República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación N° 73930 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL SALA DE DECISIÓN DE TUTELAS Nº 2 JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO MAGISTRADO PONENTE STP11820-2014 Radicación N° 73930 Aprobado acta N° 289 Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014). VISTOS La Sala resuelve la impugnación interpuesta por el accionante TULIO CÉSAR COTACIO GUAR y el Ministerio del Interior, contra la sentencia del 18 de julio de 2014 con la cual la Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán, accedió parcialmente a la solicitud de amparo de los derechos fundamentales que afirma vulnerados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE, trámite al que se vinculó al Ministerio del Interior y al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER.
I.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN TULIO CÉSAR COTACIO GUAR hace parte de la Asociación Campesina de Inzá – Tierradentro – ACIT., en la cual se desempeña en la actualidad como representante de la asociación que agrupa la mayoría de campesinos (as) del municipio de Inzá (Cauca). Señala que el 22 de noviembre de 2013, el Director del Departamento Nacional de Estadística -DANE anunció el inicio del Censo Nacional Agropecuario.
Aduce que desde el 7 de enero de 2014, la Mesa Campesina del Cauca ha enviado múltiples oficios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER y al DANE, solicitando la inclusión de la categoría de campesinos en la ficha del censo, sin que hasta el momento de la presentación de la tutela hubieran obtenido respuesta a sus peticiones.
Además, en dichos escritos se pide la vinculación de tres profesionales elegidos por la Mesa Campesina del Cauca para la « conceptualización del sujeto campesino y sus prácticas económicas, ambientales, sociales y culturales ». Comenta que el 18 de marzo de 2014, la ACIT que hace parte de la Mesa Campesina fue citada al DANE en la que se discutió acerca de la inclusión en el formulario al campesino como sujeto diferenciado, ante lo cual respondió la entidad que no se podía incluir el concepto de campesino por falta de claridad y debido a las inconsistencias técnicas que ello acarrearía. Refiere que el formulario de unidades productoras agropecuarias y predios con actividad no agropecuaria, en su título XV de vivienda, hogares y personas en la unidad productora agropecuaria o predio, en la pregunta 170 « De acuerdo con su cultura, pueblo y rasgos físicos, usted… se reconoce como » establece distintas opciones de respuestas, sin que se encuentre la calidad de campesino. En tales condiciones, TULIO CÉSAR COTACIO GUAR en nombre propio y en representación de Asociación campesina de Inzá –Tierradentro – ACIT en procura de amparo de sus derechos fundamentales a la diversidad étnica y cultural de la nación, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, libre escogencia de profesión y oficio, acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios así como al derecho de petición que son presuntamente vulnerados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el DANE, trámite al que se vinculó al Ministerio del Interior y al INCODER.
En sustento de la demanda, afirma el accionante que la entidades demandadas no han dado aún respuesta a sus peticiones. Comenta que el formulario censal del DANE, invisibiliza a los campesinos del país al no incluirlos dentro de las categorías a censar, afectando a la población del municipio de Inzá, en la que existen campesinos(as) que si bien viven en zonas rurales en arriendo o comodato, trabajan como jornaleros pero no son propietarios de tierras.
Expone que existen estudios de universidades públicas y privadas, centros de investigación y de las propias comunidades financiadas por el Estado y por agencias de cooperación internacional, en los que se identifica al campesinado como sujeto diferenciado y su falta de reconocimiento por parte del Estado. Por lo anterior, solicita se ordene al DANE incluir dentro del formulario de unidades productoras agropecuarias y predios con actividad no agropecuaria del Tercer Censo Nacional Agropecuario en su sección XV vivienda, hogares y personas de la unidad productora agropecuaria o predio al campesino como sujeto culturalmente diferenciado, con la asesoría de expertos escogidos con la aquiescencia de las organizaciones campesinas.
Igualmente, depreca la inclusión en el formulario censal de la categoría de campesino sin tierra, o sin predios para producir agropecuariamente. Finalmente, solicita se tomen las medidas constitucionales y administrativas necesarias para corregir la falta de reconocimiento del campesinado como sujeto político y de derechos en Colombia. II.
RESPUESTAS DE LAS ACCIONADAS El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER indicó que existía falta de legitimación en la causa, toda vez que lo pretendido por el actor no es competencia funcional ni misional de la entidad al no estar llamado a adelantar la modificación de las características del formulario del Censo Nacional Agropecuario.
Por lo demás, comentó que el accionante tiene a su alcance otros mecanismos por lo que no es posible la configuración de perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez de tutela. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural informó que dicha cartera tiene como objeto formular, coordinar, diseñar y adoptar políticas, planes, programas y proyectos del sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural, los cuales son ejecutados a través de las entidades vinculadas y adscritas a esa entidad.
