CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 77599 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Nº 1 GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNÁNDEZ MAGISTRADO PONENTE STP1283-2015 Radicación n° 77599 Aprobado Acta No. 46. Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil quince (2015).
VISTOS Decide la Sala la impugnación interpuesta por el Director Territorial del Ministerio del Trabajo de Caldas, en relación con el fallo de tutela proferido el 9 de diciembre de 2014 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Manizales, mediante el cual amparó la acción constitucional interpuesta en contra del Ministerio de Trabajo y la Dirección Territorial enunciada, por la presunta vulneración del derecho fundamental, invocados por el representante legal de la empresa TERMOTÉCNICA COINDUSTRIAL S.A.
ANTECEDENTES Los hechos que determinaron la acción constitucional impetrada, las pretensiones del demandante y los informes rendidos por los accionados, fueron consignados por el a-quo de la forma como sigue: (…) Se describió que entre la accionante Termotécnica Coindustrial S.A –en adelante Termotéctica- y la Central Hidroeléctrica de Caldas –en adelante CHEC--, se suscribió un contrato de obra civil, cuyo objeto era la construcción y reparación de tuberías.
Narró que el 21 de septiembre de dos mil once (2011) en desarrollo de una obra en el túnel de carga de la CHEC – en la Planta la Esmeralda del Municipio de Chinchiná—se presentó un incendio, que provocó un total de 10 muertos y 5 heridos. Por lo anterior, y de conformidad con la Resolución 1401 de 2007 y el Decreto 1530 de 1996, se efectuó la averiguación sobre lo sucedido, y remitió el informe a la Dirección de riesgos laborales para que se procediera con la respectiva investigación administrativa.
Ésta culminó con la emisión de la Resolución 003 del 03 de enero de 2012 –ejecutoriada el 10 de febrero de 2012--, mediante la cual se absolvió a Termotécnica de responsabilidad por incumplimiento de normas sobre seguridad industrial u ocupacional. Aclaró que de la decisión, en momento oportuno, se le notificó a esta entidad, por medio de su apoderado.
Narró que el diez (10) de marzo de dos mil doce (2012) la señora Claudia Yaneth López Gil, por medio de su abogado, Silvio Restrepo Otálvaro, solicitó información sobre el estado del ya culminado proceso, requiriendo, además, que se abrieran nuevamente los términos para recurrir la providencia. Esta solicitud la absolvió la Dirección Territorial de Caldas del Ministerio del Trabajo, en el sentido de negar tal petición. Adujo que pese a lo anterior, el 10 de abril, el citado abogado en representación de la aludida señora López Gil, presentó recurso de apelación: (i) de forma extemporánea, sin que se le haya corrido traslado de la providencia, y (iii) sin ser parte en el proceso.
Pese a lo cual, en auto 344 del treinta (30) de abril de dos mil doce (2012), el Director Territorial de Caldas del Ministerio del Trabajo concedió el recurso impetrado. Consideró que esta actuación fue contraria a derecho, además, porque en la parte motiva del acto administrativo, se adujo que CLAUDIA LÓPEZ GIL no era parte del proceso, que el abogado que la representaba tampoco, y que no era viable que éstos participaran en el procedimiento sancionatorio ya nombrado.
Desatado el recurso de alzada, la Dirección de Riesgos laborales mediante Resolución 030398 del doce (12) de septiembre de dos mil doce (2012) revocó el acto administrativo de instancia, y, en su lugar, condenó a la compañía a cancelar 50 SMLMV. Indicó que se violaron los derechos fundamentales de esa compañía porque: (i) se admitió la intervención de quien no fue parte en interposición de un recurso contra una decisión que ya estaba ejecutoriada;
(ii) Se concedió dicho mecanismo de alzada, pese a la circunstancia anterior; (iii) ello se hizo mediante un acto administrativo desconocedor del principio de congruencia –pues se motiva expresando la no viabilidad del recurso y se resuelve concederlo--; y, finalmente (iv) no se notificó a esa empresa –como directamente afectada---- de las actuaciones surtidas; y únicamente se le enteró de la decisión de segunda instancia, no susceptible de recursos.
