CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Proceso de Tutela Radicación 81.503 Impugnación Yalile Quiñónez Obando CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS No. 3 PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR MAGISTRADA PONENTE STP12230-2015 Radicación No.: 81.503 Acta No. 308 Bogotá, D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil quince (2015).

VISTOS Se pronuncia la Sala sobre la impugnación propuesta por YALILE QUIÑÓNEZ OBANDO, contra el fallo proferido el 28 de julio de 2015 por la SALA PENAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ, mediante el cual negó el amparo constitucional invocado, en la demanda de tutela por ella formulada contra el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, el DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ, el DEPARTAMENTO DE NARIÑO y la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN de ese ente territorial.

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Fueron sintetizados por el Tribunal Superior de Bogotá, de la forma en que a continuación se indica: La señora Yalile Quiñónez Obando acudió a la acción de tutela en procura del amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, mínimo vital, vida, igualdad, trabajo, seguridad social, vivienda digna y debido proceso, presuntamente vulnerados por el Ministerio de Educación Nacional, la Procuraduría General de la Nación, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Gobernación de Nariño y la Secretaría de Educación de Nariño. Señaló que, mediante Decreto 0139 del veintisiete (27) de enero de dos mil cuatro (2004), la nombraron como docente de la Institución Educativa San Pedro del municipio de El Charco – Nariño y tomó posesión del cargo el veintitrés (23) de febrero siguiente.

Refirió que, debido al reclutamiento de menores en dicha población por el frente 15 de las autodenominadas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – FARC, conformó la organización Mujeres Afrodescendientes por la Vida, por lo que recibió amenazas y fue abusada sexualmente, situación por la que no ha podido tener hijos. Indicó que, por orden del Alcalde de dicha población en el dos mil ocho (2008), fue trasladada al corregimiento de El Bazán, en el que también recibió amenazas y debió abandonar el cargo y huir a Buenaventura, por lo que se le inició proceso disciplinario que concluyó en noviembre de dos mil nueve (2009), con la destitución y sanción de doce (12) años de inhabilidad por el Jefe de Control Interno Disciplinario de la Secretaría de Educación de Nariño, confirmada por la Gobernación de dicho Departamento, de manera que no recibe salario desde marzo de dos mil ocho (2008).

Manifestó que, cuando se encontraba en Buenaventura llegaron hombres armados a buscarla, por lo que se trasladó a Cali, en donde trabajó en el Consejo Comunitario de Aguablanca y colaboró con la capacitación de desplazados en el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA de Solomia en Cali, pero en una ocasión un estudiante le informó que unos hombres la fueron a buscar y decidió no regresar al SENA.

Sostuvo que, en el año dos mil diez (2010), llegó a Bogotá y empezó a trabajar como cocinera, pero una compañera le “quemó el brazo izquierdo”, en el año dos mil catorce (2014), contactó víctimas y participó en “las mesas de víctimas y en la ruta pacífica de las mujeres víctimas”, en el dos mil quince (2015), presentó denuncia ante la Fiscalía General de la Nación y actualmente se encuentra ubicada en un lote de “alto riesgo” de propiedad del Distrito, ubicado en la…localidad de San Cristóbal, junto con treinta (30) familias en similares condiciones.

Afirmó que, habitan en “cambuches” construidos con plástico y palos en el que se encuentran, mujeres embarazadas, niños, adultos mayores y no existen baños ni servicios públicos, por lo que se ha causado un daño ecológico alrededor del lote y los menores han sufrido enfermedades. Refirió que, no tiene recursos económicos para satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia, al igual que no ha conseguido trabajo y las personas del sector niegan a arrendarles las habitaciones “por los niños y por ser afrodescendientes”, a lo que se suma que ha recibido amenazas por ser desplazada y por su raza y aunque las entidades demandadas conocen su situación, nada han resuelto.

De otro lado, refirió que mediante Auto No. 107 de abril de dos mil ocho (2008), la Corte Constitucional ordenó al Director del Programa de Protección del Ministerio del Interior y de justicia (sic) adoptar una medida de protección adecuada, como consecuencia de la presunción de riesgo que ostenta en calidad de líder de la población desplazada.

