República de Colombia Corte Suprema de Justicia Tutela Impugnación: 81.227 DEFENSOR DEL PUEBLO REGIONAL META. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS No.1 EYDER PATIÑO CABRERA Magistrado Ponente STP12346-2015 Radicación n°. 81.227 (Aprobado Acta N°. 315) Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil quince (2015).
ASUNTO La Sala resuelve las impugnaciones formuladas por la empresa HOCOL S.A., el INCODER, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, ANLA, el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior y los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Minas y Energía, contra el fallo del 17 de junio de 2015 el cual fuera adicionado el 3 de julio pasado, mediante el cual la Sala Penal del Tribunal Superior de Villavicencio tuteló los derechos fundamentales a la «libre determinación, a la participación a través de la consulta previa, a la integridad cultural y a la supervivencia del Resguardo Sikuani - Awalibá.» HECHOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Los hechos fueron resumidos por el Tribunal en los siguientes términos: (…) 2.1.- El Doctor EDUARDO GONZALEZ PARDO en su condición de Defensor del Pueblo Regional Meta, refiere que actúa en representación del RESGUARDO INDÍGENA AWALIBÁ DE LA ETNIA SIKUANI debidamente registrada ante la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, según Resolución 205 del 16 de Diciembre de 1968, Resolución 098 del 31 de Julio de 1974 y Resolución 01 del 28 de Enero de 1991, todas expedidas por el INCORA, hoy INCODER, representado legalmente por su Capitán Mayor señor Israel Ramos León, quien está debidamente registrado para la vigencia 2015 ante dicha Dirección. Realiza un recorrido histórico y cultural de dicha población y acota que la etnia Sikuani se encuentra establecida en 14 comunidades dentro del resguardo indígena Awalibá en el municipio de Puerto Gaitán - Meta, y que desde la época del descubrimiento de América hasta los procesos de explotación petrolera han perdido la gran mayoría de su territorio, estableciéndose por mandato legal en un área de 20.795 hectáreas.
Aduce que según censo realizado por Incoder en el 2013, la etnia Sikuani cuenta con 141 familias representadas en 687 personas. Resalta que para esta cultura, el agua, la naturaleza y cada ainawi (representado en cada ser vivo o recurso inerte como colinas y piedras) constituye su todo, su cosmovisión y cosmogonía; y por eso, cuando se ve afectada la naturaleza también afecta directamente su territorio, cultura y tradiciones.
Aduce que la mayoría de las sabanas de la altillanura del municipio de Puerto Gaitán han sido tierras tradicionalmente indígenas y de allí que en muchos de los sitios en los que ahora se habla de propiedad privada, existan lugares y objetos que tienen especial interés para su cultura y existencia, como lo son las lagunas, los caños, los ríos, cementerios, antiguas comunidades, caminos reales y demás. Expone que en la parte Norte del resguardo indígena Awalibá, en límites con el rio Guarrojo y área de influencia y tradición indígena, la empresa HOCOL S.A. y otras, iniciaron entre los años 2002 a 2008 procesos de exploración y sísmica para determinar la existencia de petróleo.
Que mediante Resolución N° 2402 del 23 de Diciembre de 2008 el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial' otorgó licencia ambiental global a la citada empresa, para el desarrollo del proyecto denominado "Campo Ocelote - Guarrojo" ubicado en la Inspección La Cristalina y Nuevas Fundaciones en Jurisdicción del municipio de Puerto Gaitán en el Departamento del Meta.
Mediante Resolución N° 1265 del 06 de Julio de 2010, el Ministerio modificó la citada licencia, en el sentido de incluir la construcción y operación de diez plataformas multipozos, quedando autorizadas un total de treinta para el Campo Ocelote - Guarrojo, la autorización de construcción de nuevas vías de acceso, la construcción de líneas de flujo, la ampliación de las facilidades de producción y la modificación de permisos para el uso, aprovechamiento y afectación de recursos naturales renovables.
Y Resolución N° 0187 del 19 de Febrero de 2015, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA resolvió modificar, vía seguimiento, el artículo 24 de la Resolución 1265 de 2010 respecto al tema "Programa de manejo de los impactos sociales del proyecto"; decisiones todas, que no fueron consultadas a la comunidad. Aduce que HOCOL S.A. informó a la Autoridad de Licencias Ambientales, que no se manifestaban impactos ambientales y económicos en zonas diferentes de las áreas de influencia establecidas para el Campo Ocelote - Guarrojo mediante la Resolución 2402 del 23 de diciembre de 2008; y que ninguna autoridad estatal determinó como área de influencia para dicho campo, el resguardo indígena Awalibá, el rio Guarrojo, caños, lagunas y sitios ancestrales, sagrados y tradicionales que se encuentran en predios dentro del área del proyecto, ni mucho menos tuvo en cuenta el área determinada por el artículo 11 de la Ley 756 de 2002, ni una concertación o consulta previa.
