STP13506-2017 — Corte Suprema

Radicación n.° 93793. Vicente Tomás Rodríguez Taimbú. FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO Magistrado ponente STP13506-2017 Radicación n.° 93793 Acta 287 Bogotá D. C., agosto treinta y uno (31) de dos mil diecisiete (2017). VISTOS En razón del grado jurisdiccional de consulta conoce la Sala el pronunciamiento dictado el 25 de enero de 2017, por cuyo medio, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, en el marco del trámite incidental por desacato promovido por el ciudadano VICENTE TOMÁS RODRÍGUEZ TAIMBÚ, resolvió sancionar al Director del Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA), ALEJANDRO QUINTERO ROMERO, con tres (03) días de arresto y multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por haber incumplido las órdenes emitidas en el fallo de tutela del 9 de marzo de 2016 proferido por esa misma Corporación.

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN 1. De la petición de amparo se pudo establecer que el ciudadano VICENTE TOMÁS RODRÍGUEZ TAIMBÚ, el 3 de diciembre de 2015 presentó un derecho de petición al Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) solicitando información frente a una posible solución habitacional para él y su núcleo familiar, atendiendo las circunstancias de vulnerabilidad en las que se encuentran, por su condición de desplazados[footnoteRef:1].

De manera concreta, el prenombrado solicitó: [1: Ver folios 1 a 4 del Cuaderno de Copias de Tutela de Primera Instancia.] «1. Se priorice mi caso y me informen de manera clara si me encuentro o no calificado para el subsidio de vivienda gratuita en la Urbanización San Sebastián, para que en caso positivo me sea entregado uno de los Apartamentos que se encuentran desocupados, toda vez que a raíz de mi enfermedad y la situación económica tan deficiente, no tengo dinero para cubrir con una cuota para arriendo, si me es difícil conseguir dinero para con el mínimo vital, me es más difícil conseguir dinero para cubrir gastos arrendatarios. 2.

De acuerdo a las postulaciones que he realizado, se aclare sobre el derecho que tengo a una vivienda digna y a cuál de las tres postulaciones actualmente estoy beneficiado, para no perder dicho subsidio que tanta falta me hace por ser persona de extrema pobreza y no contar con recursos suficientes para salir adelante. 3. Que desde su despacho se realicen las gestiones pertinentes ante las diferentes instituciones comprometidas en la entrega de la Reparación Administrativa, la cual está dirigida a mitigar la afectación derivada de los hechos violentos de manera integral»[footnoteRef:2]. [2: Ver folios 6 a 7.

Ibídem.] 2. Como quiera que superado el término legal la referida entidad no emitió respuesta a sus requerimientos, el señor RODRÍGUEZ TAIMBÚ instauró acción de tutela de la que conoció la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto[footnoteRef:3], autoridad que una vez agotado el procedimiento establecido en el Decreto 2591 de 1991, mediante fallo del 9 de marzo de 2016[footnoteRef:4], resolvió: [3: Ver folio 15.

Ibídem.] [4: Ver folios 35 a 40. Ibídem.] «Tutelar el derecho fundamental de petición del que es titular el señor VICENTE TOMÁS RODRÍGUEZ TAIMBÚ y en atención a ello ordenar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, remita a FONVIVIENDA la solicitud radicada por el referido ciudadano el pasado 9 de diciembre, luego de lo cual ésta última deberá resolverla dentro de los 15 días siguientes a sus recepción». 3.

El 22 de abril de 2016[footnoteRef:5], el accionante informó a la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto el incumplimiento del fallo de tutela previamente referenciado, razón por la cual solicitó que se diera inicio al trámite incidental por desacato en contra del Representante Legal del Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA). [5: Ver folios 1 a 4 del Cuaderno de Copias del Incidente de Desacato.] 4.

En atención a lo anterior, la Corporación Judicial competente, en proveído fechado 26 de abril de 2016[footnoteRef:6], conforme a lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, ordenó requerir al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Fondo Nacional de Vivienda, para que en el término de 48 horas, informaran «las actuaciones que han desplegado con el objeto de dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de tutela del 9 de marzo de la presente anualidad». [6: Ver folios 6 a 7.