Por ello, considera que no tiene competencia respecto de la pretensión del demandante alegando la falta de legitimidad en la causa por pasiva. Igualmente, advirtió que debe ser declarada la improcedencia del amparo constitucional al ser la acción de tutela un mecanismo subsidiario y al no haber sido estatuida para controvertir actos generales y abstractos, sin que se avizore la configuración de perjuicio irremediable.
El Departamento Nacional de Estadística – DANE aseveró que no existe afectación a los derechos fundamentales de la parte accionante con ocasión de la realización del Censo Agropecuario en el territorio nacional, por el contrario, es el primer censo que se ha efectuado teniendo en cuenta las minorías étnicas. Explica que el 7 de enero de 2014 recibió un escrito –no derecho de petición-, por medio del cual la Mesa Campesina del Cauca plantea su disposición para participar en el Censo Nacional Agropecuario.
En dicho documento se solicitaba la realización de una reunión durante los días 27 al 31 de enero de 2014, la cual solo pudo llevarse a cabo los días 4 y 18 de marzo de 2014. Aduce que la inclusión en el Censo Nacional Agropecuario de la opción campesino(a) es inapropiada técnicamente al no tener dicho concepto raigambre étnica. Destaca que lo pretendido por el DANE es la diferenciación de la población étnica, para lo cual es necesario partir de la información resultante del tercer Censo Nacional Agropecuario.
Solicita, en consecuencia, la desestimación de las pretensiones del accionante o de la declaratoria de improcedencia de la tutela por considerar que la entidad que representa no ha vulnerado los derechos fundamentales alegados. Por su parte, el Ministerio del Interior alega la falta de legitimidad en la causa por pasiva por lo que depreca la desvinculación al trámite tutelar.
Por último la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado solicita la improcedencia de la acción de tutela al considerar que a través de este mecanismo no es posible controvertir actos generales y abstractos y, en todo caso, no se avizoraba la configuración de un perjuicio irremediable. III. DECISIÓN RECURRIDA La Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán accedió al amparo reclamado sólo respecto del derecho de petición invocado por el accionante.
Estimó, en primer lugar, que el reclamo del accionante no encuentra respaldo constitucional, por cuanto la acción interpuesta no es la pertinente para lograr sus pretensiones, toda vez que las aspiraciones del actor van encaminadas a obtener reconocimientos y amparos del orden cultural, económico y político, para lo cual debe interponer una acción popular.
Señaló que la población campesina no tiene raigambre étnica toda vez que es una realidad socioeconómica que tiene que ver con los medios de producción y no con el origen racial, absteniéndose de emitir pronunciamiento al respecto al no ser procedentes las pretensiones del actor por esta vía. Por otra parte, en cuanto a los derechos de petición elevados por el actor ante las distintas entidades, se observó que el Ministerio del Interior no había dado contestación, por lo que se ordenó a dicha cartera que dentro de las 48 siguientes a la notificación del fallo procedieran a emitir y notificar respuesta que resuelva de fondo los asuntos planteados en la peticiones del 7 de enero de 2014.
IV. IMPUGNACIÓN El accionante presentó impugnación en contra de la decisión proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior de Popayán reiterando los argumentos expuestos en el libelo de la demanda e insistiendo que la no inclusión en el censo genera un perjuicio irremediable debido a las especiales circunstancias de debilidad o vulnerabilidad en que se encuentran.
Indicó que debido a la no inclusión del campesino como sujeto diferenciado, muchas familias que ostentan dicha calidad han optado por no dejarse censar. Que ante la inminencia de la aplicación del censo agropecuario y ante la no contestación de los derechos de petición ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y DANE, resulta necesario suspender las medidas administrativas para que se incluya la categoría de campesino en el censo agropecuario.
Aseveró que pese a la existencia de otros medios de defensa judicial, dichos mecanismos son demorados si se tiene en cuenta que el censo ya se viene implementando. Que el juez de primera instancia negó de manera injustificada sus pretensiones de sujetos culturalmente diferenciados, indicando que solo deben protegerse a aquellos que tienen raigambre étnica, sin exponer las razones de su dicho y generando una discriminación negativa respecto de la población campesina, negándoles la posibilidad de participar en una política agraria.
Por su parte, el Ministerio del Interior impugnó la decisión ya que conforme a lo indicado por el Grupo de Conservación documental y gestión de correspondencia del ministerio, la petición no fue radicada ante la entidad. Que en todo caso, luego de conocer de la petición a través de la presente acción de tutela dio contestación a la misma, remitiendo la respuesta al actor.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE De conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del numeral 2º, artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, es competente la Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en tanto lo es en relación con la decisión adoptada por el Tribunal Superior de Popayán en actuación que comprende el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE, el Ministerio del Interior y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o existiendo cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
En diferentes oportunidades, esta Sala ha precisado que el mecanismo mencionado no se encuentra diseñado con miras a reemplazar al juez competente, de ahí que la competencia del juez de tutela se limita al examen y verificación del acto por el cual se presume, son violadas o amenazadas las garantías superiores. Es por ello, que se han fijado criterios generales sobre la procedencia formal del amparo, los que han sido estatuidos en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 cuyo numeral primero señala la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para lograr la protección que por vía de la acción constitucional se pretende obtener.
