CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Proceso de Tutela Radicación 81.836 Impugnación M. N. A. P. y otros CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS No. 3 PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR MAGISTRADA PONENTE STP13467-2015 Radicación No.: 81.836 Acta No. 349 Bogotá, D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil quince (2015) VISTOS Se pronuncia la Sala sobre las impugnaciones propuestas por M. N. A. P., I. P. H., O. L. C. Á. en nombre propio y en representación de su hija y M. L. C. P. a nombre de su hijo, contra el fallo proferido por la SALA PENAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE (…) el 14 de agosto del presente año, mediante el cual concedió parcialmente el amparo constitucional invocado por las ahora recurrentes, en la demanda de tutela instaurada contra la DIRECCIÓN NACIONAL DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales.

Al trámite fueron vinculados la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, COOMEVA EPS, SALUDCOOP EPS, la DIRECCIÓN DE PROTECCIÓN DE LA POLICÍA NACIONAL y el MINISTERIO DEL INTERIOR.

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN M. N. A. P. labora, (…) al servicio de la Fiscalía General de la Nación. Informa que (…) se desempeñaba como Fiscal (…) y en dicho cargo, dispuso el desarchivo de un expediente (…), adelantado por la presunta comisión de los delitos de concierto para delinquir y tráfico de estupefacientes. Indica que al proferir tal decisión, varió su situación de seguridad, (…), razón que la obligó a renunciar al cargo (…) y reintegrarse (…), cargo que ejercía en propiedad y donde fue designada como (…).

En el ejercicio de dicha función, agrega, logró el descubrimiento de una banda criminal, (…) donde elaboró el respectivo organigrama e identificó a los presuntos integrantes de la organización. Dada la naturaleza de las conductas, remitió el asunto a la Dirección de Fiscalías para que se asignara al caso un fiscal especializado. En diciembre (…) retornaron las amenazas en su contra, las que se materializaron (…).

Por tal razón, se dispuso la realización del respectivo estudio de seguridad por parte de la Dirección Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, organismo que determinó que ella contaba con un nivel de riesgo extraordinario. Dispuso en consecuencia su traslado laboral (…), en la que residen ella y su familia[footnoteRef:1], con el salario que perciben, la accionante (…) y uno de sus (…). [1: Integrada por (…).] Considera que las medidas adoptadas por el ente acusador no son suficientes para contrarrestar el riesgo derivado de las amenazas que sufrió, razón por la cual elevó una solicitud, (…), para que la referida autoridad incrementara la protección en su favor, pero no ha obtenido respuesta a tal solicitud.

Por tal razón, considera vulnerados sus derechos fundamentales, así como los de su madre, I. P. H., su padre, E. F. A. G., (…), todos quienes tuvieron que abandonar la localidad donde residían, por amenazas en su contra. Solicita al juez de tutela el amparo de sus derechos fundamentales y de contera, que se ordene a las autoridades accionadas asignar un esquema de protección que garantice su seguridad y la de su núcleo familiar.

Además, «una vivienda segura…; mientras labore en (…) una oficina segura» y los demás elementos necesarios para proteger su vida. Además, que se realice un análisis del riesgo que ostenta, «donde se estudie, como medida para conjurarlo, el exilio o salida del país», pues el grupo delincuencial del que provienen las presuntas amenazas es «altamente peligroso» y mientras continúe el proceso penal, «van a insistir en hacer efectiva su venganza».

Pide a la Fiscalía, que le brinde un mecanismo para salir del país, sin perder su vinculación laboral, «puede ser una licencia de estudios en el exterior o nombramiento en cualquiera de los cargos creados fuera del país y que me garantice mi subsistencia y la de mi familia», dado su desempeño al servicio del ente acusador. Además, que se investiguen de manera eficaz y oportuna los homicidios cometidos contra sus (…) y el presunto desplazamiento del que fueron víctimas ella y su núcleo familiar.

La demanda de tutela fue posteriormente coadyuvada por I. P. H., M. L. C. P., O. L. C. Á., A. y Y. A. P. EL FALLO IMPUGNADO Advirtió el Tribunal a quo que la situación de seguridad de la accionante y su familia, fue analizada debidamente por la Dirección de Protección de la Fiscalía General, lo que determinó que se adoptaran medidas de protección debidamente fundamentadas, «como la delimitación de la zona de riesgo (…), el traslado (…) con apoyos económico y logístico, y la formulación de recomendaciones de autoprotección» que no imponen amparar los derechos de la demandante, labor que además, no es del resorte del Tribunal.

