93173 A/ Jhan Carlos Benavides Melo LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Magistrado Ponente STP12168-2017 Radicación n° 93173 Acta 249 Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil diecisiete (2017). ASUNTO Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el Director de Acciones Constitucionales de la Gerencia Nacional de Defensa Judicial de COLPENSIONES y la Jefe encargada de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Trabajo, respecto del fallo proferido el 22 de junio del presente año, por la Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto, por medio del cual amparó los derechos fundamentales al mínimo vital, dignidad humana y seguridad social de JHAN CARLOS BENAVIDES MELO, contra las entidades impugnantes, trámite que se extendió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Consorcio Colombia Mayor. 1.
ANTECEDENTES Fueron reseñados en el fallo de primera instancia, así: “contó el accionante que el 16 de noviembre de 2013, producto de haber pisado una mina antipersona, sufre deformidad física que afecta el cuerpo, perturbación funcional del órgano de la visión y de la audición, pérdida anatómica del miembro inferior derecho y de la locomoción de carácter permanente y perturbación psíquica, circunstancia que le ha impedido retomar sus labores en la agricultura que antes ejercía, tan así que el 16 de diciembre de 2015 la Junta de Calificación de Invalidez de Nariño le dictaminó un porcentaje de pérdida de la capacidad laboral en 63.31%.
Narró que el 12 de abril de 2016, presentó ante COLPENSIONES derecho de petición a fin de que le fuera concedida pensión de invalidez que (sic) ley prevé en favor de las víctimas del conflicto armado, mismo que producto de la incoación del amparo constitucional fue resuelto reconociendo el derecho pensional, pero dejando en suspenso el pago hasta tanto el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO estableciera una herramienta para financiar ese tipo de prestaciones.
Inconforme con la decisión, exhibió que el 5 de abril de este año presentó recursos de reposición y apelación, primero respecto del cual COLPENSIONES declaró la pérdida de competencia para su resolución y envió el expediente al MINISTERIO DEL TRABAJO para lo de su competencia. Expresó que conforme con la sentencia SU 587 de 2016, las entidades involucradas en la Litis no deben sustraerse de pagar a las victimas su prestación económica; en adición se quejó de la negativa en reconocer su derecho pensional de manera retroactiva desde la fecha en que elevó la respectiva solicitud, que la eleva a $8.381.159, así como los intereses moratorios; dijo que de otro lado que por su condición de víctima del conflicto armado, su discapacidad y su grado de vulnerabilidad económica no le es oportuno acudir a la jurisdicción ordinaria laboral, por lo que en su sentir la acción de tutela deviene procedente.
Por ello deprecó del juez constitucional que se conmine a COLPENSIONES a pagar la pensión de invalidez otrora reconocida, junto con el retroactivo y los intereses moratorios, con derecho a esa entidad a recobrar lo pagado ante el CONSORCIO COLOMBIA MAYOR”
2. EL FALLO IMPUGNADO La Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto tuteló los derechos invocados, por las siguientes consideraciones: 1. Inicialmente hizo un recuento normativo y jurisprudencial de la llamada pensión de invalidez para las víctimas de la violencia y la procedencia de la acción constitucional, en la cual la Sentencia SU-587 de 2016 dispuso: “ Para ahondar en ésta problemática, el primer punto ha sido objeto de una respuesta acogida de manera unánime por parte de este Tribunal en sus distintas salas de revisión, encargando a COLPENSIONES no sólo del reconocimiento sino también del pago del auxilio, pudiendo repetir por las tales sumas de dinero en contra del Fondo de Solidaridad Pensional, en tanto que a éste le asiste legalmente su financiamiento.
Por su parte, respecto del segundo punto, lo que se observa es una decisión administrativa que no has sido estudiada por la Corte, en la que tanto COLPENSIONES como el Fondo de Solidaridad Pensional se ha negado a destinar sus recursos para lograr la operatividad de la pensión especial de invalidez, al entender que sus rentas son de destinación específica para cubrir las prestaciones del Sistema General de Pensiones, por lo que no pueden ser utilizadas, así sea de forma transitoria, en obligaciones estatales cuya fuente u origen no corresponde al citado sistema, en los términos descritos en el artículo 48 de la Constitución.” 2.
