Radicación No. 93473 JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO Magistrado Ponente STP13017-2017 Radicación n.° 93473 Acta n.° 272 Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete (2017). V I S T O S Se pronuncia la Sala sobre la impugnación presentada por el apoderado del accionante HERNANDO JARAMILLO ACEVEDO, contra el fallo proferido el 11 de julio de 2017 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Medellín, a través del cual se negó el amparo para los derechos fundamentales, presuntamente vulnerados por la Presidencia de la República.

I.

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA Los hechos que dieron origen a la presente actuación, se contraen a la inconformidad del ciudadano HERNANDO JARAMILLO ACEVEDO frente el Decreto 2016 del 7 de diciembre de 2016 expedido por el señor Presidente de la República, “ Por el cual se establece una Zona Veredal Transitoria de Normalización (ZVTN) y se dictan otras disposiciones ”, en particular el artículo 1º donde se indica que la Vereda Carrizal pertenece al Municipio de Remedios, Antioquia, lo cual afirma el actor, no es cierto, toda vez que esta se encuentra dentro de la circunscripción territorial del Municipio de Segovia, Antioquia.

Asimismo, manifiesta desacuerdo con lo dispuesto en el Decreto 308 de 2017, “ Por el cual se modifican parcialmente los decretos Nos. 2003, 2006, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 y 2024 del 7 de diciembre de 2016, que establecieron unas Zonas Veredales Transitorias de Normalización -ZVTN- y unos Puntos Veredales de Normalización –PTN- y se dictan otras disposiciones ”.

En virtud de lo cual, se señala que la Vereda Carrizal pertenece tanto al Municipio de Remedios como al de Segovia, lo que a juicio del accionante, resulta infundado de cara a los pronunciamientos que al respecto ha obtenido de la oficina de Catastro Antioquia. En tal sentido, advierte el libelista que lo anterior genera un conflicto entre los municipios y crea confusión acerca de la competencia de la autoridad llamada a salvaguardar el orden público, social y en general el bienestar de la población, en el evento de ser necesario.

Precisa que para resolver el conflicto, se interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Consejo de Estado, sin embargo han transcurrido más de tres meses desde su radicación y la demanda no ha sido aceptada, por lo que considera que procede la acción de tutela para obtener la suspensión provisional de los actos administrativos referidos.

De acuerdo con lo reseñado, solicita que “ mientras el juez natural del proceso decide ” se declare la suspensión transitoria y parcial del Decreto 2016 del 7 de diciembre de 2016, artículo 1º y del Decreto 308 de 2017, artículo 8º, por resultar violatorios de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad -entre otros-. II. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA Con auto del 27 de junio de 2017 se admitió la demanda, disponiendo la notificación de la Presidencia de la República, la vinculación de la Alcaldía de Remedios, Antioquia, a la vez que se negó la medida provisional solicitada por el actor.

La apoderada de la Presidencia de la Republica acudió al trámite, indicando que en los decretos cuestionados por el accionante, se establece claramente que las autoridades civiles no armadas de los territorios donde se encuentran las ZVTN, mantienen las competencias que la Constitución Políticas les ha asignado. Por lo expuesto, deprecó la negativa del amparo invocado, en tanto no se advierte la vulneración alegada, además de existir otros mecanismos para definir la legalidad y constitucionalidad de dichas normas.

La Alcaldesa del Municipio de Remedios cuestionó el presunto acaecimiento del perjuicio irremediable que alega el accionante, resaltando que de ser así, hubiera solicitado la suspensión provisional de los actos demandados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no por medio de la tutela, pretendiendo remediar tal omisión. La Alcaldía de Segovia peticionó que se conceda la pretensión del accionante, por tratarse de una solicitud que busca solamente la suspensión de forma transitoria de unos actos administrativos, en orden a que la entidad competente determine en cuál municipio se encuentra las coordenadas donde se ubica la Vereda de Carrizal.

III. FALLO IMPUGNADO El Tribunal Superior de Medellín negó el amparo invocado, advirtiendo para ello que se vislumbran dos circunstancias que confirman la improcedencia de la presente acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad que la caracteriza, esto por cuanto la pretensión del accionante busca censurar un acto de carácter general, impersonal y abstracto, mientras que la Alcaldía de Segovia actualmente está haciendo uso del mecanismo idóneo de defensa judicial que para el caso es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa, en contra de los Decretos 2016 de 2016 y 308 de 2017, el cual se encuentra en trámite ante el Consejo de Estado.