Por lo anterior solicitó tutelar los derechos invocados, y, en esa medida, ordenar a la Dirección de Riesgos laborales y a la Territorial de Caldas del Ministerio de Trabajo revocar el acto administrativo 3039 del 12 de septiembre de 2014, y, negar por extemporaneidad el recurso interpuesto, dejando así el estado de cosas en las que el auto 003 del 03 de enero de 2014, quedó ejecutoriado.
III. RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS 1. El apoderado de la CHEC adujo que conocieron de los actos administrativos referidos por el accionante, porque fueron aportados a los procesos de reparación directa que actualmente se adelantan contra esa entidad; y no intervinieron en el trámite que culminó con la emisión de los mismos. Señaló que, sin embargo, sí resultan afectados con el procedimiento señalado, por cuanto mediante la Resolución 03991 del 12 de septiembre de 2014, se ordenó la investigación de esa entidad por violación de Seguridad y Riesgos laborales.
Indicó que evidentemente se violó el Debido proceso y que se desconoció el procedimiento de que trata el Decreto 012 de 1984; puesto que al Representante de Termotécnica se le notificó del Auto 003 de enero de 2012, y que se declaró debidamente ejecutoriado, dejando constancia de que no se interpusieron recursos; pese a lo cual, posteriormente, se concedió inadmisiblemente el de apelación interpuesto; y, como se vio, la actuación culminó con la revocatoria de un acto que ya había cobrado firmeza.
Consideró que admitir esta clase de actuaciones, generaría un estado de inseguridad jurídica. Adujo que con fundamento en lo referido, solicitaba amparar los derechos invocados por el actor y acceder a las pretensiones propuestas. 2. La Directora Territorial de Caldas del Ministerio del Trabajo adujo que en el trámite no se vulneraron los derechos fundamentales de la entidad accionante de conformidad con lo dispuesto en la sentencia SU 960 de 1999.
Señaló que se enteró de toda la investigación y se le notificó del auto 003 del 03 de enero de 2012, dándosele la oportunidad de interponer recursos. Así mismo, se le notificó la Resolución 03991 de 12 de septiembre de 2014. De de (sic) ella se notificó al abogado Silvio Restrepo, y por ello, se le dio curso al mismo. Indicó que el accionante se duele de que no se le haya corrido traslado del recurso de apelación interpuesto; pero que para ese tiempo regía el Decreto 01 de 1984, y que éste no ordena que deba darse traslado de los recursos interpuestos, sino que deben notificarse las decisiones dando la oportunidad de oponerse a ellos por medio de la vía gubernativa, lo que efectivamente tuvo lugar en el asunto concreto.
Señaló que el abogado que interpuso recurso debía ser parte en el proceso, porque en la investigación era necesario que las víctimas, en especial, la compañera permanente de una de ellas, intervinieran, para que no se violentara su derechos al debido proceso. En el aspecto referido a la extemporaneidad con que se interpuso el recurso, adujo que la señora no fue notificada personalmente y que por ende los términos para ella fueron diferentes a los de la empresa y que era necesario involucrar a todas las partes comprometidas, aparte de la empresa, a la víctima.
Consideró que la tutela no procedía por existir otro medio de defensa, de ahí que solicite no atender las pretensiones del accionante, por, además, no haber incurrido en violación derechos fundamentales. Posteriormente, ante el requerimiento de la Sala abordó algunas temáticas específicamente señaladas, así: (i)Naturaleza y objeto del procedimiento adelantado: En el sistema de riesgos laborales el empleador es responsable por la afiliación y cotización de sus trabajadores.
El empleador debe garantizar la seguridad de sus trabajadores en los sitios de trabajo, y ante un accidente mortal se derivan investigaciones y eventuales responsabilidades de diferente índole, laboral, civil, penal o administrativo, ésta última corresponde al Ministerio del Trabajo- Dirección de Riesgos. Sobre la responsabilidad administrativa indicó –en lo que atañe al asunto concreto—que: Puede traer como consecuencia multa o cierre de la empresa por incumplimiento de normas, y en evento de accidente moral se adelanta de conformidad con el Decreto 1530 de 1996.