Ahora bien, frente a la petición que A. P. elevó (…), señaló que no había sido contestada por la autoridad demandada, advirtiendo que por ese aspecto sí habían sido conculcados sus derechos fundamentales. En consecuencia, accedió al amparo invocado por ese tópico y resolvió proteger el derecho de petición de la demandante. En ese sentido, le ordenó al Director de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, resolver la solicitud formulada por la accionante, mediante un pronunciamiento «de fondo, claro, detallado y debidamente comunicado».

Negó las demás pretensiones invocadas por A. P. LA IMPUGNACIÓN Inconformes con el fallo de primer nivel, M. N. A. P., M. L. C., I. P. H. y O. L. C. Á., lo impugnaron, sin recurrir a argumentos adicionales a los expuestos en el libelo primigenio. ACTUACIONES POSTERIORES Encontrándose el expediente al despacho de la Magistrada Ponente para emitir la decisión correspondiente, el Director Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación informó que había dado cumplimiento al fallo de tutela, y en ese sentido, contestó la petición elevada por M. N. A. P. Le informó a la accionante, mediante oficio (…), entre otros aspectos, que los puntos allí debatidos fueron discutidos también en el proceso de tutela, donde se negó el amparo invocado, por lo que tales pretensiones «dan lugar a la carencia actual de objeto por hecho superado», pues la medida de traslado implementada para disminuir el riesgo contó con su consentimiento.

También refirió a la accionante que las demás afectaciones que alegó, fueron analizadas por el juez de tutela, donde se «definió lo atinente a los derechos allí invocados…luego la acción de amparo constitucional se encuentra superada a través de la decisión de la controversia objeto de la Litis, lo que de fondo es directamente proporcional e incide en los efectos estrictamente inter partes frente al caso sub examine».

Agregó, que en torno al traslado de los muebles y enseres de propiedad de la accionante se configuraba un «hecho superado», pues tal requerimiento ya había sido atendido, al punto que ella remitió, el 9 de julio siguiente un escrito de agradecimiento. CONSIDERACIONES DE LA CORTE De conformidad con lo establecido en el numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia es competente para resolver la impugnación formulada contra el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior (…). 1.

El derecho a la vida y la protección de los funcionarios públicos. La vida es un valor, un principio y un derecho fundamental inherente a todo ser humano y además, un presupuesto necesario para el goce de todas las restantes garantías de la persona. Por tal razón, el Estado tiene el deber de respetarla y protegerla. Uno de los deberes a cargo del Estado en relación con ese axioma es el de protección, en virtud del cual las autoridades tienen la misión de adoptar las medidas positivas necesarias para brindarle al ciudadano las condiciones de seguridad adecuadas que permitan eliminar los riesgos extraordinarios contra la vida e integridad personal del asociado.

Ahora bien, los funcionarios públicos, en razón de la labor que desempeñan, enfrentan un riesgo mayor que el que asiste a la comunidad en general, pero ostentar esa condición, «no significa que quepa exigirles a todos los servidores públicos la exposición de su vida y su integridad personal, al punto de demostrar una conducta heroica» (CC T-665/10).

Por ende, cuando el riesgo que se cierne sobre el servidor del Estado es inminente y pone en riesgo su vida, tiene la posibilidad de solicitar a la autoridad correspondiente, las medidas que permitan conjurar el peligro que sobre él recae. En desarrollo de dichas tareas de protección, la Fiscalía General de la Nación expidió la resolución 5101/08, mediante la cual reglamentó el «Programa de Protección y Asistencia a Testigos, Víctimas e intervinientes en el proceso penal».

Para el caso de los servidores adscritos al ente acusador, estableció en la aludida resolución, las siguientes medidas de protección:

ARTÍCULO 32. PROCEDIMIENTO. Previa evaluación, cuando en el informe se determine que el riesgo para la vida de un servidor de la Fiscalía es de nivel extraordinario, el Programa de Protección y Asistencia recomendará a la jefatura de la dependencia competente que adopte una de las siguientes medidas de protección, o las asumirá si es competente: 1.

