Radicado N° 52001220400020250013001 Impugnación de tutela N° 146772 Sindy Johana Llanos Flórez y otro FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOS Magistrado Ponente STP12420-2025 Radicación Nº 146772 Aprobado según acta N°. 188 Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veinticinco (2025). I. ASUNTO 1. La Sala se pronuncia sobre la impugnación interpuesta por SINDY JOHANA LLANOS FLÓREZ y CARLOS JULIÁN PALACIOS CRUZ, contra el fallo de tutela emitido el 18 de junio de 2025 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, que declaró improcedente el amparo que aquellos solicitaron contra los juzgados 6° Penal del Circuito de Pasto y Promiscuo Municipal de Nariño, por la posible vulneración de sus derechos fundamentales al interior de la acción de la misma naturaleza N°52001400900120252002100.

Al trámite constitucional fueron vinculados como terceros con interés legítimo la Alcaldía Municipal, la Inspección de Policía Municipal, la Secretaría de Planeación y Desarrollo Comunitario, todas de Nariño (Nariño) y la ciudadana Rosalba Bolaños Argoty. II.

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN 2. Fueron expuestos en el fallo de tutela adoptado por el Tribunal de Pasto en los siguientes términos: Señalaron los accionantes que, el 21 de enero de 2025, interpusieron acción de tutela por intermedio de apoderada judicial en contra de la Inspección Municipal de Nariño y la Alcaldía Municipal de Nariño, alegando la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, principio de contradicción y doble instancia. Lo anterior, como consecuencia del trámite del proceso verbal abreviado No. 2024-003, adelantado por la Inspección de Policía del Municipio de Nariño, dentro del cual se profirieron los siguientes actos administrativos: Resolución No. 031 del 26 de diciembre de 2024, por medio de la cual se declara como infractores a los accionantes, por comportamientos contrarios a la integridad urbanística acorde con el artículo 135 de la Ley 1801 de 2016 y, el Auto interlocutorio No. 01-2024-003 del 9 de enero de 2025, a través del cual el Alcalde municipal de Nariño, declara desierto el recurso de apelación interpuesto por los accionante como parte infractora, notificado el 15 de enero de 2025.

Indicaron que, la acción constitucional fue conocida en primera instancia por el Juzgado Promiscuo Municipal de Nariño, el cual, mediante sentencia del 3 de febrero de 2025, declaró improcedente la acción de amparo por la existencia de vía o medio judicial ordinario. Posteriormente, presentaron el sustentó de la impugnación contra dicha decisión. La segunda instancia fue asumida por el Juzgado Sexto Penal del Circuito con funciones de Conocimiento de Pasto, que, mediante sentencia de 12 de marzo de 2025, confirmó la decisión adoptada por el A quo.

Manifestaron que, tras la decisión desfavorable de los jueces de primera y segunda instancia, optaron por cumplir con los requerimientos impuestos en la Resolución 031 de 2024, pese a considerar que carecían de sustento legal. Así, por medio del Juzgado Promiscuo Municipal de Nariño, allegaron los documentos exigidos en el numeral segundo de la citada resolución, a efectos de evitar mayores conflictos con la administración municipal e impedir la demolición del bien inmueble.

Señalaron que, a pesar de haber aportado la documentación y de haberse radicado de nuevo el 13 de marzo de 2025, la administración municipal guardó silencio hasta el 13 de mayo hogaño, fecha en la que la Inspección de Policía de Nariño les informó que debían iniciar con la demolición de la obra, sin emitir previamente un acto administrativo motivado que decidiera sobre el cumplimiento o incumplimiento de los requerimientos efectuados.

Añadieron que, como fundamento de dicha decisión, se basaron en una certificación de la Secretaría de Planeación y Desarrollo Comunitario que simplemente señalaba que la documentación “no cumple”, sin explicar las razones técnicas ni jurídicas que justificaran dicha conclusión. Indicaron además que las inconsistencias observadas durante el trámite administrativo se agravan por la existencia de una certificación presuntamente falsa emitida por la Secretaría del Despacho del Alcalde, la cual fue empleada para dar por no sustentado el recurso interpuesto en contra de la Resolución No. 031 de 2024 y así declarar su ejecutoria.

