CUI 11001020500020240094901 N.I. 139878 Tutela segunda instancia A/ UGPP GERSON CHAVERRA CASTRO Magistrado Ponente STP12366-2024 Radicación n° 139878 Acta No. 226 Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). ASUNTO Resolver la impugnación presentada por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -en adelante UGPP-, frente al fallo proferido el 3 de julio del año en curso, por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en virtud del cual declaró improcedente el amparo deprecado en contra de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de la misma ciudad, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. El trámite se hizo extensivo a las partes e intervinientes del proceso 202100372, en particular, a Ludis Romero Ovalle[footnoteRef:2]. [2: Demandante dentro del proceso ordinario laboral 202100372.] LA DEMANDA Los hechos fundamento de la petición de amparo los sintetizó la Sala de Casación Laboral en los siguientes términos: «A través de la subdirectora de defensa judicial, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- promovió la acción de tutela, con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Para respaldar su solicitud, narra que Ludis Romero Ovalle instauró demanda ordinaria laboral en su contra, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de la mesada adicional de junio de la pensión de jubilación convencional que le reconoció la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero.

Indica que el asunto se asignó a la Jueza Veintiuno (sic) Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad que, por medio de sentencia de 21 de junio de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda y la condenó al pago de las sumas causadas por ese concepto a partir de 21 de septiembre de 2008 y el retroactivo por valor de $12.465.261. Refiere que presentó recurso de apelación contra la decisión anterior y se surtió el grado jurisdiccional de consulta en su favor respecto a aquello que no fue materia de alzada, y, por medio de fallo de 29 de septiembre de 2023, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá la modificó parcialmente, en cuanto ordenó el pago de $13.165.994 por concepto de retroactivo pensional por las mesadas adicionales del mes de junio de 2019 a 2023, suma que debía indexarse al momento del pago.

Señala que presentó recurso extraordinario de casación contra la providencia de segundo grado; sin embargo, a través de auto de 22 de noviembre de 2023, el ad quem no lo concedió porque el accionante carecía de interés económico para recurrir. Agrega que interpuso recurso de reposición contra la decisión anterior y por medio de auto de 18 de enero de 2024, el Tribunal accionado no lo repuso.

Argumenta que las autoridades judiciales encausadas transgredieron sus derechos fundamentales, pues interpretaron de manera incorrecta el Acto Legislativo 01 de 2005 respecto a los requisitos para ser acreedora de la denominada mesada catorce, pues si Ludis Romero Ovalle causó el derecho pensional antes del 31 de julio de 2011, la mesada para la fecha de causación del derecho supera os tres salarios mínimos mensuales legales vigentes, o que impedía su reconocimiento.

Además, cuestiona que se aplicó de manera indebida la figura de los derechos adquiridos pues determinaron que el derecho a la mesada catorce se consolidó con el solo cumplimiento del tiempo de servicio, sin tener en cuenta que la edad no es un simple requisito de exigibilidad, sino también de causación y generaron un grave perjuicio al erario.

Conforme lo anterior, de forma principal solicita que se protejan las prerrogativas constitucionales que invoca y que, como medida para restablecerlas, se deje sin efecto la sentencia de 29 de septiembre de 2023. En su lugar, requiere que se ordene al juez plural accionado que profiera una decisión de remplazo en la que la absuelva de las pretensiones invocadas en su contra.

De forma subsidiaria, pretende que se suspenda la sentencia cuestionada, hasta tanto se resuelva el «recurso extraordinario de revisión» que promoverá en su contra». EL FALLO IMPUGNADO La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia declaró improcedente el amparo deprecado, tras considerar que la entidad demandante incumplió el requisito de subsidiariedad, por cuanto no interpuso la acción de revisión, contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, mecanismo idóneo para debatir los argumentos aquí planteados, con lo cual se desconoció que la tutela no es una tercera instancia. Como no es la primera vez que se le informa a UGPP sobre la importancia de acudir a los mecanismos ordinarios de defensa de manera preferente, la Sala A quo exhortó a dicha entidad para que ajustara «sus actuaciones a tales lineamientos».