Resalta que contrario a ello, el proyecto intervino áreas sagradas y de vital importancia ecológica, social y económica del territorio ancestral, situación que lleva a causar graves impactos culturales en sus integrantes y afectar sus costumbres y tradiciones debido a la construcción de pozos, plataformas, carreteras y oleoductos que les ha limitado, entre otros, el paso a sitios sagrados como cementerios, la realización de sus ceremonias tradicionales y la consecución de alimentos.
Indica que el representante legal del municipio de Puerto Gaitán -Meta certificó en el año 2008 ante el Ministerio del Interior -Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías, la inexistencia de grupos étnicos, resguardos o comunidades indígenas en zona de influencia del proyecto Bloque Guarrojo - Campo Ocelote de la empresa Hocol S.A.; razón por la cual dicho ministerio mediante radicado OF1108-17720-DET-1000 del 20 de junio de 2008 y radicado OFI13-00006417-DCP-2500 del 19 de marzo de 2013, certificó que no existía presencia de comunidades indígenas, documento que arguye se expidió sin la realización de un estudio etnográfico de los pobladores de Awalibá que lo sustentara.
Refiere que el 24 de marzo de 2015, el Resguardo Indígena radicó ante el Ministerio de Minas y Energía y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con copia a varios entes ambientales y de control, un derecho de petición en forma de queja, aduciendo la vulneración entre otros, del derecho fundamental, colectivo y universal a la consulta previa de los pueblos indígenas, del cual no han obtenido respuesta alguna.
Alega que el 22 de abril del corriente año, líderes de la Comunidad Indígena se reunieron con delegados del Ministerio del Interior, Cormacarena, ANLA y Agencia Nacional de Hidrocarburos, exponiendo sus problemáticas ambientales, culturales y de autonomía indígena, empero no se llegaron a acuerdos en tanto dichas entidades insistieron en estar actuando conforme a la Ley y los procedimientos establecidos.
Como pretensión principal, solicita se tutelen los derechos fundamentales a la libre determinación, autonomía y participación de los pueblos indígenas, a través de la consulta previa, derechos fundamentales a la integridad étnica, cultural y supervivencia del pueblo Sikuani del Resguardo Indígena Awalibá, derechos fundamentales a una vida digna, seguridad alimentaria y soberanía alimentaria en conexión con el desarrollo a un ambiente sano, y derecho fundamental de petición. LA SENTENCIA IMPUGNADA La Sala Penal Tribunal Superior de Villavicencio accedió a la solicitud de amparo al estimar que: (…) No desconoce esta Sala que la empresa HOCOL S.A. cuenta con la licencia ambiental expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y que en dicho marco ha adelantado los procesos de explotación del Campo Ocelote - Guarrojo; sin embargo y pese a que tanto el representante legal del municipio de Puerto Gaitán - Meta certificó en el año 2008 ante el Ministerio del Interior - Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías, la inexistencia de grupos étnicos, resguardos o comunidades indígenas en zona de influencia de dicho proyecto, y este Ministerio a su vez mediante radicado OF1108-17720-DET-1000 del 20 de junio de 2008 y radicado OFI13-00006417-DCP-2500 del 19 de marzo de 2013, certificó que no existía presencia de comunidades indígenas; no puede pasarse por alto que a escasos cinco kilómetros del área de influencia del Campo Ocelote -Guarrojo, se encuentra asentado el Resguardo Indígena Awalibá, quien ha estado al margen de cualquier proceso de consulta.
Esto supone, que tanto el representante legal del municipio de Puerto Gaitán, el Ministerio del Interior - Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías y HOCOL S.A. debieron haber advertido dicha situación, haberla informado y así dejarlo plasmado en la licencia ambiental expedida, con miras a conjurar posibles daños, impactos ambientales y económicos en zonas diferentes de las áreas de influencia establecidas para el Campo Ocelote – Guarrojo y que podrían ocasionar afectaciones a los elementos que constituyen la base de su cohesión cultural, económica y social.
De este modo, se evidencia que el área de influencia licenciado y correspondiente al Campo Ocelote - Guarrojo, no se traslapa con el Resguardo Indígena Awalibá, en tanto el Río Guarrojo se sitúa como límite natural entre uno y otro; sin embargo, y como quedó expuesto tanto en la demanda, como en la inspección judicial realizada por el comisionado, al interior del Campo se hallan sitios sagrados tales como tumbas y/o cementerios indígenas, lo que supone en primera medida, una imposibilidad de realizar de acuerdo con sus costumbres la ceremonia de segundo enterramiento, y que invita a analizar el derecho a la consulta previa que les asiste.