La reasignación de la investigación. 2. Disponer de apoyo económico para el traslado del servidor al interior del país. 3. Implementar las decisiones administrativas que sean pertinentes. Cuando del estudio del nivel de riesgo se concluya que es Extremo, se podrá: 1. Elaborar el esquema de seguridad necesario. 2. Implementar las medidas administrativas que sean pertinentes.

En todos los casos, el Programa deberá recomendar la necesidad de que el servidor en riesgo adopte determinadas y concretas medidas de autoprotección y solicitará a la Policía Nacional su colaboración para brindar la protección necesaria al admitido en el Programa y a su núcleo familiar. 2. Análisis del caso concreto. Acudieron M. N. A. P. y varios integrantes de su familia a la extraordinaria vía de tutela, en razón de que por las amenazas que recibió en el desempeño de su labor, fueron asesinados (…).

Derivado de ello tuvo que ser reubicada (…). Elevó diversas solicitudes al juez de amparo, entre ellas, que se dispusiera otorgarle un esquema de seguridad para sus desplazamientos y los de su familia en la ciudad de (…); que se mejoraran las condiciones de protección de la vivienda donde actualmente residen y la oficina donde labora (…); además, que se evaluara la posibilidad de ubicarlos fuera del país. Cabe recordar, que mediante acta, (…) el Director de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación estableció que A. P. ostentaba un nivel de riesgo extraordinario y en razón de tal circunstancia, dispuso, como medida de protección, el traslado de la referida funcionaria (…).

Señaló además que se había delimitado la zona de riesgo y le indicó las medidas de autoprotección que debía tener en cuenta a fin de garantizar su seguridad. Contra lo allí resuelto, M. N. A. P. instauró los recursos de «reposición y en subsidio apelación», mediante memorial (…). Sobre dicho escrito no se había pronunciado el accionado, siendo tal, una de las razones por las que A. P. acudió a la acción de tutela.

Debe hacer esta Sala las siguientes precisiones: 2.1. El a quo señaló que había sido vulnerada la garantía fundamental de petición de la accionante, ante el silencio de la autoridad demandada en torno al memorial (…) atrás referido. No obstante, de manera clara advirtió la libelista en dicho escrito que formulaba los recursos de «reposición y en subsidio apelación» contra el acto mediante el cual el Director de Protección del ente acusador dispuso implementar, como medida de mitigación del riesgo, su traslado (…).

No era tal memorial un derecho de petición, como erróneamente lo entendió el Tribunal Superior de (…), sino un escrito mediante el cual pretendía activar y agotar A. P. los recursos de la vía gubernativa, contra lo decidido por la Dirección de Protección de la Fiscalía General. En ese entendido, el debate, frente a ese aspecto, no podía girar en torno a la presunta afectación del derecho de petición, pues ha dicho pacíficamente esta Corporación, que no puede ser dable, cuando se trata de la interposición de recursos, que se predique la lesión de esa garantía, sino del axioma fundamental del debido proceso administrativo, por vía del derecho de postulación, toda vez que ambos responden a distintos institutos. 2.2.

Amén de lo anterior, en la decisión mediante la cual el Director Nacional de Protección y Asistencia indica acatar el fallo de primer nivel, nada se dice sobre las censuras formuladas por la accionante en el escrito (…), de las que se pueden resaltar: i) La interposición, en el escrito elevado por la accionante, de los recursos de reposición y apelación contra el acto de implementación de medidas de protección y su eventual procedencia. ii) La crítica allí expuesta, en torno a que las medidas implementadas «no son suficientes para garantizar la vida de la suscrita como Fiscal y la de mi núcleo familiar». iii) La deficiente motivación del acto administrativo, derivada de la falta de actividades de investigación de los hechos al momento de realizar el estudio de seguridad y «que al momento de solicitar la medida de protección la hice para que cobijara a toda mi familia, sin que nada se dijera al respecto».

Agrega, que desde (…) cuando fue muerto violentamente su (…), había manifestado el riesgo que corrían sus seres queridos, el que se reiteró cuando, (…) fue asesinado (…). iv) La asignación de «verdaderas medidas que protejan mi vida y la de mi familia, porque nada se ha dicho de mi familia». Es inadmisible que el Tribunal a quo no haya valorado en debida forma las alegaciones expuestas por la libelista en su escrito y el abundante material probatorio por ella aportado, concluyendo que la única garantía conculcada fue la de petición, cuando lo cierto es que la accionante afirma sentir inseguridad y zozobra – al punto que fue valorada por psicología, donde se diagnosticó un trastorno depresivo mayor[footnoteRef:2] – por las situaciones violentas que ella y sus familiares padecieron.