Con fundamento en lo anterior, solicitó el amparo de los derechos invocados y i) que se ordene al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social garantizar la protección como víctima y líder de la población desplazada; ii) que se realice un censo social a las treinta (30) familias con las que habita, para identificarlas y se les brinde alimentación, salud, educación y trabajo, y iii) se ordene a quien corresponda brindar las ayudas humanitarias a que tienen derecho.

Adicionalmente, pidió que se ordene a la Alcaldía Mayor de Bogotá suspender el desalojo del lote de propiedad del Distrito mientras se fija un lugar provisional o que se garantice en forma definitiva la vivienda digna y de forma perentoria la reubiquen en un lugar que garantice su calidad de vida hasta que se le reubique en una vivienda digna.

Así mismo, impetró que se ordene a la Procuraduría General de la Nación y a la Gobernación de Nariño decretar la nulidad del proceso disciplinario No. 065 – 08, adelantado en su contra, al igual que la inhabilidad y sanción impuesta por el Jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Secretaría de Educación de Nariño. Finalmente, reclamó que se condene al Ministerio de Educación Nacional, Gobernación y Secretaría de Educación de Nariño al pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde el primero (1) de abril de dos mil ocho (2008) hasta la fecha y se disponga su reintegro como docente en el aludido Ministerio para la ciudad de Bogotá. EL FALLO IMPUGNADO En primer término, rechazó la demanda propuesta por falta de legitimación por activa respecto de la presunta vulneración de los derechos de las treinta familias que, junto con la accionante, habitan un predio de propiedad del Distrito Capital, «pues no indicó agenciar derechos en nombre de otros ni ser apoderada, como tampoco individualizó a tales personas».

Acto seguido analizó el asunto de fondo y las diversas pretensiones formuladas en el libelo, respecto de las cuales concluyó: 1. Sobre la sanción disciplinaria impuesta en su contra y el pago de los salarios que dice, le son adeudados por el Ministerio de Educación y la Gobernación de Nariño, advirtió que la demanda carecía de la condición de inmediatez en su ejercicio, pues pasaron 5 años desde la ocurrencia del hecho vulnerador, sin que justificara su dilación al acudir a la vía tutelar.

Tampoco activó las acciones correspondientes ante la jurisdicción administrativa para controvertir las resoluciones mediante las cuales fue sancionada, desconociendo el carácter subsidiario del mecanismo de amparo. 2. Frente a la presunta afectación de la garantía de vivienda digna, indicó el a quo que no había agotado aún QUIÑÓNEZ OBANDO los trámites a su cargo para solicitar la protección invocada por vía de tutela, pues «no registra como postulada en ninguna convocatoria relacionada con la consecución de vivienda en el Fondo Nacional de Vivienda ni en la Secretaría Distrital de Hábitat», amén que su condición de desplazada «no implica que de manera automática se le deba otorgar una solución de vivienda».

Debía la demandante agotar el procedimiento correspondiente para ser beneficiaria de los subsidios a que tiene derecho, de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 1448 de 2011 y 1537 de 2012, sin que la actora hubiera activado tales vías. Añadió, que existe una orden de tutela emitida por el Juzgado Treinta y Seis Penal del Circuito de esta ciudad, que ordenó censar a las familias que residen con ella en el lote referido, y dispuso «garantizar un albergue provisional a las personas que allí habitan», cuestión que favorece a la accionante y que imposibilita la intervención en este caso del juez de tutela. 3.

No existe orden de desalojo del Distrito Capital para quienes habitan en el predio con la demandante, y además, en el citado fallo de tutela se dispuso también suspender cualquier diligencia de expulsión en desmedro de los afectados. 4. Respecto de la ayuda humanitaria invocada, precisó que debía agotar el trámite correspondiente ante la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para que tal entidad determine si la actora tiene derecho a ella, cuestión que no opera de manera automática por vía de tutela.