Afirmaron que este hecho fue denunciado penalmente. Manifestaron que, a pesar de las anteriores circunstancias y de las irregularidades evidenciadas, la administración municipal adelantó un nuevo proceso policivo en su contra por la supuesta comisión de otra infracción urbanística, esta vez tipificada en el artículo 77 de la Ley 1801 de 2016, en el cual sí se decretó la nulidad de lo actuado por falta de integración del litisconsorcio necesario, situación idéntica a la ocurrida en el primer proceso, lo que evidencia, según los accionantes, un trato discriminatorio y una actuación parcializada por parte de las autoridades locales.

Frente a este panorama, resaltaron que, aunque cumplieron con los requerimientos establecidos en el acto administrativo, las autoridades municipales omitieron evaluar de fondo lo aportado, no emitieron una decisión motivada al respecto y, en cambio, iniciaron actuaciones para la ejecución forzosa de la demolición del inmueble, afectando de manera grave sus derechos fundamentales.

En consecuencia, la parte actora solicitó, como medida provisional dentro de la acción de tutela, la suspensión de la demolición de la Estación de Servicio San Francisco de Asís del municipio de Nariño – Nariño. Igualmente, requirió la protección de los derechos fundamentales invocados y pidió que se declarara la nulidad de lo actuado a partir de la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de dicha localidad.

Además, instó a que se invalidara lo actuado desde el Auto Interlocutorio No. 01-2024-003, expedido el 9 de enero de 2025 y notificado el 15 de ese mismo mes. III. FALLO IMPUGNADO 3. Mediante fallo del 18 de junio de 2025, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto declaró improcedente el amparo formulado por los ciudadanos SINDY JOHANA LLANOS FLÓREZ y CARLOS JULIÁN PALACIOS CRUZ tras considerar que no se cumplieron los presupuestos que habilitan el estudio de la acción de tutela contra trámites de idéntica naturaleza, en concreto ante la ausencia de configuración de la cosa juzgada fraudulenta.

Al efecto, expuso que lejos de cuestionar las sentencias emitidas dentro de la acción de tutela N°52001400900120252002100, la parte interesada centró su inconformidad frente a un presunto fraude, pero derivado de las actuaciones irregulares desplegadas por servidores públicos de la administración municipal. Ello, concretamente al expedir la Secretaría de Planeación y Desarrollo Comunitario una certificación que, dio cuenta que la documentación presentada por los infractores hoy tutelantes requerida en la Resolución N°031 de 2024, «no cumple», sin explicar cómo se dijo por la tutelante, las razones técnicas ni jurídicas que justificaran dicha conclusión, lo cual en sentir de la demandante se agravó, por la emisión por la Secretaría del Despacho del Alcalde de un documento similar presuntamente falso, el cual fue empleado para dar por no sustentado el recurso interpuesto en contra de la Resolución N°031 de 2024 y así declarar su ejecutoria, hechos que fueron denunciados penalmente para su investigación ante la Fiscalía General de la Nación el 11 de abril de 2025, por parte de los accionantes a través de apoderada judicial.

En ese contexto, concluyó que, por la existencia de un presunto fraude a la fecha denunciado y en investigación, no constituye per se, la posibilidad de catalogar como irregular la decisión adoptada inicialmente por el Juzgado Promiscuo municipal de Nariño, mismo que, « como se conoce fue confirmado en segunda instancia por el Juzgado Sexto Penal del Circuito también demandado en esta ocasión».

IV. LA IMPUGNACIÓN 4. Fue interpuesta por los promotores del trámite constitucional, quienes argumentaron que: A diferencia de lo planteado por la Sala, consideramos que la parte accionante si cumplió con esos presupuestos fijados por el órgano de cierre en la materia, en el entendido de que primeramente se acudió a todos los mecanismos expeditos para la salvaguarda ese derecho fundamental al DEBIDO PROCESO, PRINCIPIO DE DOBLE INSTANCIA y demás, pudiéndose con ello percibir claramente que el asunto involucraba una controversia sobre el contenido, alcance y goce de tal mandato constitucional, pues con la expedición de una certificación falsa por parte de la Secretaría del Alcalde del municipio de Nariño – Nariño, se daba por cierto que la suscrita no sustentó el recurso de apelación en contra de la Resolución 031 de 26 de diciembre de 2024 y por ende la misma había cobrado ejecutoria, lo que conllevaba a que la situación no debía discutirse (…).