En el caso concreto señaló que el demandante el 12 de febrero de 2016 solicitó ante Colpensiones el reconocimiento y pago de la prestación económica, dicha Administradora mediante Resolución SUB 15259 del 21 de marzo del presente año, reconoció a Benavides Melo una pensión de invalidez, pero dejó suspendido el ingreso a nómina hasta tanto los Ministerios de Trabajo y Hacienda y Crédito Público establecieran las herramientas de financiación, contra la cual se interpusieron los recursos de reposición y apelación, por tanto, una vez expedido el Decreto 600 de 2017 Colpensiones remitió el expediente ante el Ministerio de Trabajo al considerar que no tenía competencia para desatar el recurso horizontal. 2.1.
Entonces se tiene que, aunque se le reconoció al demandante su derecho pensional, éste no se ha materializado, pues el Decreto referido contempló que el estudio, reconocimiento, financiación y pago de la pensión especial le corresponde al Ministerio del Trabajo y no a Colpensiones, pero dicha normativa no previó la circunstancia como la que se presenta en este caso, presentándose una gran dificultad. 2.2.
Para solucionar lo anterior y como quiera que el Ministerio de Trabajo no ha establecido el mecanismo para realizar el giro de la pensión de las víctimas de la violencia, consideró que de manera transitoria le corresponde efectuar el pago a Colpensiones, que tendrá derecho a recobrar las sumas de dinero. Por lo expuesto tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital y dignidad humana, y en su numeral Segundo Dispuso: “ Ordenar en consecuencia a Colpensiones que en el término de 48 horas siguientes adelante los trámites pertinentes para que el actor sea ingresado en nómina del mes de julio del presente año y en dicha fecha efectivamente empiecen a ser canceladas las mesadas correspondientes a la prestación económica otrora reconocida, de manera continua y transitoria hasta tanto el MINISTERIO DEL TRABAJO y el de HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO concreten los mecanismos para el giro de la pensión de las víctimas de la violencia y del paso del pago a quien corresponda.
COLPENSIONES tendrá derecho a recobrar la totalidad de las sumas de dinero que destine para garantizar el pago periódico de la pensión especial de invalidez, en los términos y ante las entidades señaladas en el Decreto 600 de 2017 o en las normas que en lo sucesivo se expidan. A su turno, definido el mecanismo que se adoptará para el giro de la prestación como víctimas de la violencia, el MINISTERIO DE TRABAJO asumirá la financiación y pago efectivo de la prestación económica, a voces de lo dispuesto en esa normativa (…)”
3. DEL RECURSO INTERPUESTO El Gerente Nacional de Defensa Judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones y la Jefe encargada de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Trabajo, impugnaron el fallo y en sustento de su inconformidad sostuvieron: El primero, insistió en que en el caso concreto es improcedente la acción constitucional, por cuanto en el marco de las controversias que se presenten en el sistema de seguridad social con sus afiliados, beneficiarios, usuarios, empleadores y entidades administradoras deberán ser abordadas ante la justicia ordinaria laboral.
Además, es obligación del Juez de tutela defender el patrimonio público de Colpensiones, de acuerdo con lo contemplado en el artículo 88 de la Constitución Política y el literal 4 de la Ley 472 de 1998, pues la jurisprudencia administrativa ha sostenido que “ la consagración del patrimonio Público como derecho colectivo, tiene por objeto indiscutible, su protección (..)” La desviación de recursos públicos puede constituir un delito tipificado en el estatuto penal en el artículo 399, así mismo, la Constitución Política en su artículo 90 indica la responsabilidad de los funcionarios públicos en casos de acción u omisión de sus funciones, de otra parte, el precedente jurisprudencial es claro en cuanto a que este tipo de prestación se enmarca en el ámbito de los derechos humanos y los deberes constitucionales del Estado, por tanto no se puede pagar con recursos parafiscales de las subcuentas de solidaridad y subsistencia. También solicitó la integración del contradictorio con: El Ministerio de Trabajo, Ministerio de Hacienda, Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Delegada para Asuntos del Trabajo y Seguridad Social de la Procuraduría General de la Nación. Por lo expuesto solicitó revocar el fallo y en su defecto desvincularlo de la acción constitucional, al no haber vulnerado derecho fundamental alguno al demandante.
