República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación No. 79189 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DE TUTELAS JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO Magistrado Ponente STP13038-2015 Radicación N° 79189 Aprobado acta N° 338 Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil quince (2015). V I S T O S Se pronuncia la Sala sobre la impugnación interpuesta por la accionante, GISELLA DEL CARMEN VÁSQUEZ MENCO, contra el fallo proferido el 5 de junio de 2015 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala de Decisión Penal, por medio del cual declaró improcedente la acción de tutela instaurada contra el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Departamento de Cadenas Agrícolas y Forestales.
I.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La ciudadana GISELLA DEL CARMEN VÁSQUEZ MENCO promovió acción de tutela, en procura de amparo para los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, vida digna, trabajo, paz, libre competencia y mínimo vital que estimó conculcados, como consecuencia de actos administrativos expedidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Para dar sustento a la demanda, refirió la accionante que con resolución No. 000177 del 27 de marzo de 2014, el Ministerio de Agricultura sometió el precio de compra del arroz paddy verde al régimen de control directo. Adujo que mediante resolución No. 000202 del 9 de abril de 2014 se otorgó un apoyo a la comercialización de arroz paddy en el año 2014, previendo que en dicho programa participaran los compradores que cumplieran los requisitos fijados en el citado acto, para lo cual debían inscribirse en la Bolsa Mercantil de Colombia, anexando: certificación de la condición de recaudador de la cuota de fomento arrocero; acreditación de encontrarse al día en el pago de la misma a febrero de 2014; certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio; copia legible del RUT y fotocopia de la cédula de ciudadanía del representante legal.
Refirió que presentó la documentación requerida y, en consecuencia, su nombre apareció en la lista de compradores de arroz inscritos en el programa de apoyo a la comercialización de arroz paddy en el año 2014, listado que a juicio de la demandante, constituye un acto administrativo de carácter particular y concreto. Agregó que el valor del apoyo económico fue modificado con la resolución No. 000229 del 2 de mayo de 2014.
El 8 de agosto de 2014 el Ministerio de Agricultura expidió la resolución No. 000332, con la cual derogó las resoluciones 000202 y 000229 y estableció nuevas condiciones, en criterio de la accionante de manera ilegal, pues exigió que el comprador tuviera registrada en el RUT como actividad económica principal la correspondiente al Código 1541 de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme, o al nuevo Código (1051) según la Resolución 000139 del 21 de noviembre de 2012 expedida por la DIAN, esto es: elaboración de productos de molinería. Es así, que al no figurar su nombre en el nuevo listado de compradores de arroz paddy inscritos en el programa de apoyo a la comercialización de ese producto, constituye para la accionante, una infracción al artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, habida cuenta que no se obtuvo su consentimiento expreso para revocar un acto administrativo de carácter particular y concreto.
En tal sentido, sostuvo que esa revocatoria y la «indeterminación» del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la van a llevar a la quiebra, dada su condición de comerciante de arroz. En consecuencia, tras invocar la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, solicitó que se ordene a la accionada suspender los efectos que en su caso particular tuvieron las resoluciones 229 y 332 de 2014, de tal manera, que se le siga reconociendo como compradora autorizada del programa de apoyo a la comercialización de arroz paddy en el año 2014, en virtud de la resolución 2020 de 2014 y la lista de inscritos que al respecto se publicó. Asimismo, peticionó que le sean recibidas las cuentas de cobro de compras realizadas a productores en vigencia de la resolución 332 de 2014, y le sean pagados los respectivos reembolsos que autorizaron cancelar los productos.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena admitió la demanda el 20 de enero de 2015 y en la misma providencia negó la adopción de la medida provisional impetrada por la accionante. Dicho proveído lo notificó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – Departamento de Cadenas Agrícolas y Forestales, organismo al que le corrió traslado de la solicitud y sus anexos y le requirió la rendición de informe sobre los hechos planteados por la accionante, a pesar de lo cual, no se pronunció sobre los hechos contenidos en la demanda.
Si bien el Tribunal profirió fallo el 29 de enero de 2015, al ser impugnada dicha providencia, esta Corporación declaró la nulidad de la actuación a partir del auto por medio del cual se avocó el conocimiento del presente trámite, dado que se incurrió en irregularidad sustancial al omitir la vinculación de Bolsa Mercantil de Colombia S.A. No obstante, se advirtió que las pruebas allegadas conservaban su validez.
