Tutela 93640 YUDY FERNANDA SÁNCHEZ PÉREZ SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS N° 2 LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA Magistrado ponente STP13584-2017 Radicación 93640 (Aprobado Acta No. 287) Bogotá D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil diecisiete (2017). VISTOS: Resuelve la Sala la impugnación presentada por YUDY FERNANDA SÁNCHEZ PÉREZ, YANETH LEDEUT CHICA, PEDRO ELIÉCER REVUELTA GÓMEZ, RONALD JOSÉ VALDÉS PADILLA, YOLANDA GARCÍA LUANGO, NORBERTO MOSQUERA MOSQUERA, RUDY AMANDA HURTADO, DEIBYS HERNÁNDEZ CARDONAY y BEATRIZ HELENA QUESADA CUESTA, en su condición de miembros del Espacio Nacional de Consulta Previa de las decisiones legislativas y administrativas de carácter general susceptibles de afectar a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, contra la sentencia proferida el 11 de julio de 2017 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán, que negó el amparo de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras del Ministerio del Interior.
Al trámite fueron vinculados el Alto Comisionado para la Paz, la Presidencia del Congreso de la República, la Alta Consejería para el Posconflicto y la Dirección de Consulta Previa del mismo Ministerio.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN: Informaron los accionantes que, en cumplimiento de la sentencia T-576 de 2014 de la Corte Constitucional, se creó el Espacio Nacional de Consulta Previa de las decisiones legislativas y administrativas de carácter general susceptibles de afectar a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. Dicha colectividad se integró con 230 delegados de los 32 departamentos del país y el Distrito de Bogotá, quienes, el 12 de octubre de 2015, protocolizaron el proceso de consulta previa.
En lo esencial, pactaron dividirse en comisiones especializadas de no más de 50 miembros y estipularon reunirse en plenaria para la fase de socialización, preconsulta y formalización de las consultas relacionadas con medidas o políticas de amplio alcance. Por tal motivo, mediante auto A-392 de 2016, la Corte Constitucional declaró el cumplimiento de la sentencia T-576 de 2014.
Así mismo, el numeral 5º de dicha providencia advirtió al Ministerio del Interior respecto de su deber de garantizar que los procesos de consulta previa observen las previsiones del artículo 6º del Convenio 169 de la OIT. No obstante, señalaron que por comunicaciones del 3 y 10 de febrero de 2017, el Director de Asuntos para Comunidades Negras del Ministerio del Interior convocó a los integrantes del Espacio Nacional de Consulta Previa, con el propósito de definir un nuevo trámite en el marco del procedimiento legislativo especial para la paz previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016, «por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera».
Para el efecto, alegó la Dirección demandada que el procedimiento protocolizado el 12 de octubre de 2015 no responde a la celeridad del trámite legislativo abreviado o fast track y determinó que los asuntos deben discutirse por 50 miembros del Espacio Nacional de Consulta Previa, quienes, además, deberán aprobarlos y socializarlos. En criterio de los peticionarios, la modificación pretendida implica desconocer las determinaciones adoptadas por la Corte Constitucional, los acuerdos pactados por los delegados de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, el Convenio 169 de la OIT y el capítulo étnico del Acuerdo de Paz suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC EP.
A la par, revelaron que el 23 de febrero y el 7 de marzo de 2017, el Viceministro del Interior presentó una proyecto al Espacio Nacional de Consulta Previa que fue objeto de observaciones y de una contrapropuesta, a pesar de lo cual, mediante comunicación remitida a los accionantes y demás integrantes de esa colectividad el 23 de marzo siguiente, el Director de Asuntos para Comunidades Negras del Ministerio del Interior los declaró en renuencia. Finalmente, denunciaron que, a partir de ese momento, han recibido los siguientes proyectos de Decretos legislativos para su «aprobación virtual», en flagrante desconocimiento de sus derechos fundamentales: 1.
Por medio del cual se crean 16 circunscripciones especiales de paz para la Cámara de Representantes en los periodos 2018-2022 y 2022-2016. 2. Por el cual se establece el pago de servicios ambientales y otros incentivos a la conservación. 3. Por el cual se expiden normas tendientes a la prestación eficiente de servicios públicos domiciliarios y a la implementación del Plan Nacional de Electrificación Rural en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. 4.
Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la reforma rural integral contemplada en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Por lo anterior, acudieron al juez de tutela en procura del amparo de su derecho fundamental a la consulta previa y, consecuente con ello, solicitaron que se ordene a la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras del Ministerio del Interior que suspenda toda iniciativa legislativa que afecte a los sectores étnicos que representan los demandantes.