Y ello es así, pues no sólo se han visto afectadas las costumbres ancestrales de la comunidad indígena con ocasión a la dificultad en la realización de ceremonias y ritos de iniciación, sino que debido a la actividad del proyecto se han visto intervenidas áreas sagradas (Río Guarrojo) y de vital importancia ecológica y social del resguardo, situación que llevaría a generar graves impactos culturales en sus integrantes, afectar sus tradiciones y la consecución de fuente de alimento.
(…) Así y atendiendo a que el proyecto Campo Ocelote - Guarrojo intervino un área sagrada y de vital importancia ecológica, social y económica del territorio ancestral de la comunidad accionante y que tal intervención tiene la potencialidad de causar graves impactos culturales de sus integrantes, la consulta previa era un procedimiento que debía haberse surtido de manera obligatoria antes de iniciar la construcción del Campo licenciado, con el fin de que la comunidad Sikuani - Awalibá pudiera no solamente manifestar sus opiniones, sino también adoptar medidas para mitigar los efectos (culturales, económicos, sociales, religiosos, etc.) que causaría la construcción de dicho Campo en territorios tradicionalmente utilizados.
Bajo ese entendido, la orden tutelar consistió en:
PRIMERO: LEVANTAR la medida provisional decretada mediante auto de fecha 02 de junio de 2015.
SEGUNDO: CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la libre determinación, a la participación a través de la consulta previa, a la integridad cultural y a la supervivencia del Resguardo Sikuani - Awalibá.
TERCERO: En consecuencia, ORDENAR a los grupos de Asuntos Indígenas y Consulta Previa del Ministerio del Interior y de Justicia, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Incoder, al municipio de Puerto Gaitán y la empresa HOCOL S.A., que en el término de tres (3) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia, realicen una consulta a las autoridades de la comunidad Sikuani - Awalibá, con las características previstas en esta sentencia, con la finalidad de adoptar medidas de compensación cultural frente a los impactos y perjuicios causados a la comunidad dentro de sus territorios con la construcción del Campo Ocelote - Guarrojo, que garanticen su supervivencia física, cultural, social y económica.
Una vez se lleve a cabo la consulta, ORDENAR a estas autoridades y a la empresa demandada dar cumplimiento inmediato al acuerdo realizado con la comunidad.
CUARTO: ENCARGAR la dirección del proceso de consulta al que hace referencia el numeral anterior, a la Defensoría Regional del Pueblo del Departamento del Meta, entidad que, una vez finalizadas las reuniones y mesas de trabajo, deberá verificar el cumplimiento del acuerdo en los términos pactados. De las actuaciones que adelante en cumplimiento de estas órdenes, la Defensoría Regional del Pueblo del Departamento del Meta deberá remitir sendos informes a esta Corporación en el término de seis (6) meses y un (1) año contados a partir de la notificación de esta providencia.
QUINTO: COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría General de la Nación para que, en ejercicio de sus competencias constitucionales, ejerza la vigilancia administrativa que le compete en relación con el cumplimiento de las órdenes adoptadas.
SEXTO: ORDENAR al Instituto Colombiano de Antropología e Historia 'ICANH' que realice un acompañamiento al proceso de consulta que debe surtirse con el Resguardo Sikuani - Awalibá, con la finalidad de que la institución analice y contribuya a determinar el grado de afectación cultural del grupo como consecuencia de la construcción del Campo Ocelote - Guarrojo, a fin de diseñar fórmulas de reparación.
SÉPTIMO: ORDENAR al Incoder que agilice el trámite de ampliación del resguardo que fuera solicitado por la comunidad desde el 25 de junio de 2013. Para el efecto, el Incoder deberá enviar sendos informes a esta Corporación en el término de seis (6) meses y en el término de un (1) año contados a partir de la notificación de esta providencia.
OCTAVO: EXHORTAR a los ministerios del Interior Ministerios del Interior y de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que revisen y ajusten sus protocolos relacionados con la definición de las áreas de influencia de los proyectos de desarrollo y de explotación de recursos naturales, de conformidad con las consideraciones de esta sentencia.
NOVENO: NEGAR el amparo pretendido frente al derecho de petición, por las razones expuestas en la parte motiva. LA IMPUGNACIÓN A cargo de la empresa HOCOL S.A., el INCODER, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, ANLA, el Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior y los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Minas y Energía. 1.