La jefe encargada de la Oficina Asesora Jurídica, indicó que no comparte la decisión del a quo, por cuanto no se valoraron los argumentos expuestos por ese Ministerio, adujo que la Sentencia C-767 de 2014 de la Corte Constitucional estableció que se configuró una omisión legislativa al no prorrogar la vigencia del artículo 46 de la Ley 418 de 1997 y declaró exequible el artículo 1 de la Ley 1106 de 2006 y 1 de la Ley 1421 de 2010, bajo el entendido que las víctimas del conflicto armado que sufrieron una pérdida del 50% tienen derecho a prestación mínima.
El Decreto 600 de 2017 estableció el procedimiento, los beneficiarios, la fuente de recursos, y las condiciones de acceso a la prestación humanitaria periódica y el responsable de su reconocimiento. En dicha normativa se subroga la obligación de Colpensiones para el reconocimiento de la prestación, quedando ahora en cabeza de ese Ministerio; igualmente estableció que dentro de los tres meses siguientes a la entrada en vigencia del referido Decreto Colpensiones le haría entrega a dicha Cartera Ministerial “ de toda la información relacionada con las pensiones como víctimas de la violencia a trasladar y al Fondo de Solidaridad Pensional de los pagos que venga efectuando por las mismas” En tal sentido informó que está adelantando las gestiones pertinentes para la recepción de los expedientes y luego dentro de los 4 meses siguientes realizar el estudio y reconocimiento a que haya lugar; por tanto, considera que el Juez de Tutela contraviene dicha preceptiva, es por ello que solicita revocar la orden dada. 4.
CONSIDERACIONES 1. De conformidad con lo establecido por los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación presentada contra el fallo proferido por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto. 2. El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces, con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial, o si existe, se utiliza como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable. 3.
En el asunto sub examine, de entrada advierte la Sala que se procederá a confirmar el fallo objeto de impugnación en tanto el amparo concedido a Jhan Carlos Benavides Melo se ofrece adecuado. 3.1. En efecto, razón le asistió al quo al amparar los derechos al mínimo vital y dignidad humana del demandante, ante el vacío del Decreto 600 del 2017 de establecer el procedimiento a seguir respecto de las peticiones que estaban en curso o como en este caso específico que Colpensiones reconoció mediante Resolución SUB 15259 del 21 de marzo de 2017 el derecho a la pensión de invalidez en su condición de víctima de la violencia, pero suspendió el pago de la mesada pensional hasta tanto los Ministerios de Trabajo y de Hacienda y Crédito Público “ establecieran la herramienta jurídico -financiera con la finalidad de asegurar la existencia de un capital que permita cubrir el pago de las pensiones especiales de invalidez a favor de las víctimas de la violencia. Decisión contra la cual se interpusieron los recursos de reposición y apelación y al entrar en vigencia el Decreto 600 de 2017 Colpensiones los remitió ante el Ministerio de Trabajo al considerar que no tenía competencia para resolver el recurso horizontal interpuesto. 3.2.
En un asunto de similares supuestos fácticos, en el cual la reclamación se originaba en la invalidez sufrida por el demandante a causa de la violencia, aplicable al presente evento, esta Sala sostuvo en sentencia STP5051-2017 del 6 de abril, rad. 91042, lo siguiente: “4. Resulta indiscutible que la solicitud de protección constitucional presentada por el apoderado judicial del accionante JOHN JAMILTON CHIMUNJA BUITRAGO, está dirigida, en últimas a que, por medio del presente mecanismo extraordinario el Juez de tutela, deje sin efectos las Resoluciones GNR 106579 del 15 de abril, GNR 255289 del 30 de agosto y VPB 34501 del 2 de septiembre, todas ellas del año 2016, por medio de las cuales la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES, dispuso «dejar en suspenso el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por víctima de la violencia solicitada por el señor CHIMUNJA BUITRAGO JOHN JAMILTON»; y que como consecuencia de lo anterior, se ordene a dicha entidad el pago inmediato de la citada prestación económica al señor CHIMUNJA BUITRAGO dada su calidad de sujeto de especial protección constitucional, no sólo por su condición de invalidez sino también por haber sido reconocido como víctima de la violencia. (…) (…) Ello en razón a que la jurisprudencia nacional ha precisado que cuando lo que pretende cuestionarse a través de la tutela es un acto administrativo “como claramente ocurre en el presente caso” por regla general, la acción de amparo resulta improcedente, por cuanto lo indicado en los citados principios, sumado a la existencia de otros medios idóneos de defensa, como por ejemplo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa o la posibilidad inclusive de ventilar el problema jurídico ante la justicia ordinaria laboral “como lo señalaron algunos intervinientes” hacen inviable la utilización de tal medio como alternativa para la protección de los derechos presuntamente vulnerados (C.C.S.T-094/2013). 6.
