CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación No. 77305 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS No. 2 FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO MAGISTRADO PONENTE STP1301-2015 Radicación No. 77305 Acta No. 046 Bogotá, D. C., febrero doce (12) de dos mil quince (2015). VISTOS: Decide la Sala la impugnación interpuesta por JUAN CARLOS LÓPEZ CASTRILLÓN, Gerente General del Consorcio Colombia Mayor, contra la sentencia proferida el 20 de noviembre de 2014 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Manizales, mediante la cual protegió los derechos fundamentales al debido proceso y hábeas data, a favor de la ciudadana MARIELA ARIAS DE SAAVEDRA, presuntamente vulnerados por el Ministerio de Trabajo y la entidad recurrente.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN:
1. MARIELA ARIAS DE SAAVEDRA, puso de presente que cuenta con sesenta y seis (66) años de edad y era beneficiaria del Programa Colombia Adulto Mayor del Ministerio de Trabajo desde hacía aproximadamente tres (03) años. Que por figurar a su nombre dos (02) bienes inmuebles, resultó excluida del programa, recibiendo el auxilio económico hasta el 10 de mayo de 2013. 2.
Agregó que, al establecer la Alcaldía Municipal de Manizales su “mala situación económica”, mediante resolución No. 0651 fechada 30 de abril de 2014, ordenó su desbloqueo y solicitó al Ministerio de Trabajo y al Programa Colombia Adulto Mayor, adelantaran los trámites necesarios para que pudiera “acceder al subsidio en mención”. 3. Como para el pasado 06 de noviembre, MARIELA ARIAS DE SAAVEDRA no había tenido conocimiento respecto de su reactivación al programa ni de su inclusión en nómina, acudió al Juez de tutela en procura de amparo para sus derechos fundamentales al debido proceso, vida en condiciones dignas, mínimo vital y confianza legítima.
En consecuencia, solicitó se ordenara al Ministerio de Trabajo, a la Secretaría de Desarrollo Social de Manizales y al Consorcio Colombia Mayor, que de manera inmediata dieran cumplimiento a lo ordenado en el acto administrativo a través del cual se dispuso su reactivación al programa ya referenciado. TRÁMITE DE LA ACCIÓN: 1. Una Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Manizales admitió la demanda de tutela, comunicó lo pertinente a las autoridades a que se hizo referencia en la solicitud de amparo. 2.
La doctora CLAUDIA MARCELA CHICA VALENCIA, Secretaria de Desarrollo Social de la Alcaldía Municipal de Manizales, inicialmente hizo referencia a la normatividad que regula el Programa Colombia Mayor, así como que el objetivo fundamental era proteger al adulto mayor que se encontrara en estado de indigencia o de extrema pobreza contra el riesgo económico de la imposibilidad de generar ingresos y contra el riesgo derivado de la exclusión social, a través de un subsidió económico.
Puso de presente que las directrices para el desarrollo del citado programa eran suministradas por el Ministerio de Trabajo y para su oportuna y eficaz cumplimiento contrataba con diferentes entidades la ejecución del mismo. En este caso, el Consorcio Colombia Mayor Nivel Nacional delegaba en las diferentes regionales del país, la administración del programa a los Entes Territoriales –Alcaldía Municipal, para que coadyuvaran a ejecutarlo.
Agregó que mediante acto administrativo No. 0651 de abril 30 de 2014, solicitó al Consorcio Colombia Mayor Regional Eje Cafetero el desbloqueo de algunos beneficiarios a quienes les figuraba “ser propietarios de más de un bien inmueble”, dentro de los cuales se encontraba MARIELA ARIAS DE SAAVEDRA, dado que después de realizar el respectivo seguimiento pudo establecer que requería del “subsidio para su supervivencia puesto que vive en condiciones de pobreza extrema”.
Además, otra de las razones que la llevaron a tomar esa determinación, era que el Ministerio de Trabajo a través del Decreto 0455 de febrero 28 de 2014, eliminó la referida causal de exclusión del programa, por lo que “ no podía seguir persistiendo este bloqueo a sabiendas que se trata de una causal ya derogada”. Con base en lo expuesto consideró que no le había vulnerado ningún derecho fundamental a la libelista porque solo realizaba el proceso operativo del programa y daba cumplimiento a lo estipulado por el Ministerio de Trabajo-Consorcio Colombia Mayor, y se encontraba a la espera que se diera cumplimiento a la resolución No. 0651 ya citada.