Así mismo, pidió que se disponga el acatamiento de la protocolización del trámite de consulta previa aprobado el 12 de octubre de 2015, convocando a la plenaria de delegados del Espacio Nacional y desechando la utilización de mecanismos alternos que no fueron contemplados por esa colectividad. TRÁMITE DE LA PRIMERA INSTANCIA: Por auto del 30 de junio de 2017, conforme con el artículo 1º del Decreto 1834 de 2015, el Tribunal ordenó acumular los expedientes 2017-00323-00, 2017-00344-00 y 2017-00346-00 al radicado 2017-00320-00, admitió la demanda y dispuso notificar la iniciación del trámite a los sujetos pasivos.
La Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior se opuso a la prosperidad de la solicitud de protección constitucional. Indicó que el Gobierno Nacional tiene limitaciones de tiempo y presupuesto para adelantar los procesos de consulta previa en el marco de la implementación del Acto Legislativo 01 de 2016, circunstancias que han sido atendidas por la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas y la Comisión Nacional de Diálogo con el Pueblo Rom, quienes han delegado la aprobación de las diferentes iniciativas legislativas en un número razonable de representantes.
No así, el Espacio Nacional de Consulta Previa insiste en que se convoque a su plenaria. Por tanto, aseguró que ha adoptado las medidas necesarias para garantizar su participación, como la remisión por correo electrónico a cada uno de sus miembros de los diferentes proyectos legislativos. A su vez, la Jefe de la División Jurídica del Congreso de la República solicitó que se le desvincule del presente trámite, dada su falta de legitimación en la causa por pasiva.
El Tribunal negó el amparo. Encontró incumplido el presupuesto de subsidiariedad, dado que los accionantes pueden hacer uso de la acción pública de inconstitucionalidad y de los recursos ordinarios ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para controvertir las normas y decisiones expedidas en ejercicio de las facultades especiales conferidas al Presidente de la República en el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016.
Por lo demás, informó que los proyectos legislativos referidos en la demanda ya fueron sancionados y publicados como Decretos Leyes 870, 884, 890, 893 y 902 de 2017, los cuales, por disposición del Decreto Ley 121 de 2017, «por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991», están sometidos a control automático y posterior a su entrada en vigencia por parte de la Corte Constitucional.
La parte actora impugnó el fallo y reiteró lo expuesto en la demanda. CONSIDERACIONES DE LA CORTE: De conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala es competente para desatar la segunda instancia respecto de la sentencia adoptada por un tribunal superior del distrito judicial. La consulta previa constituye un derecho fundamental de las comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y gitanas.
Está instituida como mecanismo de participación frente a la adopción de decisiones que afecten sus intereses directos, no sólo referidos a la identidad, sino, entre otros, a la expedición de actos de carácter general, impersonal y abstracto como las leyes. Por tanto, la jurisprudencia constitucional ha entendido que, en algunos casos, de verificarse su vulneración es viable la procedencia de la acción de tutela a pesar de la existencia de otros mecanismos de defensa (Cfr. CC T197 del 2016).
La obligación de consultar a los pueblos indígenas y tribales fue contemplada por el artículo 6° del Convenio 169 de la OIT, aprobado por el Congreso de la República a través de la Ley 21 de 1991. Esta disposición contiene, además, los parámetros que determinan la procedencia o no de dicha figura. Con fundamento en el material probatorio allegado al plenario, advierte la Sala que la decisión adoptada por el Tribunal se confirmará, al no observarse vulnerados los derechos fundamentales cuya protección se demanda.
Las razones para esta conclusión son las siguientes: El Acto Legislativo 01 de 2016 otorgó un término de 180 días para para expedir los decretos con fuerza de ley que garanticen la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Por tal motivo, la Dirección de Asuntos Étnicos del Ministerio del Interior se vio en la necesidad de iniciar acercamientos con las colectividades que representan los diferentes grupos étnicos del país. Éstos tenían como propósito diseñar mecanismos céleres de consulta previa que viabilizaran el trámite abreviado de las diferentes iniciativas legislativas.
En ese orden, el 13 de febrero de 2017 se presentó la primera propuesta oficial al Espacio Nacional de Consulta Previa de las decisiones legislativas y administrativas de carácter general susceptibles de afectar a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, en la que se incluyó información relativa al tiempo de consulta, el número de personas que participarían en Bogotá y en los territorios, así como los honorarios y gastos de representación destinados a sufragar el transporte, hospedaje y alimentación de los 230 miembros de esa colectividad.