Se establece sanción si en el accidente hubo violación de normas de salud ocupacional como faltas de elementos de protección personal. La multa es a favor del Fondo de Riesgos Profesionales – Art. 91 Decreto 1295 de 1994 y en el artículo 115 del Decreto 2150 de 1995. Resaltó que con la cotización al sistema de riesgos profesionales, se traslada la responsabilidad laboral, pero persiste la obligación del cumplimiento de normas de salud ocupacional, para garantizar la seguridad de los trabajadores, y de no ser así, se generen responsabilidades civiles, penales o administrativas.
(ii)Legitimidad en el procedimiento: La ARL remite a la dirección territorial el informe de investigación de accidente mortal, y de oficio, se inicia la investigación –Art. 4 Decreto 1530 de 1996--. El empleador tiene legitimidad por pasiva, en este caso Termotécnica Coindustrial S.A. Añadió que los causahabientes, si no han instaurado quejas concretas al respecto, pueden constituirse en terceros –Art. 37 y 38 del Código de Procedimiento Aministrativo (sic) o art. 14 del anterior Código de Procedimiento administrativo--.
En este caso el Dr. Restrepo Otálvaro actuó en representación de Claudia Yaneth López, causahabiente de Mario Alejandro Marulanda. (iii) La notificación de las decisiones: Auto 003 01-2012, contra el cual proceden los recursos de reposición y apelación ante la Dirección de Riesgos laborales; se citó al representante legal de la empresa investigada, y el 30 de enero de 2014 se notificó por edicto la decisión. El 7 de marzo el citado profesional solicitó información sobre el estado de la investigación y la notificación del acto administrativo que decidió la investigación, el que se responde el 28 de marzo de 2012.
Posteriormente, el 10 de abril -12 días calendario siguientes al recibo del oficio. Auto 244 del 30 de abril de 2012. Contra él no proceden recursos. En oficio del 04 de mayo de 2012, se comunicó al Dr. Silvio Restrepo, que se concedió el recurso de apelación. Resolución 03091 del 12 de septiembre de 2014. No admite recursos. Se notificó de forma personal al Representante Legal de Termotécnica y por edicto el 26 de septiembre de 2014. 3.
El abogado asesor de la oficina asesora jurídica del Ministerio del Trabajo señaló en primer lugar, frente al procedimiento adelantado, que la señora Claudia Yaneth López Gil sí estaba legitimada para actuar en el procedimiento descrito, por no ser ajena a la investigación y ser compañera permanente de uno de los fallecidos. Adujo que el accionante tiene otro medio de defensa judicial como es la revocatoria directa, y que por ende, debe negarse la tutela de los derechos fundamentales. 4.
El abogado Silvio Restrepo Otálvaro, indicó que el Auto 003 de 2012 absolvió al accionante pero que la investigación continuaba, si se interponían los recursos de Ley. Señaló que hubo un vicio de procedimiento, pues se dispuso el archivo de la actuación, sin haber sido notificado, tal como debió efectuarse considerando que actúa con base en el derecho de postulación en defensa de los derechos de una de las víctimas.
Narró que el 20 de octubre de 2011 solicitó a la Dirección Territorial del Caldas, investigación por accidente mortal. Actuó como apoderado de la señora Claudia Yaneth López Gil, compañera permanente de MARIO ALEJANDRO MARULANDA OSPINA, fallecido en el insuceso referido. En esa oportunidad no se inició porque faltaba un informe de Seguros Bolívar.
Adujo que posteriormente se le indicó que esa información ya había sido recibida. Posteriormente –continuó narrando- y ante la falta de noticias acerca de la investigación señalada, en marzo de 2012, solicitó información de acerca del estado del proceso, frente a lo cual, el 30 de marzo de 2012, se le informó del auto 003 de enero de ese año, que dispuso el archivo de la investigación. Indicó que frente a lo anterior, en el término oportuno interpuso recurso de apelación contra el acto señalado, y en su trámite, se revocó la decisión de primer grado.