Se adoptó en su caso una medida de traslado pretendiendo conjurar el riesgo, pero advierte la Corte, que nada se dijo en el referido acto sobre su núcleo familiar. [2: Folio 59 del expediente.] 2.3. Se extrae del plenario que las amenazas que recibió A. P. provenían de una persona al parecer «perteneciente al denominado (…) que, de tiempo atrás, se ha convertido en el dolor de cabeza para las autoridades en varias regiones del país»[footnoteRef:3]. [3: Folio 8 del informe de evaluación de amenaza y riesgo, obrante a folio 195 del cuaderno del Tribunal.] Se estableció además en el citado informe de evaluación de riesgo elaborado por la Oficina de Protección y Asistencia Seccional (…), que la Fiscal A. P. tenía un nivel «extraordinario» de amenaza, del que se resaltó «el homicidio de dos (…) en cinco meses», considerando en dicho documento que el riesgo: 1.

Es concreto, Toda vez que si bien no ha sido amenazada directamente, por terceras personas se ha obtenido información de que (…). y su gente tienen la capacidad, la intensión (sic) y los medios suficientes como para considerarse concreto su riesgo y alta la probabilidad de atentado en su contra, de hecho ya perdieron la vida dos (…) de la señora (…) en hechos violentos y están siendo investigados por autoridad competente. 2.

Es presente: el homicidio de sus dos (…) en lo que va corrido de este (…), ha incrementado con el paso de los meses convirtiéndolo en actual. 3. Es importante, toda vez que se presume que el bien jurídico tutelado puesto en peligro es el de la vida e integridad personal de un alto servidor de la Fiscalía General de la Nación y los ya lesionados de sus (…). 4.

Es serio, pues se estableció que el agresor tiene capacidad material, medios, hombres y móvil para atentar contra la evaluada. 5. Es claro y discernible, toda vez que a pesar de ser incierto se incrementa por la condición de la evaluada de ser (…). 6. Es excepcional, ya que el riesgo que soporta la evaluada no es compartido por los demás (…).

ZONA DE RIESGO Por la peligrosidad de la persona o personas que amenazan a la doctora M. N. A. P., se considera zona de riesgo la totalidad del territorio Nacional, de manera específica los departamentos (…). (…) … se recomienda que esta Dirección requiera a la Subdirectora de Fiscalía Seccional Valle se solicite a la Policía Nacional para que se implemente medidas de protección especiales en favor de la servidora y su grupo familiar residente en la ciudad (…).[footnoteRef:4] [4: Apartes del informe de evaluación de amenaza y riesgo realizado a la accionante, obrante a folios 198 y 199 del expediente.] De tales aspectos nada se dijo en el acto de implementación de medidas de protección en favor de la accionante, donde de manera inexplicable se «delimitó la zona de riesgo por los departamentos del (…)». 2.4.

Además, se dispuso el traslado de la accionante en razón del riesgo extraordinario que padece, pero nada se dijo frente a las consecuencias económicas derivadas de su reasignación, del municipio (…), a la ciudad (…), ciudad que como es sabido, tiene un costo de vida más elevado que el de esa localidad. 2.5. Le fueron señaladas varias medidas de «autoprotección», pero no hay constancia alguna de que se haya atendido lo consignado en el informe de evaluación del riesgo frente a la adopción de «medidas de protección especiales en favor de la servidora y su grupo familiar». 2.6.

Por último, nada se dice en la referida acta de implementación de medidas, sobre la aplicación de acciones de protección a su familia, a pesar de que ella tuvo que trasladarse (…) con la mayor parte de sus allegados, también accionantes dentro del proceso de tutela. 3. Debe criticar enfáticamente esta Sala el proceder de la Unidad Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, pues si al parecer, por razón del desarchivo de un expediente, la Fiscal M. N. A. P. sufrió amenazas, y éstas se materializaron en el homicidio de dos de sus (…), no podía el ente acusador limitarse a conjurar dicha afectación con un traslado, cuando presuntamente es objetivo militar de integrantes del denominado (…), únicamente por el efectivo y cabal cumplimiento de su labor al servicio del Estado.