Además, YALILE QUIÑONEZ OBANDO es beneficiaria del programa alimentario de la Secretaría de Integración Social, pero «la accionante rechazó las ayudas ofrecidas, pues su consigna es adquirir una vivienda». Agregó que en la decisión de tutela que la favoreció adlátere, se dispuso ordenar a la referida Unidad de Víctimas, que realizado el correspondiente censo de las personas que habitan en el lote en comento, se establezcan las condiciones de vulnerabilidad de los afectados y se adelanten las acciones necesarias para garantizar su «acceso efectivo a los planes y programas de atención y estabilización a que tienen derecho, decisión que como se señaló anteriormente beneficia a Quiñónez Obando». 5.

Sobre las medidas de protección conferidas en favor de la demandante por la Corte Constitucional, indicó que está en trámite ante la Unidad Nacional de Protección, la valoración de su nivel de riesgo para determinar si es procedente alguna medida de seguridad para la accionante. Empero, dispuso el a quo compulsar copias contra el Director del Programa de Protección del Ministerio del Interior y de Justicia, por la presunta elusión de la directriz impartida por el Tribunal Constitucional en auto CC A-107/08. 6.

Por las razones anteriores, negó el amparo constitucional invocado por YALILE QUIÑÓNEZ OBANDO. LA IMPUGNACIÓN Fue propuesta por la accionante, quien disiente de los argumentos expuestos en la decisión de primer nivel. En ese sentido, cita las decisiones CC T-258/01, CC T-448/00 y CC T-787/03, para referir que la pérdida de su empleo y la consecuente sanción disciplinaria impuesta no fueron analizadas de fondo.

Estima desacertado que a pesar de haber sido víctima de amenazas, el juez a quo le indique que debía acudir a otros mecanismos de defensa para resarcir la vulneración que padeció, pues «a qué horas me pondría a pensar en hacer demandas; si lo mío era salvar mi vida primero». Agrega que no ha recibido alguna ayuda humanitaria, «en el peor de los sufrimientos arrinconada» en el predio ocupado y solicita en esta sede «que se estudie con responsabilidad mi situación».

CONSIDERACIONES DE LA CORTE De conformidad con lo establecido en el numeral 2º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia es competente para resolver la impugnación interpuesta contra el fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá. 1. Sobre el debido proceso administrativo.

El canon 29 de la Constitución, establece el debido proceso como una garantía fundamental de quienes intervienen en actuaciones tanto judiciales como administrativas, además ordena su observancia a la Administración, siempre respetando las formas previamente definidas por el ordenamiento jurídico y los principios de contradicción e imparcialidad, con la garantía de que las decisiones se emitan con acatamiento de las etapas y los procedimientos señalados en las disposiciones pertinentes para que sus actos no resulten en contravía de éstas, ni del ordenamiento superior (en ese sentido, puede consultarse la sentencia CSJ STP, 08 Ago. 2012, Rad. 61485, entre otras).

Además, en decisión T-571 de 2005, dijo la Corte Constitucional que: El derecho al debido proceso administrativo garantiza a las personas la posibilidad de acceder a un proceso justo y adecuado, en el cual tengan derecho a conocer las actuaciones de la administración, a pedir y a controvertir las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos administrativos y en fin a gozar de todas las garantías establecidas en su beneficio.

A pesar de lo anterior, puede darse el caso de que la administración al adelantar una actuación o al expedir un acto propio de esta naturaleza, desconozca alguno de los procedimientos establecidos y con ello vulnere el debido proceso. Para esta clase de situaciones, el ordenamiento jurídico ha previsto medios ordinarios de defensa para atacar esas decisiones y restablecer los derechos que hayan sido afectados, de lo cual se deriva la subsidiariedad de la acción de amparo en cuanto a las actuaciones de la administración se refiere.

Así, cuando el demandante en tutela cuenta con medios ordinarios de defensa o no acredita la ocurrencia de un perjuicio irremediable, debe declararse improcedente el amparo constitucional, atendiendo al carácter residual de la acción de tutela. 2. Requisitos de admisibilidad de la acción de tutela contra actos administrativos. El artículo 86 de la Constitución Política, establece que toda persona tiene derecho a promover esta acción ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial, o existiendo, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio irremediable.