Consideró que no se violaron derechos fundamentales y el trámite se llevó en debida forma. Señaló que debe acudirse ante la jurisdicción contencioso administrativa, y que no es viable el amparo solicitado en este escenario constitucional. LA SENTENCIA IMPUGNADA La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales concedió el amparo invocado por el representante legal de Termotécnica Coindustrial S.A., pues, consideró que en la investigación administrativa que cursó en su contra en la Dirección Territorial de Caldas del Ministerio de Trabajo, según hechos ocurridos en la Planta “La Esmeralda” de la CHEC, se incurrió en una irregularidad lesiva de las prerrogativas fundamentales incoadas, consistente en que pese a estar ejecutoriado el Auto No. 003 de enero de 2012 –por medio del cual la citada accionada se había abstenido de sancionar a la sociedad investigada- procedió a darle trámite al recurso vertical interpuesto por un impugnante que nunca había sido reconocido como tercero o parte con interés en el proceso, siendo que tampoco presentó solicitud en tal sentido y, adicionalmente, « tras el oficio de enteramiento remitido al recurrente, se dio paso a la alzada, sin atender el tiempo en que ello se hizo; considerando que esa misiva se haya entendido como notificación del proceso en mención. » Además, continúa el a-quo, en la mencionada providencia también faltó la Dirección Territorial accionada al principio de congruencia, puesto que, para reconocer la concesión de la alzada propuesta, partió de los supuestos de que la decisión que definió la investigación no le fue notificada al recurrente, por no ser tercero interesado y debidamente reconocido en el proceso, que la actuación sólo atenía a los empleadores, al paso que « se pretendía actuar en nombre de quien no se representaba, y la inclusión en la investigación de empresas que no tenían responsabilidad en lo sucedido… » Para el juez de tutela de primer grado, la accionada que viene de enunciarse contrarió lo dispuesto en el entonces vigente Código Contencioso Administrativo, según el cual los proveídos que cobran ejecutoria son de obligatorio cumplimiento, salvo que se dicte una decisión contraria en esa jurisdicción, que se presente una eventualidad de pérdida de ejecutoria de la decisión o por conducto de la revocatoria directa.
Por lo tanto, el Tribunal dispuso dejar sin efecto lo actuado en la investigación administrativa adelantada en la Dirección Territorial de Caldas del Ministerio del Trabajo contra Termotécnica Coidustrial S.A. a partir del auto del 10 de febrero de 2012 que declaró ejecutoriado el N° 003 de enero de ese mismo año, sin incluirlo. Asimismo, ordenó a la misma demandada y a la Dirección de Riesgos Laborales de esa cartera ministerial, adoptar las decisiones y gestiones necesarias para que se reestablezca el estado de cosas a cuando el último proveído indicado cobró firmeza.
LA IMPUGNACIÓN A cargo del Director Territorial de Caldas del Ministerio del Trabajo, quien, para oponerse a la decisión del juez de tutela de primera instancia arguyó que: (i) las decisiones censuradas por la parte actora son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el ingrediente adicional de poder solicitar la suspensión provisional de la decisión atacada, máxime cuando tampoco se demostró la estructuración de un perjuicio irremediable que haga procedente el presente mecanismo constitucional.
Adicionalmente, sostuvo que la empresa accionante no ejerció el derecho de defensa al interior de la actuación objeto de reproche, guardando una actitud pasiva, queriendo, posteriormente, convalidar su incuria a través de la acción de tutela, la cual no puede constituirse en un instrumento jurídico alterno para desplazar la competencia de los jueces naturales.
CONSIDERACIONES De conformidad con la preceptiva del artículo 1º, numeral 2º del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en tanto lo es en relación con la decisión adoptada por una Sala Penal del Tribunal Superior de Manizales, de la cual es su superior funcional. La acción de tutela constituye un mecanismo diseñado para brindar protección directa, inmediata y efectiva a los derechos fundamentales de los ciudadanos, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la actuación u omisión de las autoridades en ejercicio de sus funciones, o de los particulares en los casos específicamente señalados en la Ley.