Ibídem.] 5. En el plazo concedido el apoderado judicial de FONVIVIENDA[footnoteRef:7] informó que la petición formulada por el señor VICENTE TOMÁS RODRÍGUEZ TAIMBÚ había sido respondida «mediante radicado de salida 2015EE0116532» del cual aportó la respectiva copia[footnoteRef:8], allegando además la constancia de envío de correspondencia[footnoteRef:9]. [7: Ver folios 10 a 11.

Ibídem.] [8: Ver folios 15 a 17. Ibídem.] [9: Ver folio 18. Ibídem.] 6. No obstante, tras analizar el contenido de la citada comunicación el Tribunal a quo consideró que en la misma no se atendían de manera clara, concreta y congruente las solicitudes del accionante. Por ello, en proveído del 23 de mayo de 2016[footnoteRef:10], requirió nuevamente al Director de FONVIVIENDA para que cumpliera cabalmente lo dispuesto en el fallo de tutela, precisándole que los puntos respecto de los cuales debía emitir pronunciamiento, según lo requerido por el señor RODRÍGUEZ TAIMBÚ, se concretaban a los siguientes: [10: Ver folios 22 a 23.

Ibídem.] «1. Si es procedente que la solicitud del accionante sea priorizada atendiendo a que presenta la patología denominada “Hipertrofia Prostática”. 2. Si el petente se encuentra calificado para el subsidio de vivienda gratuita en la “Urbanización San Sebastián” y en caso que la respuesta sea afirmativa, se le indique además si es posible que le sea entregado uno de los apartamentos que se encuentran desocupados. 3.

Se pronuncie “sobre el derecho que tengo a una vivienda digna y a cuál de las tres postulaciones actualmente estoy beneficiado”. 4. La posibilidad que dicha dependencia adelante las gestiones pertinentes antes las diferentes instituciones comprometidas en la entrega de la “Reparación Administrativa”, que tiene por objeto “mitigar la afectación derivada de los hechos violentos de manera integral”». 7.

Se extracta del expediente que el Tribunal de primera instancia reiteró el mentado requerimiento mediante autos del 27 de junio[footnoteRef:11] y 18 de julio[footnoteRef:12] de 2016; sin embargo, el apoderado judicial de FONVIVIENDA insistió en que la solicitud formulada por VICENTE TOMÁS RODRÍGUEZ TAIMBÚ ya había sido resuelta «mediante radicado de salida 2015EE0116532». [11: Ver folios 26 a 27.

Ibídem.] [12: Ver folios 41 a 42. Ibídem.] 8. En ese contexto, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto mediante decisión del 17 de agosto de 2016[footnoteRef:13] ordenó la apertura formal del trámite incidental por desacato contra el Director del Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA), ALEJANDRO QUINTERO ROMERO. [13: Ver folios 49 a 51.

Ibídem.] 9. Superadas varias vicisitudes relacionadas con el procedimiento de notificación personal del servidor público incidentado, mediante escrito allegado al Tribunal el 7 de diciembre de 2016[footnoteRef:14], el apoderado judicial de FONVIVIENDA informó que, a través de Oficio n.° 2016EE0106418 del 10 de noviembre de 2016, ALEJANDRO QUINTERO ROMERO, actuando en calidad de Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA), dio respuesta a la solicitud del señor VICENTE TOMÁS RODRÍGUEZ TAIMBÚ. [14: Ver folios 149 a 150.

Ibídem.] 10. Se advierte que el señor VICENTE TOMÁS RODRÍGUEZ TAIMBÚ, en escrito adiado el 12 de diciembre de 2016[footnoteRef:15], insistió en que se diera continuidad al trámite incidental. [15: Ver folio 157. Ibídem.] DECISIÓN CONSULTADA 1. La Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, mediante proveído del 25 de enero de 2017[footnoteRef:16], sancionó al Director del Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA), ALEJANDRO QUINTERO ROMERO, con tres (03) días de arresto y multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por haber incumplido las órdenes emitidas en el fallo de tutela del 9 de marzo de 2016 proferido por esa misma Corporación. [16: Ver folios 158 a 167.