Tal exigencia, solo admite excepción en el evento de que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable, pues de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales o administrativas y concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas, propiciando así un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
En el caso concreto, la inconformidad del accionante radica en el supuesto cercenamiento de los derechos fundamentales de petición al considerar que las entidades accionadas no han dado respuesta a los escritos presentados por el actor así como a los derechos a la diversidad étnica y cultural de la nación, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, libre escogencia de profesión y oficio, acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, al no incluir la categoría de campesino dentro del Tercer Censo Nacional Agropecuario, en la sección XV vivienda, hogares y personas en la Unidad Productora Agropecuaria como sujeto culturalmente diferenciado.
(i) Derecho de petición Conviene precisar que el artículo 23 de la Carta Política garantiza el derecho fundamental de todas las personas a dirigirse ante las autoridades y, eventualmente ante los particulares, para obtener una respuesta de fondo a sus solicitudes de interés general o particular. De modo que, este derecho tiene una doble dimensión: a) la posibilidad de acudir ante el destinatario y b) el derecho a obtener una respuesta pronta, congruente y de fondo con relación a la cuestión planteada.
En ese sentido, la respuesta que se dé a las peticiones debe cumplir con los siguientes requisitos: (i) Debe ser oportuna, es decir, atenderse dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico; (ii) Resolver de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado, y (iii) Debe ser puesta en conocimiento del peticionario, pues la notificación de la respuesta al interesado forma parte del núcleo esencial del derecho de petición, porque de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta se reserva para sí el sentido de lo decidido.
Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. De conformidad con la anterior precisión se tiene que, para predicar la eficacia de la garantía que encierra el derecho de petición resulta forzoso que la autoridad competente se pronuncie de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado.
En el caso que concita la atención de la Sala, se advierte que el 7 de enero de 2014, se presentó escrito ante el Ministerio de Agricultura, el INCODER y el DANE deprecando la participación en el censo agropecuario en las fases « de diseño, aplicación, procesamiento, difusión de los resultados y seguimiento de la información (…) Solicitamos programar una reunión con ustedes entre los días 17 al 31 de enero de 2014 en la ciudad de Popayán con el objeto de tener respuestas y operativizar lo planteado en este oficio » (f. 40 cuaderno de primera instancia).
Además, se dirigió escrito ante el Ministerio de Agricultura y el INCODER el mismo 7 de enero solicitando la creación de una mesa interministerial, de acuerdo a lo planteado en la reunión del 20 de diciembre de 2014 (sic) en la Gobernación del Cauca, con el Viceministro de Agricultura y la Subgerencia de Tierras del Incoder (…) con el fin de avanzar en los acuerdos con la Mesa Campesina y en la superación de problemáticas derivadas de la exclusión e invisibilización del campesinado del sistema productivo y de la política nacional agropecuaria (f. 41 a 43 cuaderno de primera instancia).
Igualmente, se elevó derechos de petición el 7 de enero de 2014, ante los Ministerios del Interior, de Agricultura y Desarrollo Rural, con el fin de solicitar la creación de una mesa interministerial para « avanzar en los acuerdos con la mesa campesina y la superación de las problemáticas derivadas de la exclusión e invisibilización del campesinado del sistema productivo y de la política nacional agropecuaria » (f. 44-47 cuaderno de primera instancia).
Así, obra copia de la respuesta dada por el DANE en la que dio contestación a los interrogantes acerca de la participación de la Mesa Campesina del Cauca en las fases de diseño señalando que este se encuentra planteado hace más de 2 años, por lo es imposible rediseñarlo al encontrarse en la etapa de ejecución media. Adujo respecto de la fase de aplicación, procesamiento y metodología, que el DANE había visitado la totalidad de municipios en la que se informó en qué consistía el censo y la forma en la que podían participar.
Respecto de la reunión, manifestó que esta se había llevado a cabo el 4 de marzo de 2014 en Popayán en la que participaron el Gerente Operativo del Censo Nacional Agropecuario como los señores Cristóbal Guamanga y César William Díaz. Además, el 18 de marzo, se había realizado una sesión de trabajo en las instalaciones del DANE en Bogotá donde participaron Cristóbal Guamanga y César William Díaz.
