CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 93658 JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO Magistrado ponente STP13913-2017 Radicación n. ° 93658 Acta n.° 298 Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). VISTOS La Sala decide las impugnaciones interpuestas por OLIVA QUIGUANAS TROCHES, una de las accionantes, y por la Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social contra la decisión de 23 de junio de 2017, mediante la cual el Tribunal Superior de Mocoa, Sala Penal, protegió el derecho fundamental de petición que le asiste, entre otros, a la primera de las mencionadas (folios 82ss. c.o.).
II.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN De la actuación se extracta que OLIVA QUIGUANAS TROCHES, EDILA VARGAS CONDA y ÁNGEL FIDENCIO DELGADO PANTOJA en condición de desplazados, respectivamente, promovieron solicitudes ante la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS y el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio-FONVIVIENDA con la finalidad de que la primera de las autoridades citadas (i) requiera a las entidades pertinentes a fin de que les indiquen el tiempo, modo y lugar para postularsen al subsidio de vivienda y que dichas entidades informen de forma escrita la decisión que adopten y de ser negativa la respuesta indiquen el sustento normativo y jurisprudencial (folios 8 c.o.1; 6 c.o.2; 8 c.o.3).
A la par, para que la segunda de las autoridades atrás citadas (ii) remita al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio la clasificación y/o priorización de sus hogares como potenciales beneficiarios del subsidio familiar de vivienda; asimismo, para que el referido Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS al igual que la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas se pronuncie sobre idénticos puntos a los señalados para la última entidad enunciada (folios 9 c.o.1; 7 c.o.2; 9 c.o.3).
Finalmente, para que la tercera autoridad en precedencia enunciada (iii) garantice la oportuna postulación al subsidio familiar de vivienda, les informe lugar y fecha cierta para postularse, les asignen carta cheque para adquisición de vivienda nueva o usada; así, como que se indique fecha cierta razonable y oportuna en la que recibirán la vivienda nueva o usada (folios 10 c.o.1; 8 c.o.2; 10 c.o.3).
En tales condiciones, los accionantes de manera individual, acuden a la acción de amparo constitucional en procura de protección para sus derechos fundamentales de petición y vivienda digna, pues las pretensiones y problemáticas planteadas, en criterio de aquellos, no se han definido ni solucionado. Por tanto, solicitan ordenar a la Unidad de Atención y Reparación Integral a Víctimas que coordine con las distintas entidades que conforman el SNARIV a fin de que se les garantice el subsidio familiar de vivienda para sus respectivos hogares; igualmente, que se ordene al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social que priorice sus núcleos familiares para que puedan acceder al referido subsidio.
Asimismo, que se ordene al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio que les informe fecha cierta y oportuna que les garantice la postulación y el acceso a una vivienda digna; finalmente, que se disponga que el citado gabinete en fecha cierta y oportuna garantice la asignación de los recursos, carta cheque, para la adquisición de una vivienda nueva, usada o de interés social para sus respectivos grupos familiares (folios 1ss. c. o. 1, 2 y 3).
II. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 1. El Tribunal Superior de Mocoa, Sala Penal, en auto de 12 de junio de 2017, acumuló los expedientes de OLIVA QUIGUANAS TROCHES, EDILIA VARGAS CONDA y ÁNGEL FIDENCIO DELGADO PANTOJA, a la vez que admitió la acción de tutela instaurada por los mencionados contra la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio.
Igualmente, vinculo al Fondo Nacional de Vivienda-FONVIVIENDA y dispuso la notificación de las citadas autoridades (folios 15ss. c. o. 1). 2. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS afirmó que su actividad se limita a “la identificación de potenciales beneficiarios” de los proyectos de Subsidio Familiar de Vivienda en Especie-SFVE que FONVIVIENDA requiere y que éste es el encargado de otorgar los subsidios.
Agregó que el artículo 12 de la Ley 1537 de 2012 establece que habrá un subsidio para población vulnerable, entre ella, la que se encuentre en situación de desplazamiento. Además, los potenciales beneficiarios en cada municipio y distrito del programa de subsidio familiar 100% de vivienda en especie, son seleccionados previo cumplimiento de los requisitos de priorización y focalización que establezca el Gobierno Nacional a través del referido departamento.