Frente a la pretensión subsidiaria, se indicó que la parte accionante no aportó elementos suficientes que ameritaran una protección transitoria de derechos fundamentales en la forma pretendida. LA IMPUGNACIÓN Fue interpuesta y sustentada por el apoderado de la UGPP, quien señaló que, si bien existe la acción de revisión, éste no resulta idóneo, en la medida en que su interposición no suspende lo ordenado en las sentencias cuestionadas, lo que implica que el perjuicio ocasionado se mantenga con el paso del tiempo.

Consideró que debió efectuarse un estudio de fondo, pues las autoridades judiciales demandadas incurrieron en irregularidades al reconocer y ordenar el pago de la mesada catorce en favor de Ludis Romero Ovalle, junto con el retroactivo e indexación[footnoteRef:3], sin que se cumplieran los requisitos contemplados en el Acto Legislativo 001 de 2005[footnoteRef:4], lo cual incide gravemente en los recursos del sistema general de pensiones y constituye un abuso del derecho que la habilita para acudir directamente a la tutela, según lo dispuesto por la Corte Constitucional (SU-427 de 2016). [3: Lo cual asciende a un total de $16.482.473.] [4: Ello porque a la fecha de causación del derecho pensional Romero Ovalle devengaba más de 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes y no concurría el requisito de la edad.] Sostuvo que se le causó un perjuicio irremediable materializado en la obligación de cancelar «cuantiosas sumas de dinero», por cuya razón insistió en su pretensión subsidiaria consistente en la suspensión transitoria de lo ordenado en las sentencias de primera y segunda instancia del 21 de junio y 29 de septiembre de 2023, respectivamente, hasta que se resuelva la acción de revisión, para evitar un detrimento al erario.

Refirió que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de la misma ciudad, incurrieron en una vía de hecho y un defecto sustantivo y agregó que, en su sentir, el exhorto realizado por la Sala A quo «no tiene cabida», pues es deber de la entidad velar por la protección de los recursos de la Nación, mediante el empleo de los distintos medios de defensa judicial, sin que ello implique pretermitir instancias ni desconocer el procedimiento ordinario.

CONSIDERACIONES 1. La Sala es competente para conocer del presente asunto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, en concordancia con el Acuerdo 006 de 2002 (Reglamento de la Corte Suprema de Justicia), toda vez que es la llamada a conocer de las acciones de tutela que se interpongan contra la Sala de Casación Laboral, así como de las impugnaciones proferidas frente a sus decisiones. 2.

Según lo establece el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona ostenta la facultad para promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable. 3.

En este asunto, el problema jurídico a resolver se contrae a determinar si acertó el A quo al declarar improcedente el amparo solicitado por la UGPP, por no estimar cumplido el requisito general de subsidiariedad. 4. De la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Con el fin de atender la queja constitucional propuesta, importa precisar que la jurisprudencia constitucional ha señalado que la tutela cuando se propone contra decisiones judiciales se torna excepcional, toda vez que lejos está de ser una instancia adicional a la cual se pueda acudir con el fin de derruir sus efectos, salvo que concurra una vía de hecho, criterio que se ha venido desarrollando por las causales específicas de procedibilidad.

En tal virtud se han fijado una serie de pautas con las cuales se restringe el uso y el abuso del mecanismo constitucional, de manera que quien acuda a él realmente lo emplee como el último recurso a su alcance, pues de lo contrario se atenta contra la estructura de las jurisdicciones y procedimientos que previamente han sido fijados, resaltándose así la naturaleza residual y subsidiaria de la acción. En ese sentido, la acción de tutela contra decisiones judiciales presupone la concurrencia de unos requisitos de procedibilidad que consientan su interposición: genéricos y específicos, esto con la finalidad de evitar que la misma se convierta en un instrumento para discutir la disparidad de criterios entre los sujetos procesales y la autoridad accionada y contrariar su esencia, que no es distinta a denunciar la transgresión de los derechos fundamentales.

Dentro de los primeros se encuentran a) que el asunto discutido resulte de relevancia constitucional, que afecte derechos fundamentales; b) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se esté ante un perjuicio iusfundamental irremediable; c) que se cumpla con el requisito de inmediatez, esto es, que se interponga dentro de un término razonable y justo; d) que se trate de una irregularidad procesal, y la misma tenga un efecto decisivo o determinante en la decisión que se impugna y que afecte los derechos fundamentales de la parte actora; e) que se identifiquen de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados, y, además, que esa violación haya sido alegada dentro del proceso, siempre que hubiese sido posible, y f) que no se trate de sentencias de tutela.