Igualmente, a través de oficio del 11 de marzo de 2014, el Ministerio de Agricultura, indicó respecto a la inclusión de la categoría campesino en el censo, que: 1. Producto de la gestión del Ministerio, un funcionario del DANE se reunió con la Mesa Campesina del Cauca en la ciudad de Popayán el pasado 4 de marzo. 2. Así mismo, resultado de esa reunión, el Ministerio de Agricultura durante esta semana ha gestionado una reunión preliminar con el director del DANE para exponer las consideraciones de distintos sectores del campesinado colombiano sobre la necesidad de la inclusión de dicha categoría en el censo. 3.
El próximo 18 de marzo se realizará una reunión de orden técnico para revisar directamente con el DANE este tema. 4. Una vez se lleve a cabo esta reunión y pueda el DANE tener una respuesta clara y específica sobre esta sentido petición, el Ministerio de Agricultura se compromete a transmitir la respuesta formal de esa entidad. (f. 234 cuaderno de primera instancia).
Por su parte, el Ministerio del Interior dio respuesta a través de comunicaciones del 16 y 19 de mayo de 2014. En la primera sostuvo que en diferentes reuniones de la Mesa interministerial acordó que el 10 de abril de 2014 se llevaría a cabo una reunión con el Instituto Colombiano de Antropología e Historia –ICANH, el Ministerio del Interior y el representante de la Mesa Campesina del Cauca para la creación de una línea de investigación sobre el campesino, en la que se acordó avanzar en una metodología para la realización de debates y foros académicos sobre el campesino como sujeto de derechos colectivos (f. 294-295 cuaderno principal).
En escrito del 19 de mayo de 2014, dicha cartera ministerial adujo que dentro de sus funciones se encontraba la de coordinar el dialogo político con los pueblos indígenas y rom, así como promover la participación de las organizaciones y autoridades que los representen, entre otras (f. 296-297 cuaderno principal). Conforme con lo anterior, como puede observarse del plenario, las entidades demandadas respondieron los derechos de petición conforme con la información solicitada por la parte accionante, por lo que no se avizora vulneración de este derecho.
(ii) Otros derechos El accionante igualmente depreca la protección de los derechos a la diversidad étnica y cultural de la nación, a la igualdad, al libre desarrollo de la personalidad, libre escogencia de profesión y oficio, acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios al no haberse incluido la categoría de campesino dentro del Tercer Censo Nacional Agropecuario, en la sección XV vivienda, hogares y personas en la Unidad Productora Agropecuaria como sujeto culturalmente diferenciado.
Respecto de este punto, de los elementos de juicio allegados al presente trámite no se advierte que el accionante haya agotado los mecanismos ordinarios dispuestos por derecho para controvertir el censo nacional agropecuario, el cual se encuentra en principio revestido de legalidad hasta tanto el juez competente para llevar a cabo su control no declare lo contrario.
De esta manera, se ha reiterado que las acciones contenciosas administrativas son las vías judiciales ordinarias de defensa con que cuentan los asociados para enfrentar la ilegalidad de los actos administrativos acusados de vulnerar derechos fundamentales. En este caso JULIO CÉSAR COTACIO GUAR puede hacer uso de la acción de nulidad simple o la de nulidad y restablecimiento del derecho (artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011 respectivamente), en la que podrá discutir el punto referente a la no inclusión de la categoría de campesino dentro del Tercer Censo Nacional Agropecuario y en la que puede solicitar como medida provisional la suspensión del mismo.
Como ha estimado la Corte Constitucional en distintos pronunciamientos, la acción de tutela tiene un carácter subsidiario y si la parte afectada no ejerce las acciones o utiliza los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, este mecanismo de amparo no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni se convierte en un recurso adicional o supletorio de las instancias previstas en cada jurisdicción (Sentencia T-171-11).
Así entonces, es clara la improcedencia de la acción de tutela propuesta en los términos reseñados, pues el legislador tiene dispuesto otro instrumento de defensa judicial idóneo y eficaz para obtener el pronunciamiento que el accionante demanda. En tal sentido, el amparo solicitado carece del requisito de subsidiariedad a que alude la jurisprudencia constitucional.
Bastan las razones expuestas para proceder a modificar la sentencia objeto de impugnación. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Sala Segunda de Decisión de Tutelas, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, VI.
RESUELVE
1. Revocar el numeral 2º del fallo impugnado, para en su lugar negar la protección del derecho fundamental de petición respecto del Ministerio del Interior. 2. Confirmar en lo demás el fallo impugnado. 3. Notificar de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Remitir las diligencias a la Corte Constitucional para la eventual revisión de esta sentencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO MARÍA DEL ROSARIO GONZÁLEZ MUÑOZ Nubia Yolanda Nova García Secretaria PAGE 18