3. JUAN CARLOS LÓPEZ CASTRILLÓN, Gerente General del Consorcio Colombia Mayor, precisó que por intermedio del Programa Colombia Mayor, el Gobierno Nacional buscaba aumentar la protección a las personas de la tercera edad que se encontraran desamparadas, no contaran con una pensión y vivieran en la indigencia o pobreza extrema, entregando bimensualmente un subsidio económico que contribuyera a mejorar sus condiciones de vida.
Agregó que el procedimiento para acceder a ese programa estaba regido por el Manual Operativo, el cual había sido adoptado mediante la Resolución No. 1370 de mayo 02 de 2013, expedida por el Ministerio de Trabajo. Que en dicha reglamentación se estableció no solo el proceso de priorización de beneficiarios por parte de las entidades territoriales para acceder al programa, sino aquellas causales -artículo 37 del Decreto 3771 de 2007-, que pudieran presentarse cuando estando ya la persona gozando del subsidio, y que conducían a que perdiera el mismo.
Señaló que en lo que respecta a la demandante, figuraban a su nombre dos certificados de tradición y libertad con matrículas inmobiliarias Nos. 100-27045 y 100-101976, por ende, concurría en su caso la causal prevista en el numeral 8º de esa citada normatividad, esto es, que el beneficiario sea “propietario de más de un bien inmueble”. Y, Si bien reconoce que dicha causal desapareció con la expedición del Decreto 455 de febrero 28 de 2014, también lo era que hasta esa fecha tenía plena aplicación. Adujo que las actividades de control correspondían a las entidades territoriales, las cuales debían realizar y solicitar los cruces con las bases de datos de las Oficinas de Registro.
De sus resultados solicitaban el bloqueo, retiro o reactivación en el programa previo el debido proceso y lo realizan a través de un acto administrativo. Puso de presente que, así las cosas, era el ente territorial el que debía proceder a realizar los estudios socioeconómicos, sin embargo, en el caso de MARIELA ARIAS DE SAAVEDRA lo que hizo el municipio fue “realizar una visita domiciliaria”, y en tales condiciones, no brindó una información detallada con la cual se pudiera tener certeza de su estado de vulnerabilidad.
Por tanto, consideró que no le había vulnerado ningún derecho fundamental. 4. El Asesor Jurídico del Ministerio de Trabajo puso de presente que revisada la base de beneficiarios del Programa Colombia Mayor, pudo establecer que la libelista se encontraba inscrita desde el 1º de noviembre de 2009, sin embargo el 21 de mayo de 2013, se registró la novedad de suspensión del subsidio por la causal “propietario de más de un bien inmueble”, actualmente su estado es bloqueado.
Luego de hacer referencia a la sentencia T-207 de 2013, en la que la Corte Constitucional señaló que las autoridades encargadas de llevar el reporte de novedades de exclusión, debían llevar un estudio más minucioso y cauteloso de las condiciones reales de las personas a retirar, y que dicha actividad estaba asignada a los entes territoriales, precisó que no tenía dentro de sus funciones realizar desbloqueos de los beneficiarios del programa.
Igualmente, puso de presente la inconformidad del Consorcio Colombia Mayor frente a la Resolución No. 651 de abril 30 de 2014, máxime cuando solo estaba soportada en una visita domiciliaria, y en la que se pudo establecer que la demandante vivía con su hijo JULIAN HUMBERTO SAAVEDRA ARIAS, quien estaba afiliado al régimen contributivo de salud por medio de la EPS SALUDCOOP, como cotizante.
Por tanto, consideró que resultaba necesario verificar el ingreso base de liquidación, porque de superar el salario mínimo, estaría igualmente incumpliendo uno de los requisitos de ingreso al programa previsto en el artículo 30, numeral 3º, del Decreto 3771 de 2007. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA: La Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, previo el estudio del acervo probatorio resolvió amparar los derechos fundamentales al debido proceso administrado y hábeas data: Primero porque al dictar la Alcaldía Municipal de Manizales la Resolución No. 0651 de abril 30 de 2014, nacía para el Ministerio de Trabajo y en Consorcio Colombia Mayor, la obligación de acatarla, si se tenía que ese acto administrativo gozaba de la presunción de legalidad y acierto.
Además, no podía pasarse por el alto el tiempo transcurrido. Y, Segundo, a pesar que la demandante no solicitó la protección del hábeas data, consideró que resultaba necesario que las accionadas, dentro del ámbito de sus competencias, actualizaran sus bases de datos. En consecuencia, ordenó al Ministerio de Trabajo y al Consorcio Colombia Mayor, que en el término improrrogable de cinco (05) días, contados a partir de la notificación del fallo, dieran cumplimiento a la Resolución 0651 de abril 30 de 2014 dictada por la Secretaria de Desarrollo Social de la Alcaldía de Manizales, y procedieran a reactivar, programar e incluir en la nómina del programa Colombia Mayor a la ciudadana MARIELA ARIAS DE SAAVEDRA, con el fin de que siguiera disfrutando del subsidio oficial al que tenía derecho.