En diferentes oportunidades, la Sala ha precisado que el instrumento mencionado no se encuentra diseñado con miras a reemplazar al juez competente, de ahí que no sea de recibo cuando se advierte que el accionante cuenta con otro mecanismo judicial para invocar la protección de los derechos fundamentales que considera, le han sido vulnerados.

De tal forma, la competencia del juez de tutela se limita al examen y verificación del acto por el cual se presume, son violadas o amenazadas las garantías superiores. Es por ello, que se han fijado criterios generales sobre la procedencia formal del amparo, los que han sido estatuidos en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 cuyo numeral primero señala la existencia de otro medio de defensa judicial para lograr la protección que por vía de la acción constitucional se pretende obtener. 3.

Análisis del caso concreto. Son varias las censuras por las que YALILE QUIÑONEZ OBANDO acude a la vía de tutela. 3.1. La primera, criticando las determinaciones mediante las cuales fue sancionada disciplinariamente por la Gobernación del Departamento de Nariño, por abandono del cargo. Los hechos que originaron la actuación disciplinaria, fueron denunciados por el alcalde del municipio de El Charco (Nariño), quien refirió que «tiene conocimiento que la mencionada docente supuestamente laboraba en la I.E. San José del Tapaje, pero lo pone en duda, puesto que dicha persona cuando no está viajando se la pasa en la cabecera municipal, por lo tanto no trabaja, pero sí cobra salario»[footnoteRef:1]. [1: Así quedó consignado en el auto de citación a audiencia a la disciplinada, del 14 de mayo de 2008, obrante a folio 47 del cuaderno original No. 1, el que además tiene una inscripción de «Recibido 3 junio 2008».] Surtido el trámite correspondiente, mediante resolución 047 del 10 de noviembre de 2009, proferida por la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Nariño, YALILE QUIÑÓNEZ OBANDO fue sancionada disciplinariamente con destitución e inhabilidad general para el desempeño de funciones públicas, por abandono del cargo de docente que desempeñaba.

Tal determinación fue objeto del recurso de apelación, y mediante resolución 1448 del 3 diciembre de 2009, el Gobernador del citado Departamento, la confirmó en su integridad. Desde esa fecha fue retirada del servicio. Advierte la Corte de lo anterior, que ella conoció del trámite disciplinario en su contra desde el año 2008, como consta en el «recibido» del 3 de junio de esa data, que le impuso al auto mediante el cual fue citada a audiencia para rendir descargos y además, porque formuló el recurso de apelación contra el acto administrativo proferido por la oficina de control interno de la Gobernación de Nariño. Además, en derecho de petición que formuló en el año 2012 al Ministerio de Educación sobre las razones por las que se le había retenido el salario que percibía como docente, dicho ente le informó: Revisada la documentación por usted remitida se encuentra que su vinculación es de carácter provisional, los hechos ocurridos en el 2007, no sé si a la fecha se encuentra en la planta de cargos, en el 2008 se le informó que no se toma decisión de su caso en el comité de docentes amenazados debido a que faltaba documentación y no hay respuesta a la petición que le formula la Secretaría de educación de su parte, por lo que se resume no se le otorgó el estatus de docente amenazada de tal manera que por esa razón se le retuvo el salario.[footnoteRef:2] [2: Folio 53 del cuaderno No. 1.] De lo anterior se concluye que YALILE QUIÑONEZ OBANDO ejercitó su derecho de defensa en debida forma dentro del proceso disciplinario que cursó contra ella.

Además, que a pesar de conocer el mismo, no controvirtió de manera oportuna, a través de las acciones correspondientes ante la jurisdicción contencioso administrativa, los actos administrativos por los que fue sancionada disciplinariamente. También es preciso señalar, que cuando la secretaría de educación del Departamento de Nariño la requirió para que aportara la documentación respectiva con el fin de acreditar las amenazas en su contra, guardó silencio y posteriormente no remedió tal circunstancia. Y tampoco señala por qué sólo hasta el presente año acudió a la extraordinaria vía de tutela para controvertir tales aspectos, si como bien lo refiere en la demanda, reside en Bogotá desde el año 2010.