En virtud de la nulidad decretada, fue admitida nuevamente la demanda mediante auto del 27 de mayo de 2015, sin que dentro del término concedido por el Tribunal, se hubiese allegado informe por parte de los accionados. III. EL FALLO IMPUGNADO La Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena negó el amparo, tras señalar que dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en virtud del cual la misma no es mecanismo alterno de defensa judicial o instrumento adicional o supletorio a los ordinarios, surge evidente que la demandante tenía a su alcance la vía gubernativa y las acciones de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, que podía intentar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para cuestionar el acto administrativo (resolución 229 del 2 de mayo de 2014 y 332 del 8 de agosto de 2014) que afectó sus derechos, posibilidades que hacen improcedente el mecanismo constitucional de protección. Por lo demás, abordó las potestades conferidas al juez constitucional por los artículos 7º y 8º del Decreto 2591 de 1991 para suspender u ordenar la inaplicación de un acto administrativo en caso que la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y concluyó que dicha eventualidad no fue probada, pues aunque la accionante mencionó los efectos negativos que para ella tienen los actos cuestionados, no acreditó la desmejora económica que, por sus efectos devastadores, le impedía acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
IV. LA IMPUGNACIÓN La accionante exteriorizó oportunamente su inconformidad con la decisión, sin acompañar sustentación de la misma. La impugnación fue concedida por el Tribunal mediante proveído del 29 de julio del año en curso. V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE De conformidad con la preceptiva del artículo 1º, numeral 2º del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en tanto lo es en relación con la decisión adoptada por una Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena, de la cual es su superior funcional, en actuación que comprende al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
El artículo 86 de la Constitución Política consagró la acción de tutela como un mecanismo extraordinario, preferente, subsidiario y residual para la protección de los derechos constitucionales fundamentales ante el menoscabo o la amenaza derivados de acción u omisión atribuible a las autoridades públicas o a los particulares en las situaciones específicamente precisadas en la ley.
Se ha insistido en que la acción de tutela no puede emplearse como un medio alternativo e instancial en la solución de las controversias, ni su aducción ante el juez de amparo puede ser coetánea con los procedimientos ordinarios estatuidos legalmente y mucho menos surgir en forma paralela a éstos, máxime cuando no puede ser tomada como un recurso adicional de los mecanismos de defensa de los derechos fundamentales con los cuales el propio ordenamiento ha dotado a los sujetos intervinientes en las actuaciones administrativas o judiciales, pues como bien se sabe, la tutela está llamada a consolidar la defensa de derechos en aquellos eventos en que existe un verdadero vacío legal de medios para cumplir con la protección de las diversas garantías superiores.
Este carácter no la aparta de los criterios generales sobre la procedencia formal del amparo, de conformidad con lo estatuido en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, uno de estos señalado en su numeral primero, cual es la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para lograr la protección que por vía de la acción constitucional se pretende obtener, ello significa que procede únicamente ante la ausencia de medios de defensa judicial para la protección de las garantías o cuando el medio pertinente, previamente previsto en el ordenamiento jurídico es claramente ineficaz para la defensa de éstas, en dicho evento procede la tutela como mecanismo transitorio, con el fin de evitar un perjuicio de carácter irremediable.
En el caso que concita la atención de la Sala, el cercenamiento de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, vida digna, trabajo, paz, libre competencia y mínimo vital invocados en la demanda, se hace derivar, de las resoluciones 229 y 332 de 2014, emitidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por manera que, la demanda de tutela está orientada a conseguir que el juez constitucional intervenga y suspenda los efectos de los actos administrativos referidos.
Al respecto, se advierte acertada la determinación del Tribunal Superior de Cartagena al denegar el amparo por encontrarse vigente otro medio de defensa judicial que ciertamente resulta eficaz en cuanto a contrarrestar los efectos de los actos administrativos cuestionados, como ciertamente le asiste a la accionante la posibilidad de demandar ante la jurisdicción contenciosa administrativa las resoluciones referidas, y en el ejercicio de las acciones contenciosas cuenta con la opción de solicitar la suspensión provisional de las mismas.