Por su parte, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible indicó que no tiene competencia para participar en el proceso de consulta previa que se pretende en esta acción, pues su intervención se ve reducida en dictaminar la política que rige los procedimientos de licenciamiento ambiental. 2. El Asesor Jurídico del INCODER manifestó la institución obró conforme a la ley, no obstante refirió a que se han adelantado los trámites para ampliar los resguardos indígenas, pero los nativos se han negado de manera vehemente aceptar los predios, pues solicitan que se les adjudiquen inmuebles que pertenecen a particulares. 3.
El apoderado judicial de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA señaló que no hubo vulneración de derechos fundamentales durante el procedimiento administrativo que autorizó la ejecución del proyecto cuestionado, además, puso de presente que hay un error en la designación en las ordenes expedidas en el fallo impugnado, por cuanto se otorga funciones que por ley no le competen, como es llevar a cabo el proceso de consulta previa cuya función es exclusiva del Ministerio del Interior. 4.
La sociedad HOCOL S.A., adujo que en el evento en que la comunidad indígena se encuentre por fuera del área del proyecto de operación petrolera, no procede la consulta previa, ni aun estando a un kilómetro de distancia, lo cual acontece en el presente caso, pues del resultado de las inspecciones judiciales realizadas se determinó que en territorio donde se lleva a cabo la exploración no se registró la existencia de los territorios sagrados mencionados en la tutela. 5.
El apoderado judicial del Ministerio de Minas y Energía expuso que lo resuelto por el Tribunal carece de total asidero argumentativo, toda vez que se encuentra plenamente establecido que la zona de explotación está fuera de los límites del resguardo indígena y que en el lugar donde desarrolla el proyecto no ha habido asentamiento indígena alguno, en razón a que no se encuentran los supuestos cementerios mencionados por el accionante, razón por la que no era necesaria adelantar la consulta previa. 6.
El Director de Consulta Previa del Ministerio del Interior destacó que la presente acción no cumple con los requisitos generales de procedibilidad, de una parte, la comunidad Awalibá no ejerció los otros medios de defensa judicial, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que certificaron que en el proyecto denominado Bloque Guarrojo-Campo Ocelate, no existía presencia de comunidades indígenas, la cual se encuentra caducada, como tampoco solicitó alguna medida cautelar o suspensión provisional contra las determinaciones que censura y, de otro, la solicitud de amparo desconoció el principio de la inmediatez, pues está demostrado que el Defensor del Pueblo Regional del Meta presentó la demanda cuando los hechos tuvieron ocurrencia hace más de 7 años, ya que las actividades petrolíferas se viene desarrollando desde el año 2002, siendo entregado la licencia ambiental en el 2008. 7.
El Director encargado para la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado coadyuvó los argumentos expuestos por el Ministerio de Minas y Energía y la empresa HOCOL S.A., en sus respectivas impugnaciones. 8. Finalmente, la Procuraduría General de la Nación por conducto de la Procuradora Delegada para Asuntos Civiles solicitó revocar el fallo impugnado y, en su lugar, denegar el amparo solicitado por el Defensor del Pueblo Regional Meta.
Fundamentó su postura en que en el presente evento no se configura el requisito de la inmediatez, toda vez que lo pretendido por la comunidad indígena es la ampliación de su resguardo, lo cual es solicitado hasta el 25 de junio de 2013. Aunado a ello, la legalidad de la licencia ambiental otorgada a la sociedad HOCOL S.A., no ha sido cuestionada a través de los medios de defensa judicial previstos por el legislador, además, el INCODER certificó que en el área de influencia del proyecto no existen asentamientos indígenas.
PROBLEMA JURIDICO Corresponde a la Sala determinar, si las autoridades accionadas encargadas adelantar el proyecto petrolero denominado “Campo Ocelote- Guarrojo” en jurisdicción del Municipio de Puerto Gaitán – Meta varias veces referido, desconocieron los derechos fundamentales que reclama la parte actora. Previo a ello, se verificaran los requisitos de carácter general para su procedencia. CONSIDERACIONES La Sala revocará parcialmente el fallo impugnado en lo que respecta a la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la libre determinación y a la participación de la consulta previa, más no por el presunto desconocimiento del derecho de petición. Las razones son las siguientes: 1.
La jurisprudencia constitucional ha sido consistente en establecer que previo al estudio del problema jurídico fundamental que se derive de la acción de tutela es necesario verificar si se reúnen los requisitos genéricos de procedibilidad asociados a la aplicación del principio de subsidiariedad. El carácter subsidiario de la solicitud de amparo implica que tan solo resulta procedente instaurarla cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial para lograr lo pretendido, a no ser que se esté ante un perjuicio irremediable.