No hay argumento en el asunto que justifique de forma acertada el desconocimiento de la condición de inmediatez para la procedencia del amparo invocado. Por tales razones, frente a las censuras encaminadas a dejar sin efectos la sanción disciplinaria impuesta en su contra y obtener el pago de los salarios dejados de percibir como docente del municipio de El Charco, no se advierte alguna vulneración de sus derechos fundamentales que habilite la procedencia del amparo.

Tampoco, una deficiente motivación de la decisión de primer nivel, contrario a lo por ella expuesto. Ahora, si bien depreca la recurrente la aplicación al caso de varias providencias emitidas por la Corte Constitucional en sede de revisión, debe recordarse que las decisiones de esa naturaleza tienen efectos inter partes, por lo que el juez de amparo debe ponderar en cada caso concreto si es factible o no su intervención. Pero como se vio, el asunto que concita la atención de la Sala carece de las condiciones de inmediatez y subsidiariedad que habiliten la procedencia de la tutela, cuestión que no puede desatenderse si, como se expuso anteriormente, la demandante para el año 2010 residía en la ciudad de Bogotá y podía desde esa data defender sus derechos ante las presuntas injusticias de las autoridades que la sancionaron por abandono del cargo. 3.2.

Insiste QUIÑÓNEZ OBANDO en que por su condición de desplazada tiene derecho a las ayudas humanitarias que el Gobierno Nacional entrega a quienes, por dicho estado, son sujetos de especial protección constitucional, auxilios que dice, a la fecha de interposición de la demanda no ha recibido. No obstante, informó en su respuesta a la demanda la apoderada de la secretaría general del Distrito Capital, que ella fue censada el día 29 de abril del presente año, «recibiendo orientación y remisión para orientación ocupacional, sin que posteriormente solicitara algún tipo de atención particular a la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.»[footnoteRef:3]. [3: Folio 277 del cuaderno original No. 1.] Indicó además la citada autoridad lo siguiente: …se hace necesario aprovechar la presente actuación para invitar a la señora QUIÑÓNEZ OBANDO, para que se acerque a cualquiera de los Centros Dignificar, ubicados en la ciudad para que sea orientada y asistida integralmente respecto de los derechos como víctima del conflicto armado interno y en temas de: ayuda humanitaria, emprendimiento y empleabilidad, atención psicosocial, salud, educación entre otras.

De igual manera, en el mismo centro Dignificar podrá recibir información de entidades nacionales y distritales como la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, Secretaría Distrital del Hábitat, Secretaría de Integración Social entre otras.[footnoteRef:4] [4: Folio 277 reverso ídem.] También es preciso indicar, que la demandante no ha agotado los trámites correspondientes ante la Secretaría del Hábitat del Distrito Capital para acceder al subsidio de vivienda que otorga la Alcaldía Mayor[footnoteRef:5]. [5: Folio 125 ibídem.] Se colige entonces, que lo pretendido por ella es desconocer los cauces ordinarios para la protección de sus derechos fundamentales y con ese proceder, que sea el juez de tutela quien agote los trámites a su cargo para obtener las prerrogativas reclamadas, aun cuando ello es improcedente, dado el carácter subsidiario y residual de la tutela.

Amén de lo anterior, se advierte que si bien la demandante no intervino en el proceso de tutela desatado por el Juzgado Treinta y Seis Penal del Circuito de esta ciudad, la decisión allí emitida contiene ordenes encaminadas a proteger sus derechos fundamentales, cuestión que hace inane cualquier salvaguarda adicional de las garantías que le asisten.

Así las cosas, como quiera que no se advierte alguna conculcación de los derechos fundamentales de la accionante, lo procedente es confirmar en su integridad el fallo que negó el amparo constitucional invocado. En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA NO. 3, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE CONFIRMAR el fallo impugnado.

NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE JOSÉ LEONIDAS BUSTOS MARTÍNEZ EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 1 20