Así, luego de reseñar en extenso las etapas que deben agotarse a fin de seleccionar los hogares beneficiarios de los subsidios y de señalar que a FONVIVIENDA incumbe la competencia en materia de vivienda para población desplazada indicó carecer de legitimación en la causa por pasiva, máxime que revisado el sistema de gestión documental “orfeo” no aparecía que los accionantes hayan presentado derecho de petición alguno. Por tanto, solicitó negar la acción de amparo constitucional (folios 25ss. c.o.1). 3.
La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, solicita negar la acción de amparo constitucional para cuyo efecto afirma que para acceder a las medidas previstas en la Ley 1448/11 constituye requisito indispensable presentar declaración ante el Ministerio Público y estar incluido en el Registro Único de Víctimas.
Igualmente, aseveró que dicha unidad carece de competencia, pues la asignación de subsidios o la vinculación en programas de vivienda, concierne a FONVIVIENDA. Además, aportó copia de la respuesta que, el 21 de junio de 2016, dio al derecho de petición presentado por EDILIA VARGAS CONDA; así, como de la remisión de la petición a FONVIVIENDA, lo mismo hizo en relación con OLIVA QUIGUANAS TROCHES y ÁNGEL FIDENCIO DELGADO PANTOJA (folios 33ss., 38ss. 42, 46ss., 51ss., 53, 55, 59ss., 64ss. y 68 c.o.1).
III. FALLO IMPUGNADO El Tribunal Superior de Mocoa, Sala Penal, luego de referirse a los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y a la normatividad que regula el acceso al subsidio de vivienda, precisó que los accionantes acreditaron que radicaron peticiones ante la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-UAEARIV, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS y el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio.
Solicitudes respecto a las cuales una vez refiere los cuestionamientos que los accionantes pretenden les sean resueltos, le permiten aseverar de cara a la Directora de Gestión Interinstitucional de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas-UAEARIV que esta suministró respuesta a las peticiones de los demandantes y las mismas se remitieron a las direcciones aportadas para efectos de notificación y a través de la Personería Municipal de Mocoa.
Agregó que en las respuestas que dicha entidad ofrece a los actores precisa las funciones que ostenta; así, como los entes competentes en materia de vivienda, precisando que respecto a la vivienda urbana la competencia radica en el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio-Fonvivienda y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS.
Igualmente, sugiere a los peticionarios que acudan a la Caja de Compensación más cercana a fin de que se les brinde información sobre las convocatorias, máxime que son las encargadas de recibir las postulaciones. Y en cuanto a la vivienda rural les indicó que la competencia para otorgar subsidios la ostenta el Ministerio de Agricultura a través del Banco Agrario.
Además, les dio a conocer que las peticiones se remitieron por competencia a FONVIVIENDA. Así, concluyó que dicha Unidad Administrativa no vulnero el derecho de petición de los accionantes. Con relación al Fondo Nacional de Vivienda-FONVIVIENDA preciso que, en atención a que se estableció que carece de personal administrativo, pues las respuestas a las peticiones elevadas ante está son contestadas por la Oficina de Atención al Usuario y Archivo del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, la orden de protección se impartiría a este Gabinete, máxime que este tampoco acreditó haber dado contestación a las solicitudes de los accionantes.
En cuanto a las solicitudes radicadas ante el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS preciso que, aunque la entidad informa que en el Sistema de Gestión no se encontraron peticiones formuladas por los demandantes, lo real era que no podía desconocerse las pruebas aportadas que acreditan lo contrario. En ese orden, dispuso que el Director de Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS y el Ministro de Vivienda Ciudad y Territorio dieran respuesta clara concreta y de fondo a las peticiones formuladas por los accionantes para cuyo efecto otorgó un término de 10 días contabilizados a partir de la notificación de la decisión. Finalmente, en lo atinente al derecho a una vivienda digna, afirmó el juez constitucional de primer nivel que la falta de respuesta a las peticiones de los actores no devenía en conculcación de dicho derecho, pues tratarse de una garantía asistencial, la misma debe agotar una serie de pasos a fin de que la población víctima de la violencia pueda acceder al beneficio.