Ibídem.] 2. Realizó el Cuerpo Colegiado de primera instancia, un recuento de la actuación procesal surtida, y una vez efectuadas las consideraciones pertinentes en relación con la naturaleza jurídica del trámite incidental por desacato y las consecuencias que de él se derivan, concluyó que en el caso concreto: (i) Que pese a que FONVIVIENDA rebatió a lo largo de todo el trámite que con la salida 2015EE0116532 y luego con la identificada con el número 2016EE106418 se atendieron los requerimientos del accionante, tal aseveración no es cierta como quiera que «la respuesta que debía emitirse no correspondía a una de cualquier tipo, sino que debía acompasarse con los presupuestos fácticos trazados por el actor en su petición»;

(ii) Que la solitud del accionante vertía sobre los siguientes puntos a) si es procedente que la solicitud del accionante sea priorizada atendiendo a que presenta la patología denominada «Hipertrofia Prostática»; b) si el petente se encuentra calificado para el subsidio de vivienda gratuita en la «Urbanización San Sebastián» y en caso que la respuesta sea afirmativa, se le indique además si es posible que le sea entregado uno de los apartamentos que se encuentran desocupados; c) que se emita pronunciamiento « sobre el derecho que tengo a una vivienda digna y a cuál de las tres postulaciones actualmente estoy beneficiado» y d) que se analice la posibilidad que dicha dependencia adelante las gestiones pertinentes ante las diferentes instituciones comprometidas en la entrega de la «Reparación Administrativa», que tiene por objeto “mitigar la afectación derivada de los hechos violentos de manera integral”;

(iii) Que la «alegada respuesta provino de la emisión de una planilla que no toca someramente aunque sea esos puntos tan particulares de la petición», sumado a que la contestación ni siguiera fue comunicada de manera efectiva al interesado, pues se optó por la notificación por aviso cuando ese mecanismo de enteramiento es subsidiario; y, (iv) Que en esas condiciones «una sanción en el sub lite sí deviene necesaria, pues pese a los múltiples llamados de la administración de justicia el cabal cumplimiento del fallo de tutela entablado, en el marco de las facultades que al tenor del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, no se logró, por lo que se avenía que la adopción de medidas más rigurosas, que persiguen un objetivo legítimo en pro del respeto de las decisiones judiciales y de los derechos fundamentales de los asociados». 3.

Finalmente, con fundamento en las previsiones establecidas en el inciso 2° del artículo 52 de Decreto 2591 de 1991, ordenó la remisión del expediente a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia para los fines legales pertinentes. 4. Las diligencias fueron remitidas por la Secretaría de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, mediante Oficio n.° OSSP-0730 que arribó a esta Sede hasta el 15 de agosto de 2017[footnoteRef:17]. [17: Ver folios 1 a 2 del Cuaderno Original de Segunda Instancia.] CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1.

De conformidad con las disposiciones del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, es competente esta Sala para pronunciarse sobre el grado jurisdiccional de consulta de la decisión proferida el 25 de enero de 2017por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto. 2. Efectuada la anterior precisión, resulta necesario recordar que la figura jurídica de la consulta a que hace referencia el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, está instituida como un medio de protección de los derechos de la persona a la que se sanciona, para lo cual se debe verificar si efectivamente ésta cumplió o no lo dispuesto por el Juez de tutela al amparar los derechos fundamentales, con el fin de evitar igualmente que tales decisiones queden en el terreno meramente teórico. 3.

La jurisprudencia nacional tiene decantado que la sanción por desacato exige un examen de la conducta del presunto responsable, de modo que puede exonerarse de ella, cuando a pesar del incumplimiento, existe una fuerza mayor o razones que la justifiquen plenamente, acreditadas en el expediente, y que conduzcan al Juez de tutela a la convicción de que no se está en presencia de un proceder caprichoso o arbitrario, dado que para efectos punitivos y por mandato constitucional y legal se encuentra proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. 4.