Los segundos, por su parte, apuntan a que se demuestre que la providencia adolece de algún defecto orgánico, procedimental, fáctico, material o sustantivo, un error inducido, carece por completo de motivación, desconoce el precedente o viola directamente la Constitución. En ese orden, el interesado debe demostrar de manera clara cuál es la irregularidad grave en la que incurrió el funcionario judicial, el efecto decisivo o determinante en la decisión que se impugna y cómo afecta sus derechos fundamentales.

No basta con aducir cualquier anomalía o desacierto dentro del proceso para que por vía de amparo pueda revisarse la actuación de un funcionario judicial, en tanto que el juez constitucional no es una instancia adicional revisora de la actuación ordinaria. En otros términos, es factible acudir a la tutela frente a una irrazonable decisión judicial.

Y el error de la autoridad debe ser flagrante y manifiesto, pues no puede el juez constitucional convertirse en un escenario supletorio de la actuación valorativa propia del juez que conoce el proceso. Ello desconocería su competencia y autonomía. 5. Del caso concreto y la inobservancia del requisito de subsidiariedad. Con fundamento en la demanda de tutela y los demás elementos de convicción que reposan al interior del expediente constitucional, la Sala estudiará la procedencia de la presente solicitud de amparo en contra providencias judiciales.

Para la Corte, le asiste razón a la Sala A quo, pues deviene clara la improcedencia de la tutela en el caso objeto de estudio en atención a que, aun cuando se trata de un asunto de relevancia constitucional, en efecto, no se satisface el carácter subsidiario que reviste a esta acción, como en asuntos similares se ha considerado (Cfr. CSJ STP5129-2021 y CSJ STP11994-2020).

Al respecto, resulta pertinente indicar que, según se desprende claramente del artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela es procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Lo anterior en cuanto, como ha señalado la Corte Constitucional en un sinnúmero de sentencias, el mecanismo en cuestión está revestido de un carácter subsidiario y residual, el cual[footnoteRef:5]: [5: CC T-375 de 2018.] « […] permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos’.

Es ese reconocimiento el que obliga a los asociados a incoar los recursos jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos ». Y en el asunto sub examine, se observa que Ludis Romero Ovalle promovió proceso ordinario laboral en contra de la UGPP con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la mesada catorce « de la pensión de jubilación convencional que le reconoció la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero».

El 21 de junio de 2023, el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de esta ciudad, accedió a lo pretendido por Romero Ovalle, decisión que, a su vez, el 29 de septiembre siguiente, modificó la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, al resolver el recurso de apelación y el grado jurisdiccional de consulta, en el sentido de ordenar « el pago de $13.165.994 por concepto de retroactivo pensional por las mesadas adicionales del mes de junio de 2019 a 2023», junto con la respectiva indexación. Por lo anterior, la entidad accionante acudió al recurso extraordinario de casación, el cual el 22 de noviembre de 2023, no concedió la aludida Corporación, por ausencia de interés económico para recurrir.

Esa determinación se mantuvo incólume, luego de que el 18 de enero del año en curso, se resolviera el recurso de reposición, tras lo cual se presentó esta acción de tutela. Bajo ese contexto, la Sala debe partir por señalar que, conforme lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, «las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».

(negrilla fuera de texto original). Significa lo anterior que la parte actora cuenta con un medio apto e idóneo de defensa para ventilar o insistir en sus inconformidades frente a las decisiones adoptadas al interior del proceso ordinario laboral y, de esa manera, obtener un pronunciamiento del juez natural, del cual no ha hecho uso. Es del caso señalar que a la UGPP aún le subsiste la posibilidad de acudir a dicho mecanismo, toda vez que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 30 y 32 de la Ley 712 de 2001, la acción de revisión puede presentarse en un término que no exceda de 5 años, a partir del proveído cuestionado, lapso que está vigente, debido a que la sentencia de segunda instancia data del 29 de septiembre de 2023.