LA IMPUGNACIÓN: JUAN CARLOS LÓPEZ CASTRILLÓN, Gerente General del Consorcio Colombia Mayor, recurrió el anterior pronunciamiento y solicitó su revocatoria, alegando que se había desconocido la normatividad que regulaba el retiro del Programa Colombia Mayor, habida cuenta que una de las causales era la referida al incumplimiento de las requisitos para permanecer en el mismo.
Situación que en el caso de MARIELA ARIAS DE SAAVEDRA se pudo comprobar mediante los respectivos cruces de información que dieron lugar al bloqueo por la causal denominada “propietario de más de un bien inmueble”. Reiteró que el Municipio de Manizales es la entidad que debía proceder a realizar el estudio socio-económico tal y como se encuentra establecido en el Anexo Técnico No. 1 del Manual Operativo que regía el programa y “ no una visita domiciliaria como lo realizaron”.
Además, en el mes de octubre le envió a ese ente territorial el procedimiento que debía seguir para poder garantizar los derechos de cada usuario y hasta el 25 de noviembre de 2014 no había adelantado ninguna tarea al respecto. Agregó que correspondía a la Alcaldía de Manizales dar fe del estado de vulnerabilidad de la beneficiaria, mediante un estudio socio económico realizado a los bienes que son de su propiedad, cumpliendo con los requisitos previstos en el Anexo Técnico No. 1 del Manual Operativo que rige el Programa Adulto Mayor.
Finalmente, señaló que no podía ser obligado a lo imposible porque para volver a incluir a la demandante como beneficiaria del programa se debían surtir todos los procedimientos legales para ese efecto. CONSIDERACIONES DE LA CORTE: 1. De conformidad con la preceptiva del artículo 1º, numeral 2º del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta porque la decisión fue proferida por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, de la cual es su superior funcional. 2.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o existiendo cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable. 3.
El artículo 29 de la Constitución Política establece que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, preceptiva que determina: " Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio." El debido proceso queda entonces definido como aquél que se desenvuelve de acuerdo con las leyes preexistentes al acto, ante juez o tribunal competente y con observancia plena de las formas propias de cada juicio, involucrando los derechos a la defensa técnica y material durante la investigación y el juicio, al trámite sin dilaciones injustificadas, a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen, a la presunción de inocencia, a impugnar la sentencia y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Así, el debido proceso obedece a una sucesión ordenada y preclusiva de actos, que no son solamente pasos de simple trámite sino verdaderos actos procesales, metodológicamente concatenados en orden a la obtención de su precisa finalidad, y por lo tanto, obedece a unas reglas preestablecidas, las cuales de ninguna manera al arbitrio habrán de reemplazarse puesto que se han promulgado precisamente para limitar la actividad del juez y para preservar las garantías constitucionales que permitan un orden social justo. 4.
Entendido que la queja contra el fallo del Tribunal a quo la dirige el Gerente General del Consorcio Colombia Mayor, en cuanto resolvió amparar el derecho fundamental al debido proceso a favor de la ciudadana MARIELA ARIAS DE SAAVEDRA, porque el recurrente y el Ministerio de Trabajo, presuntamente se negaban a dar cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución No. 0651 de abril de 2014, a través de la cual, la Alcaldía Municipal de Manizales ordenó “la reactivación y programación” en nómina del Programa Adulto Mayor de la aquí accionante.
Situación que de paso, sin necesidad de hacer referencia al hábeas data, obligaba a que fuera actualizada la base de datos para sacarla del estado de “bloqueado ”, con el fin de que siguiera recibiendo el beneficio económico, el cual había sido suspendido en mayo de 2013. 5. Hecha la anterior precisión, desde ya ha de señalar la Sala que el fallo del Tribunal será confirmado, porque de la información que reposa en la presente actuación se pudo establecer que es la misma entidad recurrente la que se encarga de señalar que dentro del Programa de Adulto Mayor, corresponde a los municipios realizar y solicitar los cruces con las bases de datos de las Oficinas de Registro.