En ese sentido, tenía el deber la Dirección accionada, de analizar en debida forma los factores contenidos en el informe de evaluación de riesgo, y no sesgarlos como en efecto sucedió, pues de lo que se trata el asunto no es de la conculcación del derecho de petición, sino de la vida de una funcionaria pública que por ejecutar debidamente su labor, se tuvo que alejar de la zona en la que laboró (…). 4.

Por las razones expuestas en precedencia, se hace imperioso modificar el numeral primero del fallo impugnado, para precisar que se concede amparo al derecho de postulación de la accionante, no al de petición. Se dispone además, revocar el numeral segundo de la decisión proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de (…), que negó la protección constitucional a las demás garantías de M. N. A. P., I. P. H., O. L. C. Á. en nombre propio y en representación de su hija y M. L. C. P. a nombre de su hijo.

En consecuencia, se concede amparo a los derechos fundamentales invocados por las accionantes. Por tal razón y como quiera que la vulneración a los derechos de la accionante se materializó, no solo con el silencio de la autoridad accionada al no resolver los recursos de reposición y apelación, sino con la expedición del acto mediante el cual implementó medidas de protección en favor de la accionante, en el que soslayó varios de los factores descritos en el informe de evaluación de amenaza y riesgo elaborado por la Oficina de Protección y Asistencia de (…), se dispone dejar sin efectos dicho acto.

En ese sentido, se ordenará al Director Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, que expida nuevamente el acto de implementación de medidas de protección en favor de M. N. A. P., analizando de manera objetiva y razonada el informe mediante el cual se evaluó su nivel de amenaza y lo confronte con la situación de la accionante, incluyendo las variables que sean necesarias con miras a determinar el grado de riesgo y la necesidad o no de que se adopten medidas de protección para la defensa de su seguridad personal y la de su familia.

Para esto, deberá tener en cuenta todos y cada uno de los documentos que se allegaron al expediente de tutela, y atender a las pautas expuestas en las consideraciones de esta providencia. Del mismo modo, dispondrá la Sala, como medida provisional, mientras se adelanta dicho procedimiento, que la DIRECCIÓN NACIONAL DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN implemente a favor de la solicitante y de su núcleo familiar, un esquema de seguridad[footnoteRef:5]. [5: Idéntica medida adoptó la Corte Constitucional en sentencia CC T-224/14, donde amparó los derechos fundamentales de un juez de la República por similar situación fáctica a la ahora alegada por M. N. A. P.] Se ordena remitir copia de esta determinación a todos los intervinientes en el proceso constitucional.

En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – EN SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE MODIFICAR el numeral primero del fallo impugnado, para precisar que se concede amparo al derecho de postulación de la accionante, no al de petición. REVOCAR el numeral segundo de la decisión proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de (…), que negó la protección constitucional a los demás derechos fundamentales de M. N. A. P., I. P. H., O. L. C. Á. en nombre propio y en representación de su hija y M. L. C. P. a nombre de su hijo.

CONCEDER amparo a los derechos fundamentales invocados por las accionantes. DEJAR SIN EFECTOS el acto de implementación de medidas de protección elaborado por la Dirección Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación. ORDENAR al Director Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, que expida nuevamente el acto de implementación de medidas de protección en favor de M. N. A. P., analizando de manera objetiva y razonada el informe mediante el cual se evaluó su nivel de amenaza y lo confronte con la situación de la accionante incluyendo las variables que sean necesarias con miras a determinar el grado de riesgo y la necesidad o no de que se adopten las medidas de protección para la defensa de su seguridad personal y la de su familia.

Para esto, deberá tener en cuenta todos y cada uno de los documentos que se allegaron al expediente de tutela, y atender a las pautas expuestas en las consideraciones de esta providencia. DISPONER, como medida provisional, mientras se adelanta dicho procedimiento, que la DIRECCIÓN NACIONAL DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN implemente a favor de la solicitante y de su núcleo familiar, un esquema de seguridad.

ENVIAR copia de esta determinación a todos los intervinientes en el proceso constitucional. NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE JOSÉ LEONIDAS BUSTOS MARTÍNEZ EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 1 18