Además, no podía desconocerse los derechos de personas que se encuentran en situaciones semejantes a la de los actores so pena de afectar los derechos a la igualdad y al debido proceso (folios 82ss. c.o.1). IV. LAS IMPUGNACIONES 1. La accionante OLIVA QUIGUANAS TROCHES impugna el fallo y solicita revocar el ordinal 2° y adicionar los ordinales 3° y 4° a fin de que, respectivamente, se ordene al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS priorice su acceso a un subsidio familiar de vivienda y se ordene al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio informarle fecha cierta que le garantice la postulación al subsidio o en su defecto indicarle la fecha en la que será acreedora del mismo (folios 103ss. c.o.1). 2.
La Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS, impugna el fallo a fin de que se revoque para cuyo efecto aporta copia de las respuestas que impartió el 21 y 26 de septiembre y 3 de noviembre de 2016 a las peticiones de los accionantes; así, como de certificaciones de su envío a través del servicio postal 472.
Igualmente, se les comunica que de sus solicitudes se remitió copia al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio conforme lo prevé el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011 (folios 106ss., 116ss., 118 ss. y 120ss. c. o. 1). V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE La Sala es competente para pronunciarse sobre las impugnaciones del fallo emitido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Mocoa, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por ser su superior funcional.
La acción de tutela constituye un mecanismo diseñado para brindar protección directa, inmediata y efectiva a los derechos fundamentales de los ciudadanos, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades en ejercicio de sus funciones, o de los particulares en los casos específicamente señalados en la ley.
Por ello, si el juez constitucional encuentra que, efectivamente, el demandante de tutela es titular de un derecho fundamental vulnerado o amenazado y se dan todas las condiciones indispensables para que la acción prospere, según prescripción inserta en el artículo 86 de la Constitución Política, se concederá ese amparo. De no ser así, habrá de ser negado.
Así, entonces, cuando la autoridad contra la cual se dirige la acción ha actuado ajustándose a los preceptos legales y reglamentarios que rigen un determinado asunto, y los mismos resultan constitucionalmente válidos, no es procedente el amparo constitucional. De ahí que, en determinados casos las decisiones podrían ser consideradas injustas por el administrado y contrarias a sus intereses, sin embargo, ello no genera por si solo infracción de un derecho fundamental.
En cuanto a la protección que merece la población desplazada, la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que dada la condición de extrema vulnerabilidad en que se encuentra, no solo por el hecho mismo del desplazamiento, sino, también, porque en la mayoría de los casos se trata de personas especialmente protegidas por la Constitución, mujeres cabeza de familia, menores de edad, minorías étnicas y personas de la tercera edad, ello no implica que la acción de tutela deba necesariamente acceder a todas sus pretensiones, pasando por alto procedimientos y trámites legalmente determinados en la búsqueda de los beneficios que el Estado ha diseñado a través de diferentes entidades y programas, so pretexto de que por respeto a dicha condición de vulnerabilidad en todo momento se protejan sus derechos.
En el caso, la problemática planteada, en esencia, se contrae a la presunta conculcación del derecho fundamental de petición y, consecuente con este el de la vivienda digna. En cuanto al primero, esta Sala en armonía con la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que el artículo 23 de la Constitución Política, reglamentado por la Ley 1755 de 2015, garantiza el derecho fundamental de todas las personas a dirigirse ante las autoridades y, eventualmente, ante los particulares, para obtener una respuesta de fondo a sus solicitudes de interés general o particular.
De modo que, el derecho de petición tiene una doble dimensión: a) la posibilidad de acudir ante el destinatario y b) el derecho a obtener una respuesta pronta, congruente y de fondo con relación a la cuestión planteada. Es evidente, entonces, que el contenido del derecho de petición no involucra el sentido de la respuesta, como quiera que aquél es diferente de lo pedido.
Por lo tanto, el juez constitucional que analiza la vulneración del artículo 23 de la Constitución Política simplemente debe examinar si hay resolución o no de las solicitudes respetuosamente presentadas, pero no puede entrar a determinar el sentido de una respuesta, pues de hacerlo, estaría reemplazando a la administración y de paso, desconocería la discrecionalidad que le es propia al funcionario competente para resolver de fondo el asunto, aunque la esencia material de la respuesta suministrada no sea coincidente con los intereses y aspiraciones del peticionario.