De igual manera, la jurisprudencia constitucional, ha considerado que el incidente de desacato es un mecanismo sancionatorio que procura obtener de forma persuasiva, el cumplimiento de la orden de tutela, pero no constituye un fin en sí mismo, al señalar que: «Del texto subrayado –se refiere a la frase contenida en el inciso 2º del artículo 27 del decreto 2591 de 1991 que dice: El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia– se puede deducir que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia. Al ser así, el accionante que inicia el incidente de desacato se ve afectado con las resultas del incidente puesto que éste es un medio para que se cumpla el fallo que lo favoreció. Segundo, la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el accionado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia. En caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando.

Al contrario, si el accionado no acepta la existencia de desacato y el juez, por incorrecta apreciación fáctica, determina que éste no existió, se desdibujará uno de los medios de persuasión con el que contaba el accionado para que se respetara su derecho fundamental. Al tener un carácter persuasivo, el incidente de desacato sí puede influir en la efectiva protección de los derechos fundamentales del accionante y en esa medida existiría legitimación para pedir la garantía del debido proceso a través de tutela».

(C.C. S.T-421/03). 5. Expuestas las anteriores consideraciones, una vez analizados los elementos de convicción allegados al presente trámite incidental, desde ahora la Sala anuncia que confirmará la decisión consultada, pues como de manera acertada lo concluyó el Tribunal a quo, en el presente caso, se hallan estructurados los elementos que gobiernan la imposición de los correctivos contemplados en el trámite incidental de desacato regulado en el Decreto 2591 de 1991, por las siguientes razones: 5.1.

En primer lugar, debe recordarse que el fallo de tutela, cuyo incumplimiento pregona el accionante VICENTE TOMÁS RODRÍGUEZ TAIMBÚ, fue proferido el 9 de marzo de 2016, en cuya parte resolutiva fue claro el Tribunal de primera instancia al ordenar «al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, remita a FONVIVIENDA la solicitud radicada por el referido ciudadano el pasado 9 de diciembre, luego de lo cual ésta última deberá resolverla dentro de los 15 días siguientes a sus recepción». 5.2.

En segundo lugar, acorde con las pruebas obrantes en el expediente se tiene que en la solicitud que fue radicada en la Oficina de correspondencia del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el 9 de diciembre de 2015, el señor RODRÍGUEZ TAIMBÚ, solicitó: «1. Se priorice mi caso y me informen de manera clara si me encuentro o no calificado para el subsidio de vivienda gratuita en la Urbanización San Sebastián, para que en caso positivo me sea entregado uno de los Apartamentos que se encuentran desocupados, toda vez que a raíz de mi enfermedad y la situación económica tan deficiente, no tengo dinero para cubrir con una cuota para arriendo, si me es difícil conseguir dinero para con el mínimo vital, me es más difícil conseguir dinero para cubrir gastos arrendatarios. 2.

En tercer lugar, estima esta Sala que fue acertado el criterio del Cuerpo Colegiado de primer nivel al concluir que las respuestas ofrecidas por FONVIVIENDA a través del Oficio n.° 2015EE0116532 –suscrito por la Coordinadora del Grupo de Atención al Usuario y Archivo– y el Comunicado n.° 2016EE106418 –expedido por el Director Ejecutivo– no satisficieron los requerimientos del accionante.

En efecto: en el primero la información suministrada por la Coordinadora del Grupo de Atención al Usuario y Archivo se limitó a[footnoteRef:18]: [18: Ver folios 109 a 114. Ibídem.] i) Indicar que consultado el número de identificación del accionante –número por demás erróneo– «no existen postulaciones del hogar en las convocatorias de la Bolsa Especial de Subsidio Familiar de Vivienda para Población Desplazada, efectuadas en los años 2004 a 2007»; ii) Hacer una descripción de la reglamentación actual de la política de vivienda (Ley 1448 de 2011, Ley 1537 de 2012 y Decreto 1077 de 2015); iii) Presentar una explicación general de los criterios y órdenes de priorización contemplados en la normatividad vigente para la selección de los potenciales beneficiarios de los subsidios de vivienda; iv) Señalar el procedimiento administrativo interno desarrollado tanto por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social como por FONVIVIENDA seleccionar a los hogares beneficiarios y asignarles los apoyos gubernamentales de solución habitacional; e, v) Invitar al interesado a «acudir a la Caja de Compensación Familiar más cercana a su residencia actual, la cual estará atenta a resolver sus consultas, en desarrollo del Contrato de Encargo de Gestión suscrito entre FONVIVIENDA y Cavis UT».