Así mismo, el 20 de febrero siguiente, la Dirección accionada sugirió que se creara una comisión excepcional conformada por 14 delegados del Espacio Nacional de Consulta Previa, con las funciones primordiales de deliberar en Bogotá sobre los proyectos de normas y formular las propuestas para su mejoramiento. Estos documentos, a su vez, serían remitidos a los 216 miembros restantes para su socialización, discusión y presentación de contrapropuestas en territorios.
Sin embargo, los miembros del Espacio Nacional desecharon esa alternativa y exigieron que se garantizara la deliberación permanente en Bogotá de la plenaria de esa colectividad, esto es, de los 230 participantes, durante los 180 días señalados en el Acto Legislativo 01 de 2016. Según las pruebas aportadas al expediente, el Ministerio rechazó esa pretensión con fundamento en razones presupuestales y, además, porque someter los proyectos legislativos al escrutinio de todos los delegados y llegar a un acuerdo en los tiempos exigidos por la normativa especial no era viable.
Como medida intermedia, los accionantes plantearon que la representación en Bogotá la realizara la Comisión Sexta del Espacio Nacional, compuesta por 52 personas. Sin embargo, el Ministerio insistió en que tal número de representantes también excedía los gastos establecidos y no favorecía la discusión y aprobación rápida de las normas. Finalmente, el Ministerio aceptó una comisión de 50 miembros, 20 en Bogotá y 30 en las regiones, cifra que supera ampliamente los 13 aprobados para las comunidades indígenas y 6 del pueblo ROM.
No obstante, el Espacio Nacional de Consulta previa tampoco aprobó esa metodología e insistió en la necesidad de que por lo menos 52 delegados sesionaran en Bogotá y contaran con el término de 32 días para realizar la consulta de cada disposición, en contraposición a los 10 días dados por el Gobierno Nacional. Por igual, está acreditado que faltando un mes para la expiración de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República, no se había llegado a un acuerdo con las comunidades negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras, lo que obligó al Ministerio del Interior a remitir a los 230 correos electrónicos de los delegados los proyectos legislativos de su incumbencia y, así, cumplir con los compromisos adquiridos en el Acuerdo Final para la Paz.
En respuesta, algunos delegados y miembros de las comunidades realizaron comentarios, sugerencias y propuestas de modificación y adición a los proyectos de ley, cada una de las cuales fueron atendidas oportunamente por el Ministerio del Interior. En ese orden, es manifiesto que si bien el procedimiento previsto por el Espacio Nacional de Consulta Previa para la aprobación de leyes no se cumplió en la expedición de las normas tendientes a la implementación del Acuerdo de Paz, ello obedeció al procedimiento especial diseñado para su creación, sin que tal circunstancia constituya en sí misma vulneración de sus derechos fundamentales.
Incluso, mírese que los decretos ley expedidos por virtud del Acuerdo de Paz tampoco observaron el trámite ordinario previsto en la Constitución Política, sino el procedimiento especial introducido a través del Acto Legislativo 01 de 2016. Por tales razones, la actuación del Ministerio del Interior encuentra justificación en la imperiosa necesidad de garantizar un escenario normativo para la implementación del Acuerdo de Paz.
Sumado a lo anterior, como se reseñó, dicha Cartera garantizó el debido proceso a los peticionarios. Cosa diferente es que la comunicación entablada con el Espacio Nacional de Consulta Previa no haya sido productiva y, con el fin de garantizar la participación de sus miembros, se haya optado unilateralmente por una comunicación vía correo electrónico que, dicho sea, propició la presentación de algunas contrapropuestas.
Por tanto, los cuestionamientos de los demandantes no son de recibo, ni puede accederse al amparo pretendido. Ahora bien, refieren los apelantes que su pretensión es que ordene al Ministerio del Interior que, en adelante, garanticen su derecho fundamental a la consulta previa. Sin embargo, se reitera que los hechos referidos en la demanda de tutela obedecieron a especiales circunstancias que, de ninguna manera, pueden catalogarse como permanentes y, en ese orden, no ameritan una orden a prevención. Se confirmara, por tanto, el fallo impugnado.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas N° 2 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
1. CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 11 de julio de 2017 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán, que negó el amparo constitucional solicitado por YUDY FERNANDA SÁNCHEZ PÉREZ, YANETH LEDEUT CHICA, PEDRO ELIÉCER REVUELTA GÓMEZ, RONALD JOSÉ VALDÉS PADILLA, YOLANDA GARCÍA LUANGO, NORBERTO MOSQUERA MOSQUERA, RUDY AMANDA HURTADO, DEIBYS HERNÁNDEZ CARDONAY y BEATRIZ HELENA QUESADA CUESTA, en su condición de miembros del Espacio Nacional de Consulta Previa de las decisiones legislativas y administrativas de carácter general susceptibles de afectar a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. 2.
NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 1 2