Sobre el particular la jurisprudencia constitucional ha sostenido: "Importa, entonces, distinguir entre el derecho de petición como tal y los derechos, de diferente naturaleza, que los peticionarios, mediante el ejercicio del primero, buscan hacer valer ante la administración y que constituyen el contenido de lo que se pide. La apreciación de ese contenido corresponde a la autoridad competente al abordar el fondo de la petición, para brindar la respuesta que constitucionalmente se exige, y esa autoridad no puede ser sustituida en el cumplimiento de su obligación de resolver ni siquiera por el juez de tutela que, al examinar los supuestos de vulneración del derecho fundamental de petición y frente a la comprobada falta de respuesta, ordena a la administración renuente que la genere, sin imponerle el sentido de la decisión. Entenderlo de otra manera significaría invadir órbitas ajenas a la tarea que cumple el juez de tutela, desconocer las normas que fijan competencias, definir asuntos controvertidos y, por el simple hecho de hallarse involucrados en el contenido de una petición, otorgarle la categoría de constitucionales fundamentales a derechos que posiblemente no la tienen” (CC T-985/01).
De conformidad con la anterior precisión, se tiene que si bien, el juez de tutela es competente para proteger el derecho de petición mediante una orden orientada a que la autoridad que lo vulnera produzca la respuesta, también lo es que su sentido no puede serle impuesto, de modo que la petición de amparo no tendrá por objeto la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados con ocasión de la omisión en la respuesta reclamada.
En ese orden de ideas, deviene evidente que de cara a las solicitudes que los accionantes, OLIVA QUIGUANES TROCHES, EDILA VARGAS CONDA y ÁNGEL FIDENCIO DELGADO PANTOJA, respectivamente, remitieron el 6 y 9 de septiembre y el 19 de octubre de 2016 al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio-FONVIVIENDA ninguna contestación se impartió ni por el citado Gabinete ni por la entidad adscrita a aquél, esto es, el Fondo Nacional de Vivienda-Fonvivienda, situación que amerita la procedencia y amparo al derecho de petición del que son titulares los mencionados, dado que han transcurrido más de 11 meses desde su presentación según se verifica con las constancias de envío a través de correo certificado allegadas a la actuación (folios 11, c.o.1; 9 c. o. 2 y 11 c.o.3).
De manera que, de tal actuar omisivo surge evidente la conculcación del derecho de petición, que ha impedido a los demandantes conocer cuál es la situación que de cara a la pretensión de acceder a un subsidio de vivienda les corresponde, pues ni siquiera debido al presente trámite tutelar dicha sede ministerial ni Fonvivienda acreditaron haber contestado así fuera tardíamente.
No está demás evocar respecto al trámite y contestación de las peticiones que, cuando la autoridad administrativa no se encuentra en condiciones de impartir contestación en el término legalmente previsto para ello, que en este evento es de 15 días acorde con el artículo 13 de la Ley 1755 de 2015, debe no sólo hacerlo saber al interesado, sino también indicar el trámite y lapso en el cual proporcionará la respuesta respectiva.
Así las cosas, al evidenciarse que la actuación de la referida sede ministerial y de su entidad adscrita Fonvivienda no se ajusta a las exigencias propias del respeto por el derecho de petición, pues ninguna de ellas ha dado respuesta concreta, clara y de fondo a las solicitudes presentadas por los accionantes y que en precedencia se han puesto de presente, se hace necesario mantener la decisión del juez constitucional de primer nivel en este aspecto sin que pueda como pretende la impugnante OLIVA QUIGUANAS TROCHES ordenarle que priorice su acceso a un subsidio de vivienda como tampoco que le informe fecha cierta en la que garantice la postulación al subsidio ni la fecha en que se hará acreedora al mismo, pues esos son precisamente los cuestionamientos que plasma en el escrito de petición y que corresponde dilucidar a la autoridad a la que se le dirigió la orden de amparo.