En ese orden, el Juez de tutela queda inhabilitado para efectuar valoraciones de fondo sobre los argumentos aquí planteados, pues de hacerlo estaría desconociendo el carácter residual y subsidiario que le ha sido asignado al trámite tutelar, al tiempo que estaría invadiendo la órbita del juez ordinario competente para dirimir el asunto propuesto.

Así, lo que se advierte es que la entidad accionante pretende hacer de este mecanismo excepcional, cuya única finalidad es la de denunciar la vulneración y obtener el restablecimiento de los derechos fundamentales, una vía alterna para obtener, del juez de tutela, estudios y pronunciamientos que por ley le corresponde realizar a los jueces ordinarios en el marco del debido proceso que distingue a la respectiva actuación judicial, siendo entonces evidente la improcedencia de la acción de tutela, tal como lo ha advertido la Corte Constitucional[footnoteRef:6]: [6: CC: SU-427/16.] “[…] la Corte considera que la UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.

Así las cosas, ante la existencia de otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución.” (Resaltado fuera de texto) Tesis que, en este caso, no se desestima con el argumento expuesto por la entidad impugnante, consistente en que la aludida acción de revisión no resulta idónea, en la medida en que su interposición no suspende lo ordenado en las sentencias cuestionadas, lo que implica que el perjuicio ocasionado se mantiene latente durante -se entiende- los prolongados tiempos que la Sala especializada tarda en resolverlo.

Sobre este aspecto, se recuerda que la jurisprudencia constitucional[footnoteRef:7] ha determinado que en aquellos casos en los que existen otros medios de defensa judicial, caben dos excepciones que justifican la procedibilidad de la acción de tutela, a saber: (i) en los eventos que se cuenta con un medio de defensa judicial y, sin embargo, éste no es idóneo o eficaz para proteger los derechos fundamentales invocados; y (ii) cuando existe un medio judicial, pero este no evita la ocurrencia de un perjuicio irremediable. [7: CC-T-087 - 2018] De cara a la idoneidad y efectividad del medio de defensa, resulta claro que la acción de revisión se erige como un instrumento adecuado para decidir el reclamo elevado por la UGPP, pues a través de este se puede evaluar la tesis invocada en la acción de tutela de cara a la no satisfacción de los requisitos para acceder a la pretensión pensional reclamada.

Además, respecto del tiempo, en principio, esta situación no constituye una razón para colegir la ineficacia del mecanismo, pues en todo caso, el litigio de un derecho trae como consecuencia ineludible el sometimiento a unos procedimientos y términos que deben ser observados. Y, de hecho, las condiciones particulares que alude, esto es, la presunta afectación grave causada al patrimonio, es un aspecto que le correspondería poner en conocimiento del juez natural, con el fin de que se estudiará la viabilidad de aplicar en su favor la prelación del turno (artículo 63A de la Ley 270 de 1996).

Tampoco el planteamiento de la presunta existencia de un perjuicio irremediable ostenta entidad para superar el requisito de subsidiariedad, como lo plantea el impugnante, pues, aun cuando esta Sala reconoce que la Corte Constitucional prevé que en los casos en los que se avizore una grave afectación del erario «con ocasión de una prestación evidentemente reconocida con abuso del derecho» sería procedente la tutela, esa situación se consolida a partir de las siguientes consideraciones: «El carácter palmario del abuso del derecho debe ser identificado por el juez de tutela al momento de hacer el análisis de procedencia de la acción de tutela.

No solo debe advertir (i) que el ejercicio del derecho pensional pudo haber desbordado los límites que le impone el principio de solidaridad del sistema de seguridad social –caso en el cual no debe perder de vista que la acción de tutela será, en principio, improcedente ante la existencia del recurso de revisión-, sino además (ii) constatar que la ventaja irrazonable que generó pone en un riesgo inminente a los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, en relación con la cual CAJANAL no pudo ejercer su derecho de defensa y la UGPP se encuentra obligada a hacer erogaciones cuantiosas que, por su carácter periódico, atentan contra la equidad y la sostenibilidad del sistema, de manera actual.