V. CONSIDERACIONES 5. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta frente al fallo de tutela adoptado en primera instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, de quien es superior funcional esta corporación. 6.

Dispone el artículo 86 de la Constitución Política, y así lo reitera el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que la ley contempla; amparo que solo procederá si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En sede de impugnación, el juez constitucional debe verificar el contenido de la misma, en contraste con el acervo probatorio y el fallo, tanto que, si a su juicio la sentencia carece de fundamento, procederá a revocarla o de lo contrario la confirmará, tal como lo dispone el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, que regula el trámite constitucional. 7.

En el presente evento, es evidente que se ha formulado una acción de tutela contra un fallo emitido en un trámite de la misma naturaleza, gestión que como lo ha sostenido esta Sala no puede aceptarse, no sólo porque se crearía una cadena indefinida de mecanismos extraordinarios de protección, desconociéndose la seguridad jurídica y la economía procesal; sino, además, porque se excluiría la revisión (artículo 32 del Decreto 2591 de 1991) como vía idónea para controlar las decisiones de la índole mencionada y su trámite, cuando la Corte Constitucional lo considere pertinente. 8.

Al respecto, dicha Corporación en la sentencia SU-1219 de 2001 expuso lo siguiente: «Los jueces de tutela también pueden incurrir en arbitrariedades inexcusables al proferir una sentencia de tutela, que sitúan su conducta en los extramuros del derecho. Frente a esta posibilidad la persona no debe quedar inerme. En este evento, el ordenamiento jurídico colombiano ha establecido un mecanismo de control para evitar la vulneración de los derechos fundamentales mediante sentencias de tutela, en nombre de la defensa de los mismos (…).

El mecanismo constitucional diseñado para controlar las sentencias de tutela de los jueces constitucionales que conocen y deciden sobre las acciones de tutela, por decisión del propio Constituyente, es el de la revisión por parte de la Corte Constitucional. Esta regulación, no sólo busca unificar la interpretación constitucional en materia de derechos fundamentales sino erigir a la Corte Constitucional como máximo tribunal de derechos constitucionales y como órgano de cierre de las controversias sobre el alcance de los mismos.

Además, excluye la posibilidad de impugnar las sentencias de tutela mediante una nueva acción de tutela – bajo la modalidad de presuntas vías de hecho - porque la Constitución definió directamente las etapas básicas del procedimiento de tutela y previó que los errores de los jueces de instancia, o inclusive sus interpretaciones de los derechos constitucionales, siempre pudieran ser conocidos y corregidos por un órgano creado por él – la Corte Constitucional – y por un medio establecido también por él – la revisión». 8.1.

De otra parte, en el radicado SU-627/15, la Corte Constitucional puntualizó: «4.6. Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia. 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2.

Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2.

Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción se de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.

Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional». 8.2.

En el presente caso, la parte demandante se esforzó por sostener que los fallos de tutela, contra los cuales dirige su demanda, fueron producto de una indebida apreciación probatoria que afectan sus garantías. 9. De acuerdo con la línea jurisprudencial expuesta, esta Corporación no puede examinar, ni mucho menos emitir juicio alguno respecto del acierto o equívoco de las autoridades judiciales accionadas, pues como quedó anotado, los presuntos errores de los jueces de instancia, e incluso las interpretaciones que de los derechos constitucionales hagan, siempre han de ser conocidos y corregidos por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional –Corte Constitucional–, por el medio establecido para tales fines que no es otro que la revisión. 10.

Por lo anterior, esta Sala consultó en la página de la Corte Constitucional la tutela No. 52001400900120252002100, y constató que aún no ha sido radicada ante la aludida Corporación; es decir, se está a la espera de si es seleccionada o no para su eventual revisión. Por ende, si pretenden criticar el contenido de los fallos adoptados en aquella actuación, bien pueden solicitar su revisión ante la referida autoridad competente. 10.1.