Es por ello que se han fijado criterios generales sobre la procedencia formal del amparo, los que han sido estatuidos en el artículo 6° del Decreto 2591 de 199,1 cuyo numeral primero señala la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para lograr la protección que por vía del mecanismo constitucional se pretende obtener. Tal exigencia, solo admite excepción en el evento de que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable, pues de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un medio de salvaguarda alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales y concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas, propiciando así un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
Y es precisamente lo que acontece en el caso que ocupa la atención de la Sala, pues, la accionante Termotecnica Coindustrial S.A., luego de que la Directora de Riesgos Laborales del Ministerio de Trabajo emitiera la Resolución No. 3991 del 12 de septiembre de 2014, por medio de cual revocó la decisión proferida por la Dirección Territorial de Caldas en auto No. 03 del 3 de enero de 2012, y en su lugar, le impuso la sanción de multa por 50 S.M.L.M.V., activó el presente mecanismo de amparo de derechos fundamentales, sin manifestar el perjuicio irremediable que una tal determinación y forma de proceder, por parte de los accionados, le generó y así apartarse del ejercicio de las acciones de orden administrativo ante el funcionario competente, propiciando de esta forma, destaca la Sala, anticipar el debate que corresponde ser dirimido ante el juez natural.
Lo anterior sin desconocer que la sociedad accionante puede sufrir un perjuicio de índole económico, pero, se reitera, de los elementos probatorios allegados al presente diligenciamiento no se advierte la aludida afectación de carácter irremediable, o por lo menos ello no se demostró. De tal manera que la legítima autoridad llamada por ley a conocer de los planteamientos hechos por el demandante y sus expectativas es el Juez de lo Contencioso Administrativo, a través de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, con la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de dicho acto, de conformidad con lo previsto en el artículo 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, y que en virtud del artículo 233 ejúsdem se puede resolver incluso desde la admisión de la demanda.
La mencionada medida cautelar, precisamente, está contemplada para contener el perjuicio inmediato que se pueda presentar con ocasión de la decisión y, por ello, descarta la viabilidad de la demanda constitucional, incluso, como mecanismo de protección transitorio, al guardar identidad en los efectos que se pretenden soportar. De ahí que no resulte acertado afirmar que la tutela es el único mecanismo idóneo para la salvaguarda de los derechos fundamentales que presuntamente le han sido conculcados a la demandante.
Tal postura se acompasa con el criterio desplegado por la Corte Constitucional, colegiatura que, respecto de la aplicación del principio de subsidiaridad que reviste la acción de tutela para invalidar actos administrativos sancionatorios, señaló: Al haber existido otro mecanismo de defensa judicial, la presente acción resultaba improcedente, al no cumplir el presupuesto procesal de la subsidiariedad, ni encontrarse demostrado un perjuicio irremediable.
De esta manera, sin que sean necesarios razonamientos adicionales, se revocará la sentencia que a su vez revocó el fallo dictado por el Juzgado Promiscuo Municipal, el cual había negado el amparo de los derechos invocados por la actora. De esa forma, se reitera que, por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de los derechos fundamentales que resultaren lesionados, como consecuencia de la expedición de actos administrativos sancionatorios, en virtud de la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa.
En cualquier caso, no sobra mencionar que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al ser la vía que ofrece las garantías para la defensa de los derechos de la peticionaria y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el mecanismo de defensa judicial pertinente, este debe impetrarse dentro de los cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto (CCA, art. 136-2), actuación que de no haberse realizado oportunamente, no podrá ser subsanada a través de la acción de tutela.
(Subrayado fuera de texto).[footnoteRef:1] [1: T-391/10] Así las cosas, la Sala revocará el fallo emitido por el Tribunal de primera instancia y, en su lugar, denegará, por improcedente, la protección de las garantías fundamentales invocada por el representante legal de Termotécnica Coindustrial S.A. En mérito de lo expuesto, la SALA DE CASACIÓN PENAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el fallo recurrido y, en su lugar, DENEGAR, por improcedente, la solicitud de amparo presentada por el representante legal de Termotécnica Coindustrial S.A.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: Notifíquese de acuerdo con lo previsto en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991. Notifíquese y cúmplase, GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNANDEZ EYDER PATIÑO CABRERA LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Nubia Yolanda Nova García Secretaria 17