No obstante, una vez revisada la información y las pruebas que hacen parte de este trámite, así como analizados los informes presentados por los representantes de las entidades públicas comprometidas y, contrastado todo ello con los criterios establecidos, en reciente jurisprudencia, por la Corte Constitucional, respecto al reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez para las víctimas de la violencia, desde ahora advierte la Sala que, dadas las particularidades del presente caso, la intervención del Juez Constitucional se torna necesaria en aras de garantizar la efectividad de los derechos de los que es titular JOHN JAMILTON CHIMUNJA BUITRAGO (…) 4.
Por tanto en el presente caso la Sala impone dar igual solución que en su precedente, razón por la cual se confirmará el fallo impugnado en el sentido de amparar los derechos invocados por Jhan Carlos Benavides Melo, máxime que ha sido criterio del Órgano de Cierre Constitucional el amparo por este medio de los sujetos que han sido víctimas del conflicto armado, pues está probado que estamos frente a una persona de especial protección, en su condición de discapacidad, así lo estableció Colpensiones en la Resolución SUB 15259: “ Que conforme con las normas anteriormente expuestas, y una vez verificado el expediente pensional del peticionario, se pudo establecer que cumple con la totalidad de los documentos requeridos para el reconocimiento de la prestación, razón por la cual se puede concluir que el señor BENAVIDES MELO JHAN CARLOS ya identificado, fue víctima de la violencia a causa de una mina anti-persona el 16 de noviembre de 2013 en razón al conflicto interno armado Colombiano”. 5.
Ahora para abordar la inconformidad planteada por Colpensiones referente a que no le corresponde realizar los pagos de la pensión especial de invalidez, la Corte en Sentencia SU 587 de 2016, contemplo: “ En este orden de ideas, descartando la posibilidad de que el pago se haga por el Fondo de Solidaridad Pensional, la única alternativa posible es la de disponer que dicha obligación quede a cargo de COLPENSIONES, mientras no se señale nada distinto por parte del Gobierno Nacional.
Esta conclusión se sustenta, pese a la afectación transitoria de la parafiscalidad, en tres importantes razones: (i) en primer lugar, porque la aplicación de la regla que se deriva del mandato consagrado en el artículo 48 del Texto Superior, no puede ser interpretada en un sentido tal que termine afectando la realización de los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto armado interno, en especial, de sus derechos a la vida digna y al mínimo vital, como supuestos que explican la existencia de la prestación objeto de estudio;
(ii) en segundo lugar, porque la necesidad de maximizar ambos contenidos constitucionales, de acuerdo con la regla de la armonización concreta, permite entender que es posible la destinación o uso transitorio de los recursos de COLPENSIONES, ya que inmediatamente se activa una obligación cierta de reembolso del dinero utilizado para tal fin, ya que la financiación de la citada prestación recae exclusivamente en el Fondo de Solidaridad Pensional, es lo que en el Código Civil se conoce como la subrogación en el pago;
(iii) en tercer lugar, porque difícilmente puede entenderse que se genere una afectación considerable en los recursos de COLPENSIONES cuando su capitalización es progresiva y a largo plazo, en virtud del sistema de cotizaciones previsto en la ley; y (iv) finalmente, porque involucrar a una tercera autoridad en el procedimiento dirigido a otorgar la pensión especial de invalidez, más allá de ampliar el contenido del artículo 46 de la Ley 418 de 1997, constituye una clara prevalencia de las formas sobre la realización del derecho sustancial, contrario a los principios de eficacia, economía y celeridad de la administración pública (CP art. 209), que demandan una interpretación a favor de las víctimas del conflicto armado, como sujetos de especial protección constitucional.