Además, mediante “actos administrativos, aplican causales de pérdida del subsidio o la reactivación de beneficios ”. 6. Con fundamento en tales atribuciones, la Alcaldía Municipal de Manizales, mediante Resolución No. 0651 de abril 30 de 2014, ordenó la reactivación y programación en nómina del programa Adulto Mayor de la ciudadana MARIELA ARIAS DE SAAVEDRA. No sin antes argumentar: “Que el Ministerio de Trabajo a través del Decreto Nro. 455 del 28 de febrero de 2014, eliminó la causal de pérdida de subsidio que se encontraba en el artículo 37 decreto 3771 numeral 8º ‘Ser propietario de más de un bien inmueble’, por lo cual, el Consorcio Colombia Mayor solicitó que frente a los beneficiarios bloqueados por esta causa, se realizara un estudio socioeconómico por beneficiario de conformidad con lo establecido en el Manual Operativo y en su anexo técnico.
(…) Que de acuerdo a la verificación de la información a través de los seguimientos realizados, por medio de visita domiciliaria se constata el estado socioeconómico de los adultos mayores que se encuentran bloqueados en la actualidad por la causal No. 8 ‘Ser propietario de más de un bien inmueble’, expuesta en el Decreto 3771 de octubre 1º de 2007, se procede a entregar el documento soporte de esta visita al Consorcio Colombia Mayor, solicitando desbloqueo de 31 adultos mayores que se encuentran registrados en la Base de Datos como beneficiarios del programa Colombia Mayor en el Municipio de Manizales, en virtud del Decreto 455 de 2014 que elimina esta causal y toda vez que el resultado de este informe da lugar, que los adultos mayores continúen recibiendo el subsidio”. 7.
Acto administrativo que, a primera vista, se advierte fue dictado con fundamento en las previsiones establecidas en el parágrafo 2º del artículo 30 del Decreto 3771 de 2007, que establece la competencia del ente territorial de realizar la selección y priorización de beneficiarios del Programa Colombia Mayor. 8. Si en gracia de discusión se aceptara que en los términos señalados en el Anexo Técnico No. 1 del Manuel Operativo que rige el referido programa, no se llevó a cabo el “ estudio socio económico ” a que hizo referencia la entidad recurrente, lo cierto es que, el Ministerio de Trabajo mediante el Decreto 455 de febrero 28 de 2014, eliminó la causal de pérdida de subsidio que se encontraba consagrada en el numeral 8º de la primera disposición referenciada. 9.
A lo anterior se suma, que de igual manera el Consorcio Colombia Mayor reconoció que los actos administrativos de los municipios “ se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción contenciosa administrativa”, y que una vez en firme será “ suficiente para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato”.
No obstante, a pesar de tener conocimiento de la Resolución No. 0651 de abril 30 de 2014, a través de la cual se dispuso reactivar el pago del subsidio a favor de MARIELA ARIAS DE SAAVEDRA, no la recurrió y sin fundamento jurídico alguno se abstuvo de ejecutarla, circunstancia que sin lugar a dudas, hacía necesaria la intervención del Juez de tutela, en procura de amparo para el derecho fundamental al debido proceso reclamado.
Precisión que cobra relevancia si se tiene en cuenta que la Secretaria de Desarrollo Social de la Alcaldía Municipal de Manizales, puso de presente al Juez de tutela que “encontró a través de seguimientos realizados, que la accionante requiere del subsidio para su supervivencia puesto que vive en condiciones de pobreza extrema”. Situación que no puede ser desconocida por el Consorcio Colombia Mayor con la excusa que no se realizó en debida forma el estudio socioeconómico, pues no puede olvidarse que se está frente a personas de la tercera edad que merecen mayor atención por parte del Estado. 10.
Además, tampoco puede olvidarse que el Programa Colombia Mayor tiene como objetivo fundamental proteger al adulto mayor que se encuentre en estado de indigencia o de “extrema pobreza ” contra el riesgo económico de la imposibilidad de generar ingresos y contra el riesgo derivado de la exclusión social, que consiste en un subsidio económico que es entregado a la población de la tercera edad. 11.
A lo anterior se suma que si el Gerente General del Consorcio Colombia Mayor considera que el acto administrativo por medio del cual se ordenó la reactivación del pago de subsidios a que dijo tener derecho MARIELA ARIAS DE SAAVEDRA, no cumple con los requisitos exigidos en la ley para su cumplimiento, con los argumentos que pretende hacer valer ante el Juez de tutela puede incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instancia ésta en la que además conforme a las previsiones establecidas en el Código Contencioso Administrativo, cuenta con la posibilidad de reclamar la suspensión provisional de la decisión de la cual discrepa, constituyéndose así en el medio idóneo para controvertir el acto administrativo proferido por la Alcaldía Municipal de Manizales.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Decisión Penal de Tutelas No. 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
1. Confirmar la sentencia proferida el 20 de noviembre de 2014 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Manizales. Y, 2. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE: FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO MARÍA DEL ROSARIO GONZÁLEZ MUÑOZ NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 8 2