiva de la alimentación escolar, se afectó en razón a que los trámites administrativos que adelanta esa autoridad no han permitido que a los estudiantes se les garantice de manera efectiva el suministro de alimentos, más aun, cuando alrededor de 550 de ellos viven en el internado Siapana.
Sin embargo, por razón de las pruebas que practicó la Sala en sede de segunda instancia sí es posible advertir que ya fue resarcida debidamente la afectación de los derechos de los menores. Al respecto explicaron al unísono el Ministerio de Educación y la Administradora Temporal, en requerimiento que les hizo la Sala, lo siguiente: En aras de garantizar la prestación e implementación del Programa de Alimentación Escolar en la Institución Etnoeducativa de Siapana se procedió a suscribir el Contrato de Administración para la prestación del servicio de alimentación escolar No. 48748-111-2017… tal como consta en el Acta de Inicio (de la cual se anexa copias) el mismo comenzó a ser ejecutado el día 11 de Julio del presente año. Con la ejecución del contrato aludido se está garantizando la atención a MIL SEISCIENTOS TREINTA Y SEIS NIÑOS Y ADOLESCENTES TITULARES DE DERECHO (1.636).
(…) Aunado a lo anterior la Secretaría de Educación de Uribia, cuenta con los profesionales que conforman el equipo de apoyo… la cual ejerce la supervisión de dicho contrato en aras de garantizar que el mismo sea ejecutado a cabalidad, tal como a la fecha se ha llevado a cabo. Este equipo planea de manera conjunta con el operador el suministro diario de los complementos alimentarios, garantizando que el personal que lleva a cabo las actividades desarrolladas durante la ejecución del PAE en las diferentes etapas del proceso, tenga la idoneidad y experiencia suficiente para el cumplimiento de sus obligaciones.
(Destaca la Sala) [footnoteRef:5]. [5: Ver folio 8 y 9 del cuaderno de la Corte.] Además, la Administradora Temporal allegó abundante material fotográfico con el que se acredita que a los niños y adolescentes, estudiantes de la Institución Etnoeducativa de Siapana se les está garantizando en la actualidad el suministro de alimentos[footnoteRef:6]. [6: Folios 10 a 23 ídem.] Tales circunstancias que ahora advierte la Corte, permiten colegir que en el presente caso la afectación del derecho a la educación de los menores cesó. Es decir, la violación que había originado la defensa de sus garantías a través de la tutela ha sido satisfecha.
En esos eventos, según la Corte Constitucional: … la acción de tutela pierde eficacia y por lo tanto razón de ser. En este orden de ideas, se ha entendido que la decisión del juez de tutela carece de objeto cuando, en el momento de proferirla, se encuentra que la situación expuesta en la demanda, que había dado lugar a que el supuesto afectado intentara la acción, ha cesado, desapareciendo así toda posibilidad de amenaza o daño a los derechos fundamentales.
De este modo, se entiende por hecho superado la situación que se presenta cuando, durante el trámite de la acción de tutela o de su revisión en esta Corte, sobreviene la ocurrencia de hechos que demuestran que la vulneración de los derechos fundamentales, en principio informada a través de la instauración de la acción de tutela, ha cesado (Cfr.: CC T-146/12, entre otras).
No obstante, el fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado, en lo que al proceso de tutela se refiere, solo se da cuando en el intervalo comprendido entre la interposición de la tutela y el momento en que el juez de primera instancia emite el fallo correspondiente, se repara la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se ha solicitado.
Así las cosas, no es posible declarar que en el caso se presenta el fenómeno de hecho superado como lo pide la impugnante, pues para que se configure tal fenómeno, el resarcimiento de la vulneración debió suceder antes de que se emitiera la decisión objeto de impugnación, mas no con ocasión al cumplimiento de las órdenes impartidas por el juez de primer nivel.
Entonces, se concluye que cesó la afectación de los derechos fundamentales de los estudiantes de la Institución Etnoeducativa Rural Internado Indígena de Siapana. Pero resulta imperioso confirmar la decisión atacada, atendiendo a la pacifica jurisprudencia de esta Sala que señala, para casos como el presente, que la vulneración efectivamente existió y por ende no es viable revocar la orden.
No obstante, se aclarará la providencia de primer nivel en el entendido de que, frente a la vulneración del derecho a la educación, se presenta carencia actual de objeto de protección constitucional. 2.3. Como cuestión final, cabe destacar que solo hasta el 11 de julio de 2017 se implementó de forma efectiva el programa de alimentación escolar que beneficia, en la actualidad, a 1.636 niños y adolescentes que estudian en la Institución Etnoeducativa Rural Internado Indígena de Siapana.
Sin embargo, el año escolar inició en enero de 2017. Es decir, pasaron poco más de seis (6) meses para que las autoridades involucradas en este trámite garantizaran de manera efectiva la prestación del servicio de alimentación en ese centro educativo. Ello, sin atender a que, del número de estudiantes mencionado, 525 se encuentran internos en esa institución. Por tal razón, la Sala exhortará al Ministerio de Educación Nacional y a la Administradora Temporal para el Sector Educativo del Departamento de La Guajira con el fin de que, dentro del ámbito de sus competencias, adopten las medidas administrativas necesarias para que se garantice de forma efectiva e integral, la prestación del servicio de educación en la Institución Etnoeducativa Rural Internado Indígena de Siapana, en la presente vigencia escolar y para los futuros períodos académicos.
En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – EN SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA NO. 3, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE CONFIRMAR el fallo impugnado, aclarando que frente a la transgresión del derecho fundamental a la educación, se presenta la carencia actual de objeto, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
EXHORTAR al Ministerio de Educación Nacional y a la Administradora Temporal para el Sector Educativo del Departamento de La Guajira con el fin de que, dentro del ámbito de sus competencias, adopten las medidas administrativas necesarias para que se garantice de forma efectiva e integral, la prestación del servicio de educación en la Institución Etnoeducativa Rural Internado Indígena de Siapana, en la presente vigencia escolar y para los futuros períodos académicos.
ENVIAR COPIA del fallo de tutela a todos los intervinientes en el proceso constitucional. NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 1 19