Así mismo, tal y como lo prevé el artículo 57 del Acuerdo 02 de 2015[footnoteRef:1], el demandante cuenta con la posibilidad de insistir en el estudio del caso particular[footnoteRef:2], dentro de los quince (15) días calendario siguientes, a la fecha de notificación por estado del auto de la Sala de Selección. [1: Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional.] [2: Artículo 51.

Insistencia. Modificado mediante Acuerdo 01 de 29 de abril de 2004, quedando así: "Artículo 51. Insistencia. Además de los treinta días de que dispone la Sala de Selección y en virtud de lo dispuesto por el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991, cualquier Magistrado titular o directamente el Procurador General de la Nación o el Defensor del Pueblo, podrá insistir en la selección de una o más tutelas para su revisión, dentro de los quince días calendario siguientes a la fecha de notificación por estado del auto de la Sala de Selección".] 10.2.

De manera que, la pretensión del demandante no puede prosperar frente a los razonamientos expuestos por los juzgados 6° Penal del Circuito de Pasto y Promiscuo Municipal de Nariño en los proveídos cuestionados, dado que, bajo los lineamientos antes reseñados, es claro que la crítica del fundamento de los fallos de tutela no puede exponerse mediante una nueva demanda y en la que no se hace uso de los mecanismos de defensa judicial con los que se cuenta. 11.

Además, si bien se ha admitido por vía jurisprudencial la procedencia de la tutela contra un fallo de igual naturaleza, ello solo es jurídicamente admisible si se demuestra que la decisión reprochada fue producto de un fraude. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-073/19, estableció: «Un comportamiento puede calificarse como fraudulento cuando la actuación, que en apariencia se ajusta a la prescripción normativa, en la realidad conlleva una situación manifiestamente contraria a un principio del ordenamiento superior.

De este modo, el fraude se presenta como un supuesto de infracción indirecta de la ley, por dos razones. Por una parte, los actos realizados en fraude a la ley no impiden la debida aplicación de la norma que se hubiese tratado de eludir. Por otra, producen una situación que atenta contra el orden constitucional y los principios que inspiran el reconocimiento de un derecho previsto por una disposición particular, la cual es empleada para obtener el resultado no deseado por el legislador.

La esencia de la institución del fraude a la ley es, precisamente, contribuir a la coherencia del derecho, al ajuste entre las reglas y principios que las fundamentan y limitan, a evitar que se produzcan ciertas consecuencias contrarias a principios jurídicos, con independencia de la intención o motivo que condujeron al actor a la aplicación irregular que se censura». 12.

Como en este caso, de acuerdo con los elementos de juicio aportados, no se demostró que los fallos demandados estuvieran determinados por acciones de esa índole, lo adecuado era declarar la improcedencia de la demanda, como en efecto lo concluyó el A-quo, pues dada la rigurosidad de la tutela contra una sentencia de igual naturaleza, su análisis de procedencia resulta más estricto y exige mayores elementos de juicio para dar por acreditada la existencia de una decisión fraudulenta y proceder a revocarla. 13.

Aunque los accionantes insistieron en evidenciar lo que, a su juicio, configuró la decisión fraudulenta, en realidad se observa la intención de imponer su particular criterio frente al mérito suasorio que debió otorgarse a los elementos materiales probatorios incorporados a la acción constitucional censurada. 14. Asumir una postura como la procurada implicaría desconocer las providencias que en ejercicio de su competencia emiten los funcionarios cuando actúan como jueces constitucionales en el trámite correspondiente a la tutela legalmente previsto en el Decreto 2591 de 1991. 15.

En consecuencia, lo adecuado será confirmar el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Decisión de Tutelas No. 1, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, VI.

RESUELVE

1. Confirmar el fallo impugnado acorde con los motivos decantados en precedencia. 2. Notificar a las partes de acuerdo con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.  3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOS Magistrado JORGE HERNÁN DÍAZ SOTO Magistrado CARLOS ROBERTO SOLÓRZANO GARAVITO Magistrado NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaría 19