En cuanto a la impugnación que la Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS propone a fin de que se revoque el amparo, pues, contrario a lo afirmado en el fallo, a las solicitudes que los accionantes radicaron ante esa instancia se les impartió oportunamente respuesta, se impone señalar que el mandato tutelar que se emitió en su contra tuvo origen en la contestación suministrada en razón del trámite de la acción, pues en ella de manera enfática se afirmó que revisado “el sistema de gestión documental Orfeo, se tiene que los accionantes no han presentado derecho de petición alguno contra esta entidad…”, lo cual no correspondía a la realidad en atención a que los demandantes aportaron escritos petitorios de 5 y 7 de septiembre y 13 de octubre de 2016 (folios 9 y 106ss. c.o.1; 7 c.o.2; 9 c.o.3).
No obstante, como con el escrito de impugnación se allegan copias de los oficios de 9 y 26 de septiembre y 3 de noviembre de 2016 con los que se impartió respuesta a las peticiones de los accionantes OLIVA QUIGUANES TROCHES, EDILIA VARGAS CONDA y ÁNGEL FIDENCIO DELGADO PANTOJA en los que, entre otras cosas, se hace una explicación general de las competencias y funciones de la mencionada entidad en el programa de vivienda gratuita, se precisa que su competencia se limita a identificar y seleccionar los hogares que serán potenciales beneficiarios del programa (folios 116ss., 120ss. y 118ssc.o.1).
A la vez, se les indica en cuanto a OLIVA QUIGUANES TROCHES y ÁNGEL FIDENCIO que figuran en el Registro Único de Vivienda-RUV; así, como en la base de datos de la Red Unidos. Igualmente, que no les aparece registró de subsidio asignado sin aplicar o en estado calificado. Además, en relación a la primera de las nombradas se indica que por “encontrarse dentro de los órdenes y criterios establecidos en la normatividad y por su residencia…” se le informa que fue debidamente identificada como potencial beneficiaria para el proyecto de vivienda “Urbanización El Castillo”; y de cara al segundo que no es posible incluirlo como potencial beneficiario del SFVE en otros municipios diferentes a Puerto Asís acorde con lo previsto en el Decreto 1077 de 2015 y que en dicha localidad Fonvivienda no ha reportado proyectos de vivienda.
En cuanto a EDILIA VARGAS CONDA no solo se da la explicación general de las competencias y funciones del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS, sino que se le indica que en el municipio en el que habita, Mocoa, Fonvivienda no ha reportado proyectos de vivienda por lo cual resulta “imposible realizar la identificación y selección de los beneficiarios del Programa de Vivienda Gratuita.” Finalmente, respecto a los tres accionantes se les informa que copias de sus peticiones junto con los documentos aportados se remitieron al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio por competencia y se acredita el envío por correo certificado con destino a los accionantes; así, como a través de los oficios 20162010975881 de 9 de septiembre de 2016 y 20162010987191 de 14 de septiembre del año citado (folios 116, 119vto y 121ss. c.o.1).
Situación que denota que por parte de dicha entidad efectivamente las peticiones se resolvieron de forma clara, precisa y de fondo y acorde con el ámbito de su competencia y en lo restante se remitió copias de las solicitudes a la autoridad a la que corresponde pronunciarse no otra que el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. En ese orden de ideas, emerge evidente que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS no conculcó el derecho de petición que asiste a los accionantes.
En consecuencia, se impone revocar la decisión de amparo constitucional única y exclusivamente en relación con esta entidad, en lo restante se impartirá confirmación al fallo recurrido, máxime que el derecho a la vivienda digna quedó supeditado a la decisión que se adopte respecto a las peticiones de los accionantes. En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DE TUTELAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E 1.
Revocar la acción de amparo constitucional, única y exclusivamente, en lo referente al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS conforme lo expuesto en la motivación. 2. Confirmar en lo demás el fallo impugnado. 3. Notificar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. En firme esta determinación, remitir el proceso a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.
JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria � Peticiones radicadas el 6 y 5 de septiembre de 2016 y la última remitida por el servicio postal 472 � Peticiones radicadas el 6 y 7 de septiembre de 2016 y la última enviada por el servicio postal 472 � Peticiones radicadas el 12 y 13 de octubre de 2016 y la última enviada por el servicio postal 472 PAGE 2