IV. IMPUGNACIÓN El apoderado del accionante impugna el fallo de tutela insistiendo en la procedencia del amparo, efecto para el cual señala que lo pretendido con la presente acción no es dirimir un conflicto, toda vez que para ello ya se interpuso el respecto medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solo que por lo congestionado de nuestro sistema judicial, se invoca la tutela como mecanismo transitorio, al tenor de lo dispuesto en el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991.

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE De conformidad con lo establecido en el artículo 1º, numeral 2º del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en tanto lo es en relación con la sentencia de tutela adoptada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Medellín, de la cual es su superior funcional.

La acción de tutela fue concebida en la Constitución de 1991 como un mecanismo preferencial para brindar protección directa, inmediata y efectiva a los derechos fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades en ejercicio de sus funciones, o también por los particulares en los casos específicamente señalados en la ley.

Conforme viene de reseñarse, la petición de protección constitucional elevada por el ciudadano HERNANDO JARAMILLO ACEVEDO, se centra en cuestionar los Decretos 2016 de 2016 y 308 de 2017, expedidos por el Presidente de la República, por lo que valga decir, el objeto de la demanda son dos actos generales impersonales y abstractos, cuyos efectos no pueden ser cuestionados por vía del amparo excepcional porque así lo revé de manera clara el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991: “6o.

Causales de improcedencia de la tutela: La acción de tutela no procederá: º) Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”. Acerca de la improcedencia de la acción de tutela frente a actos de carácter general, impersonal y abstracto, ha precisado la jurisprudencia constitucional (CC T-119/03, T-105/02, T-151/01, T-1497/00, T-1452/00, T-1290/00, T-1201/00, T-982/00 y T-815/00): (…)Esta Corporación, en armonía con lo previsto en el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, ha señalado que la acción de tutela no constituye el medio idóneo para controvertir actos de contenido general, impersonal y abstracto, pues para tal fin el ordenamiento ha diseñado otros mecanismos de control judicial, lo cual se explica en la medida en que esos actos demandan un análisis ponderado bajo la órbita de procesos con características especiales.

Así pues, la acción y la omisión previstas en el artículo 86 de la Constitución Política deben tener un contenido particular, personal y concreto. Algunos ejemplos jurisprudenciales ilustran con mayor claridad el asunto: En la sentencia T-105 de 2002 la Corte debió estudiar las demandas de tutela presentadas por algunos funcionarios del Municipio de Cali, quienes consideraban vulnerados sus derechos con las determinaciones de dicha entidad sobre sus escalas salariales y el no reconocimiento de una prima técnica (en las que se incluía un acuerdo municipal).

Entre los argumentos para denegar el amparo la Corte sostuvo que, “la acción de tutela resulta improcedente frente a actos de carácter general, impersonal y abstracto, como los que se pretenden cuestionar, frente a los cuales la misma ley consagra otro mecanismo de defensa judicial, pudiendo ser controvertidos en su legalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa”. - La misma postura fue asumida en la Sentencia T-151 de 2001.

En aquella oportunidad la Corte analizó el caso de un aspirante a rector en la Universidad de Cartagena, que inconforme con los requisitos establecidos por el Consejo Superior Universitario presentó acción de tutela para controvertir el acuerdo expedido. Al respecto la Corte dijo lo siguiente: “Es claro entonces que tratándose de actos de carácter general no hay competencia del juez de tutela y que toda actuación en este campo es por principio, plenamente improcedente”. - También resulta ilustrativa la Sentencia T-321 de 1993, donde la Corte revocó los fallos de instancia y en su lugar denegó la tutela interpuesta por una madre de familia contra el Instituto Nacional de Radio y Televisión y el Consejo Nacional de Televisión, por la emisión de algunos programas en la franja vespertina.

La Corte fue enfática en destacar la improcedencia de la tutela en los siguientes términos: Cuando el desconocimiento, la vulneración o el recorte de los derechos fundamentales se origina en actos jurídicos de carácter general producidos por instancias subordinadas a la Constitución (y todos los poderes constituidos lo son), su efecto general pernicioso puede ser contrarrestado mediante mecanismos especialmente dispuestos para ello, V.gr.: la acción de inconstitucionalidad contra las leyes, o las acciones de nulidad (y de restablecimiento del derecho) contra los actos administrativos.

Mediante tales instrumentos se provoca la actuación de un organismo público competente para que, también por vía de disposición general, restablezca el imperio de la juridicidad. Pero no es ése el caso de la tutela. El mismo artículo 6o. del Decreto 2591 establece en su numeral 5o. que es improcedente la acción "cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto".