Bajo el anterior panorama, no le asiste razón a Colpensiones para sustraerse al pago de la pensión especial de invalidez, por cuanto para el 21 de marzo del presente año, fecha en la cual le reconoció dicha prestación en su calidad de víctima del conflicto armado a Benavides Melo, aún no se había expedido el Decreto 600 del presente año, que data de 6 de abril, por tanto, para ese momento tenía la obligación legal y jurisprudencial de atender el pago, por lo que se estima acertada la orden constitucional del a quo. 6.
Ahora bien, el trámite inicial adelantado por la Administradora Colombiana de Pensiones para el reconocimiento de la referida pensión era el que había establecido la jurisprudencia, luego mal podía aplicarse el procedimiento que contempló el Decreto referido, pues, no era la norma vigente para la fecha que se resolvió la petición al demandante, por otra parte, la nueva disposición clarifica a quien le corresponde el estudio de las solicitudes para el reconocimiento de la prestación humanitaria periódica para las víctimas del conflicto armado de que trata el artículo 46 de la Ley 418 de 1997, pero el mismo indicó que dentro de los tres meses siguientes Colpensiones le entregaría los expedientes de las pensiones reconocidas por invalidez especial al Ministerio de Trabajo y al Fondo de Solidaridad Pensional de los pagos que venía realizando por las mismas, por consiguiente al no haber establecido el Ministerio de Trabajo el mecanismo para el giro de la prestación humanitaria periódica a las víctimas del conflicto armado, le corresponde a Colpensiones seguir realizando dicho desembolso, el cual tiene derecho de recobrar las sumas de dinero que destine para el pago periódico en los términos del decreto 600 de 2017 y en caso que ya se haya hecho entrega de la carpeta, le corresponde realizar el pago al Ministerio de Trabajo, sin entrar a estudiar nuevamente la solicitud, pues al accionante ya le fue reconocido ese derecho ante la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. 7.
Por otro lado, respecto de la integración del contradictorio, es claro que al presente trámite fueron vinculados las entidades que les corresponde velar por la prestación pedida, los cuales son; la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones, Consorcio Colombia Mayor, los Ministerios de Trabajo y Hacienda y Crédito Público, pues no es de resorte de autoridad distinta a las vinculadas al trámite tutelar, por tanto, no es de recibo la razón del impugnante en su inconformidad por esta circunstancia. Para mayor claridad se hace referencia a lo contemplado en el Artículo 2.2.9.5.7. del Decreto 600 de 2017: “ Financiación y pago de la prestación humanitaria periódica.
Los recursos que se requieran para el pago de la prestación de que trata el presente capitulo provendrán del Presupuesto General de la Nación. Para el efecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público apropiará anualmente los recursos que sean necesarios en el presupuesto del Ministerio del Trabajo y éste a su vez deberá realizar todas las actuaciones administrativas y presupuestales que correspondan para garantizar el pago de dicha prestación.” Por último, los argumentos de los impugnantes no son de la contundencia suficiente para derruir las consideraciones del a quo, de modo que la sentencia objeto de censura será confirmada. * * * * * * * Por lo expuesto, la SALA DE CASACIÓN PENAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Sala de Decisión en Tutela, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo impugnado. SEGUNDO.-
NOTIFÍQUESE en la forma prevista por el Decreto 2591 de 1.991. TERCERO.- REMÍTASE el diligenciamiento a la Corte Constitucional para su eventual revisión
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Magistrado GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNÁNDEZ Magistrado EYDER PATIÑO CABRERA Magistrado Nubia Yolanda Nova García Secretaria � Folios 168 a 172 Cdno Tribunal. � Folios 173-174 Ibídem. � Sentencia T-528/98 Y Sentencia T-660/99 PAGE 16