Todo ello debe derivar de la elusión de los principios y de las reglas que rigen el sistema pensional. La jurisdicción constitucional deberá intervenir en aquellos casos en los cuales, los términos de decisión del recurso de revisión aumentan de manera ostensible el nivel de riesgo para el sistema y sus afiliados. Es una carga para el actor demostrarlo y proponerle al juez el modo en que se verifica la amenaza.

Entonces se asumirá que la intervención del juez de tutela dependerá de la disfunción a la que conduce el reconocimiento pensional cuestionado para el sistema. En ese sentido, se presentarán a continuación algunas reglas de apoyo interpretativo para el juez constitucional y, enseguida como derivación de aquellas, criterios que permitan determinar en qué eventos puede entenderse que se ha configurado un abuso del derecho en forma ostensible.

(…) Un abuso del derecho, definido en los términos expuestos en los fundamentos jurídicos precedentes, emerge de modo palmario, cuando la disfunción que engendra en el sistema pensional salta a la vista y logra convencer al juez constitucional de que su intervención en el asunto es imperiosa, con el ánimo de proteger intereses superiores.

Aquel debe tener la certeza de que la remisión del asunto a las vías ordinarias, hará insostenible la dinámica solidaria del sistema pensional, en la medida en que los incrementos pensionales ilegítimos resultan mensualmente tan cuantiosos, que indudablemente lo desfinanciarán, en detrimento de quienes cuentan con menores recursos económicos.

Sumado a las particularidades de cada caso concreto que hagan suponer al juez la intención que alguien pueda tener de sacar un provecho desproporcionado, en detrimento del sistema de seguridad social en pensiones, por desconocimiento de sus principios y normas, debe analizarse el impacto desde el punto de vista que contrasta el reconocimiento pensional con la historia laboral del interesado, para concluir que hay un exceso de grandes niveles en el incremento que le favoreció. Además del análisis de contexto que supone el ejercicio anterior, es importante considerar la conducta de quien busca el beneficio pensional.

De modo tal que quien, sin sustento normativo, más allá de una regla de un régimen especial que perdió vigencia –como lo son aquellas que rigen el IBL-, busca a ultranza una ventaja irrazonable en comparación con otros afiliados, podrá haber incurrido en forma notoria en un abuso del derecho. Cuando la búsqueda sea evidente e inconfundible, al perseguir un incremento monetario significativo sin arreglo a la normativa vigente, ese abuso debe entenderse palmario.

En todo caso el juez de tutela, con base en los principios de autonomía e independencia judicial, se encuentra en libertad para establecer su convencimiento sobre el caso concreto y sobre si existe o no un abuso del derecho de tal magnitud». (Resaltado fuera de texto) Criterios que no se corroboran en las providencias atacadas, dado que no se identifica, de forma palmaria, un abuso del derecho por parte de Ludis Romero Ovalle, sino el ejercicio de la acción laboral que tenía a su alcance para que, a través de un proceso ordinario se estudiara la viabilidad de sus pretensiones, las cuales tuvieron acogida ante una interpretación armónica de las normas y jurisprudencia aplicables al caso, lo mismo que con las pruebas allegadas al expediente.

Adicionalmente, la Sala considera que el monto que debe cancelar la entidad accionante -$16.482.473- no configura una grave afectación al erario ni permite advertir un riesgo de sostenibilidad financiera del sistema pensional que habilite de manera excepcional la acción de tutela. Tampoco se advierte la necesidad de que el juez constitucional intervenga de manera urgente e inmediata para determinar si el reconocimiento pensional ordenado en el trámite de un proceso ordinario laboral se encuentra o no justificado al ordenamiento jurídico, pues, como se indicó, para ello se encuentra prevista la acción de revisión. Así las cosas, suficientes resultan los anteriores planteamientos para concluir que el amparo reclamado no tiene mérito, por lo que la tutela resulta improcedente, tal como lo resolvió el A quo constitucional, lo cual determina su confirmación. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión de Tutela N° 3, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR el fallo impugnado.

SEGUNDO. REMÍTASE el asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión, conforme lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO

NOTIFÍQUESE de acuerdo con lo previsto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GERSON CHAVERRA CASTRO MYRIAM ÁVILA ROLDÁN DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN Nubia Yolanda Nova García Secretaria 17