No fue prevista para sustituir los procedimientos administrativos ni a los jueces ordinarios como mecanismo supletorio o alternativo. La Sala considera importante recordar, cómo la acción de tutela ha sido establecida como un instrumento residual y subsidiario de defensa de los derechos fundamentales, por lo cual, su ejercicio no es procedente cuando existen otras opciones igualmente adecuadas de protección de los mismos; por ello, la Carta Política señala expresamente, en el artículo 86, que esta acción: «…solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», planteamiento que es reafirmado por el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, al indicar: « La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales». 2. Frente al caso en concreto, es claro que la parte actora no ejerció en su oportunidad los medios de defensa administrativos y judiciales con que contaba para plantear su inconformidad, pues, de un lado, no interpuso los recursos de la vía gubernativa contra los actos que censura y, de otro lado, dejó fenecer el término de 4 meses para elevar la respectiva acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 138 del Nuevo Código Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), dentro de la cual podía solicitar medidas cautelares « para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia », de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 229 y siguientes de la normatividad referida.
De manera que, acceder a la solicitud de amparo propuesta por el Defensor del Pueblo Regional Meta, sería sustituir al juez natural y pretermitir las oportunidades y medios de defensa previstos como aptos por el legislador para cada procedimiento judicial y/o administrativo. Sólo cuando han sido agotados adecuadamente todos los recursos que al interior de cada proceso se encuentran establecidos por la ley y persiste la amenaza o vulneración a un derecho fundamental, la acción de tutela se erige como el mecanismo idóneo para su amparo inmediato, pues en caso contrario, se premiaría la negligencia de aquel que teniendo la oportunidad de subsanar el vicio, no lo hace.
Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente (CC T-329/96): ( ) La acción de tutela no puede tornarse en instrumento para suplir las deficiencias, errores y descuidos de quien ha dejado vencer términos o permitido la expiración de sus propias oportunidades de defensa judicial o de recursos, en cuanto, de aceptarse tal posibilidad, se prohijaría el desconocimiento de elementales reglas contempladas por el sistema jurídico y conocidas de antemano por quienes son partes dentro de los procesos judiciales, se favorecería la pereza procesal y se haría valer la propia culpa como fuente de derechos.
Incluso, tampoco de observa que los interesados hayan agotado el trámite administrativo ante la Autoridad de Licencias Ambientales (ANLA), llamada por ley a adelantar el procedimiento de rigor frente a las presuntas irregularidades cometidas por la sociedad HOCOL S.A., en la ejecución del proyecto denominado “Campo Ocelote- Guarrojo”, cuyas medidas preventivas van desde la suspensión hasta la imposición de sanciones, como son las multas, la revocatoria o caducidad de licencia ambiental, todas, aplicables dentro del marco de la Ley 1333 de 2009.
Las anteriores son las razones por las cuales la Sala estima que la concesión del amparo debe ser revocado en relación a los derechos de la libre determinación, a la participación de la consulta previa y a la integridad cultural. Ahora bien, en lo atinente a la negativa del Tribunal de amparar el derecho de petición, esta colegiatura confirmará tal determinación, pues no se observa de las pruebas que componen el expediente que la petición de fecha 24 de marzo de los corrientes suscrita por el Resguardo Indígena Sikuani dirigida a los Ministerios de Minas y Energía y de Ambiente y Desarrollo Sostenible haya sido recepcionada por las mencionadas dependencias, ya que lo único que obra es una copia simple de las misivas sin su respectivo recibido.
Lo cual pone de presente que el petente no cumplió con la carga de demostrar lo contrario. Son estas las razones por las cuales la Sala confirmará parcialmente el fallo impugnado como se anunció en renglones anteriores. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de Tutelas Nº 1 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero. Revocar los numerales 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7° y 8° de la parte resolutiva del fallo emitido el 17 de junio de 2015 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Villavicencio, y, en su lugar, Negar el amparo concedido en relación a la presunta vulneración de los derechos fundamentales «de la libre determinación, a la participación de la consulta previa y a la integridad cultural.» del Resguardo Sikuani – Awalibá. Segundo. Confirmar en todo lo demás. Tercero. Disponer el envío de las diligencias a la Corte Constitucional, para la eventual revisión de los fallos proferidos.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Eyder Patiño Cabrera Gustavo Enrique Malo Fernández Luis Guillermo Salazar Otero Nubia Yolanda Nova García Secretaria � Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones. PAGE 5