Mientras que en el segundo, el Director Ejecutivo de FONVIVIENDA, expuso[footnoteRef:19]: [19: Ver folios 151 a 153. Ibídem.] i) Un recuento de la normatividad en virtud de la cual se creó el Fondo Nacional de Vivienda (L.555/2003) y la que actualmente rige sus funciones y competencias (D.2190/2009, L.1537/2012); ii) Una explicación de los órdenes de priorización contemplados en la ley para atender las necesidades de vivienda de la población desplazada; iii) Que revisado el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda se estableció que el hogar del accionante «se postuló en la Convocatoria de Vivienda Gratuita realizada por Fonvivienda, a fin de acceder a un subsidio para la adquisición de vivienda – subsidio en especie, siendo su estado actual “No cumple requisitos para vivienda gratuita”»; iv) Que los proyectos en los que el señor VICENTE TOMÁS RODRÍGUEZ TAIMBÚ se postuló se encuentran cerrados; y, v) Que el interesado puede «acercarse a la Caja de Compensación Familiar más cercana, puesto que entre la Unión Temporal de Cajas de Compensación Familiar CAVIS UT y el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, existe un contrato de encargo de gestión, y en virtud del mismo, les corresponde a aquellas recibir las postulaciones en las Convocatorias abiertas por esta entidad y brindar a los beneficiarios la información relacionada con el subsidio familiar de vivienda».

Como puede observarse, las respuestas ofrecidas por la entidad accionada, no tienen relación alguna con los puntos específicos, respecto de los cuales el actor pidió que se efectuara un análisis y pronunciamiento de fondo, por manera que, no se satisfizo el presupuesto de congruencia que, acorde con la jurisprudencia nacional, hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental de petición: «Se ha dicho en reiteradas ocasiones que el derecho de petición se vulnera si no existe una respuesta oportuna a la petición elevada.

Además, que ésta debe ser de fondo. Estas dos características deben estar complementadas con la congruencia de lo respondido con lo pedido. Así, la respuesta debe versar sobre aquello preguntado por la persona y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición. Esto no excluye el que además de responder de manera congruente lo pedido se suministre información relacionada que pueda ayudar a una información plena de la respuesta dada» (C.C.S.T-669/2003, reiterada en S.T-587/2006). 5.4.

En esa medida, reitera la Sala, acertó el Tribunal de primera instancia al concluir que no se ha cumplido a cabalidad la orden impartida en el fallo de tutela adiado 9 de marzo de 2016, como también le asiste razón al señalar que en el caso concreto es necesaria la imposición de los correctivos señalados en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, toda vez que FONVIVIENDA no ha resuelto de fondo, clara, concreta y de manera congruente lo pedido por el señor VICENTE TOMÁS RODRÍGUEZ TAIMBÚ en el derecho de petición por él radicado desde el 9 de diciembre de 2015. 6.

Así las cosas, como se anunció previamente, se confirmará el pronunciamiento dictado el 25 de enero de 2017 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, por cuanto se cumplen los presupuestos objetivos y subjetivos, requisitos sine que non para imponer sanción por desacato. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Decisión Penal de Tutelas n.° 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.

CONFIRMAR el pronunciamiento dictado el 25 de enero de 2017, por cuyo medio, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, en el marco del trámite incidental por desacato promovido por el ciudadano VICENTE TOMÁS RODRÍGUEZ TAIMBÚ, sancionó al Director del Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA), ALEJANDRO QUINTERO ROMERO, con tres (03) días de arresto y multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por las razones expuestas en la parte considerativa. 2.

NOTIFICAR esta providencia de conformidad con lo previsto en el artículo 16 del Decreto 2591 de 1991. 3. DEVOLVER el expediente a la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pasto.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 1 14