Así mismo, se tiene que la solicitud de suspensión provisional puede proponerse, a manera de medida cautelar, sobre el hecho de que el acto administrativo viole de forma grosera derechos fundamentales, posibilidad que brinda el artículo 229 y ss. de la ley 1437 de 2011 y que se funda en el principio de subsidiariedad del mecanismo de amparo.
Sobre el particular, la Corte Constitucional manifestó (CC SU-544/01): (…) La facultad de ejercer las acciones contencioso administrativas, acompañada de la posibilidad de solicitar que se decrete la suspensión provisional del acto impugnado, hace más cuidadoso y exigente el examen frente al evento de conceder la tutela como mecanismo transitorio, pues la persona interesada además de contar con un mecanismo de defensa judicial ordinario, tiene a su favor el derecho de formular una petición excepción(al, eficaz y de pronta solución, como la de suspensión temporal del acto.
En contraste con lo anterior, la jurisprudencia constitucional tiene establecido que en punto de la existencia de otros medios de defensa judicial al alcance de la accionante, corresponde al juez de tutela ponderar su idoneidad y eficacia de cara a las circunstancias concretas del actor y los derechos fundamentales cuya protección reclama.
En efecto así lo precisó la Corte Constitucional (CC SU-913/01). (…)El presupuesto de no procedibilidad de la acción de tutela es precisamente la existencia de otro medio legal de defensa que la jurisprudencia constitucional ha caracterizado de distintas maneras. En la citada sentencia T-543/92 se calificó de "medio judicial apto", en la T-159/94 empleó el término "expeditos procedimientos judiciales" en cuanto que la existencia de éstos impide la procedibilidad de la tutela.
En todo caso, la jurisprudencia ha reiterado que no procede la acción de tutela cuando existe un medio alternativo idóneo para proteger el derecho fundamental que se considera violado. En efecto, la Corte en sentencia T-067/98, expresó: En efecto, la procedencia de la acción de tutela se determina según si el demandante carece o no de un medio judicial idóneo y expedito para proteger sus derechos fundamentales, para lo cual no basta con registrar en abstracto la eventual existencia de otros instrumentos procesales, sino que se torna necesario evaluar su eficacia a la luz de las circunstancias concretas.
La idoneidad y eficacia del medio alternativo es instancia propicia para que se examine la pretensión del accionante, pero no significa que sea un medio que le garantiza siempre la prosperidad de lo que alega en dicho recurso. La Corte no puede, al decidir que existe otro medio alternativo, que debe resolverse ante otro Juez, examinar si prosperaría o no la pretensión de quien instaura la tutela, porque se trataría del estudio del fondo de lo alegado, lo cual escapa a la competencia de la Corte Constitucional.
De tal suerte que, si el acto reprobado se ofrece adverso a las pretensiones de la accionante, no corresponde al juez de tutela zanjar tal discusión, como que el juez natural que tiene el monopolio de la actuación y el llamado por ley a conocer de las distintas pretensiones planteadas por la libelista - en sede extraña- contra la actuación administrativa que culminó con la expedición de los actos por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, es el juez de lo contencioso administrativo, que no el juez de tutela.
Y es que frente a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial surge evidente la improcedencia de la acción, a más que resulta categórico afirmar que ausente se muestra el perjuicio irremediable porque que no se satisfacen las exigencias mínimas que a términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional (CC T-225/93 y T-197/96) - las que comparte la Sala- se requieren para su configuración, esto es, que sea inminente, urgente, grave e impostergable, sin que la sola afirmación de la accionante en cuanto a la afectación que le generan las determinaciones contenidas en las resoluciones emitidas por el Ministerio de Agricultura, habilite su permisión. Se concluye entonces, cuando en las actuaciones administrativas se incurren en trasgresiones al debido proceso de los interesados en la definición de dicho trámite, la acción de tutela se erige como un mecanismo de protección adecuado, pero solamente si no existe otro medio de defensa judicial que sirva para garantizar tales derechos, o si existiéndolo no se revela como una herramienta eficaz en el caso concreto, o se cierne la amenaza inminente de un perjuicio irremediable sobre esta clase de derechos, presupuestos que en el presente caso no convergen.
Corolario de lo expuesto, el fallo objeto de impugnación será confirmado. En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL, SALA SEGUNDA DE DECISIÓN DE TUTELAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E 1.- CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en esta providencia. 2.- NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme.
Notifíquese y cúmplase. JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 15