Es que lo que se busca con el mencionado mecanismo es suspender los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de un acto concreto cuya aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, según las voces del artículo 7o. del Decreto en mención. Por tanto, como lo que se pretende atacar califica como acto de carácter general, impersonal y abstracto cuya legalidad bien puede ser controvertida mediante la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, ninguna duda emerge en cuanto al incumplimiento en los requisitos de procedibilidad de la acción, siendo que las reglas que rigen la función judicial en materia de acciones de tutela y en particular la que señala su improcedencia cuando la demanda se dirige contra actos administrativos generales y abstractos, están encaminadas precisamente a salvaguardar el Estado de Derecho por cuanto para ello el orden jurídico prevé acciones específicas ante órganos especializados para resolver las demandas que pretendan su ineficacia, autoridades a las que igualmente se les ha conferido la misión de preservar el orden constitucional.

Es así que, en el ejercicio de las vías contencioso administrativas el actor tiene la posibilidad solicitar la suspensión provisional del acto demandado, petición que se resuelve con la admisión de la demanda. Asimismo, se tiene que la solicitud de suspensión provisional puede proponerse sobre el hecho de que los actos administrativos violen de forma grosera derechos fundamentales, posibilidad que brinda el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011: “1.

Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. 2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. 3.

Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor”. Medios de defensa que resultan idóneos, como así lo ha reiterado la jurisprudencia (CC T-533/98): (…)En términos normativos y de la jurisprudencia, la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones creadas por actos u omisiones que impliquen vulneración o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces, para lograr la protección del derecho presuntamente amenazado.

Tal como lo reconoció el juez de primera instancia, en el presente asunto nos encontramos frente a unos actos administrativos, amparados por la presunción de legalidad y al existir desacuerdo con los mismos, la preceptiva contenciosa vigente tiene previsto los mecanismos y los jueces competentes para que tales actos, si así se ameritare, sean retirados del ordenamiento jurídico.

Por lo tanto, si la legalidad de los actos acusados no ha sido cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no es la tutela el medio establecido para reclamar pretensiones que contra tal normatividad pudieren surgir. De otro lado, en el presente asunto no se configura el perjuicio irremediable, porque de promoverse la correspondiente acción ante la jurisdicción contenciosa administrativa, el peticionario podría obtener la suspensión provisional de los actos censurados sin perjuicio de la eventual nulidad.

De tal forma, resulta improcedente conceder el amparo, al haberse podido acudir a otro mecanismo de defensa judicial considerado eficaz para reclamar ante la jurisdicción especializada, como lo ha reiterado esta corporación: la suspensión provisional resulta ser un trámite pronto y por lo mismo no menos eficaz que la vía de la tutela, sin que sea dable compartir los criterios expuestos a lo largo del líbelo, en el sentido de admitir la viabilidad de la tutela y su mayor eficacia, por razones de tiempo, frente a la demora de los procesos ordinarios, pues ello daría lugar a la extinción de estos, si se pudiere escoger alternativamente y por esa circunstancia, entre el juez de tutela y el juez ordinario para la definición apremiante de los derechos reclamados, lo que desde luego desnaturaliza la verdadera finalidad constitucional encaminada a la protección de los mismos, previo el cumplimiento de los presupuestos requeridos.

Consecuente con lo anterior, tampoco procede el amparo como instrumento temporal de protección, pues como viene de señalarse cuando las actuaciones administrativas tienen efectos nocivos en las garantías de los interesados, la acción de tutela se erige como un medio de protección adecuado, pero solamente si no existe otro mecanismo de defensa judicial que sirva para garantizar tales derechos, o si existiéndolo no se revela como una herramienta eficaz en el caso concreto, o se cierne la amenaza inminente de un perjuicio irremediable, presupuestos que en presente caso no convergen, pues analizada de manera integral la situación que relata el escrito tutelar, no puede, prima facie, situarse al impugnante en el terreno especial y de suyo extraordinario que haga viable impartir protección transitoria.

Así las cosas, la solicitud de amparo promovida por el ciudadano HERNANDO JARAMILLO ACEVEDO resulta ser manifiestamente improcedente, razón suficiente para confirmar la sentencia de tutela objeto de impugnación. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Sala Segunda de Decisión de Tutelas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E 1.- CONFIRMAR el fallo impugnado, con arreglo a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2.- Notifíquese de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.- Enviar la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.

JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 2