STP11488-2017 — Corte Suprema

STP11488-2017Corte Suprema de Justicia · Sala Tutelas2017

Magistrado ponente: Fernando Alberto Castro Caballero

Decreto 1069 de 2015Decreto 1382 de 2000Decreto 1796 de 2000Decreto 2591 de 1991Ley 100 de 1993Ley 1796 de 2000

De qué trata

Tema: ACCIÓN DE TUTELA - Carga probatoria del accionante de demostrar los supuestos fácticos en que se funda la pretensión (c. j.) Tesis: «…es indispensable un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o en el menoscabo material o moral del derecho cuya efectividad se solicita a través de la acción de tutela. Por consiguiente, quien pretende la protección judicial de un derecho fundamental debe demostrar los supuestos fácticos en que se funda su pretensión, como quiera que es razonable sostener que quien conoce la manera exacta como se presentan los hechos y las consecuencias de los mismos, es quien padece el daño o la amenaza de afectación(C.C.S.T-864/1999). ». DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Noción (c. j.) DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Elementos (c. j.) Tesis: «conviene recordar que acorde con lo normado en el artículo 29 de la Carta Política, tal prerrogativa «se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas», lo cual implica que de manera clara y concreta el Constituyente Primario señaló que en la actividad que despliegue la Administración Pública, el conjunto de garantías que integran ese fundamental derecho, valga precisar, la defensa, contradicción, controversia probatoria, así como los principios de publicidad, legalidad, competencia y correcta motivación, entre otros, tienen plena aplicabilidad (C.C.S.T-103 / 2006). En ese contexto la jurisprudencia nacional ha indicado que el debido proceso administrativo hace relación a «la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley» (C.C.S.T-982/2004). Asimismo, la Corte Constitucional, a partir de varias decisiones, ha identificado como elementos característicos de la prerrogativa en mención: (i) Que es de rango constitucional, porque se encuentra consagrado en el artículo 29 superior; (ii) Que involucra todos los principios y las garantías que conforman el concepto de debido proceso como lo son, entre otros, el de legalidad, competencia, publicidad, y los derechos de defensa, contradicción y controversia probatoria, así como la facultad de impugnación; (iii) Que no existe solamente para contradecir una decisión de la Administración, sino que se extiende durante toda la actuación administrativa que se surte para expedirla y posteriormente en el momento de su comunicación y oposición; y (iv) Que debe responder no sólo a las garantías estrictamente procesales, sino también a la efectividad de los principios que informan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.C.S.T-465/2009). ». ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO - Improcedencia de la acción de tutela para controvertir acto de carácter particular y concreto (c. j.) Tesis: «en el caso específico de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular, se ha predicado por regla general su improcedencia a no ser que se invoque para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Ello, por cuanto el interesado puede ejercer las acciones de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, como medida preventiva solicitar dentro de ésta, la suspensión del acto que causa la transgresión»; asimismo ha precisado que el recurso de amparo resulta procedente de manera excepcional «en aquellos asuntos en los cuales se demuestre que pese a existir otros mecanismos ordinarios para la defensa de los derechos fundamentales involucrados, éstos carecen de idoneidad para evitar la configuración de un perjuicio irremediable (C.C. S.T-094 / 2013)». ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO - Procedencia excepcional de la acción para controvertir autos de trámite (c. j.) Tesis: «[…] la jurisprudencia constitucional ha acogido la improcedencia general de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite o preparatorios, atendiendo el requisito de subsidiariedad previsto en el ordenamiento Superior, en la medida en que tienen por objeto impulsar las actuaciones administrativas, lo cual tendrá reflejo en el acto principal posterior. Empero, ha estimado que en aquellos eventos en los que el acto administrativo de trámite resuelve un asunto de naturaleza sustancial, en el que la actuación sea manifiestamente irrazonable o desproporcionada y que amenace o vulnere derechos fundamentales, será procedente el amparo tuitivo como mecanismo definitivo (C.C.S.T-1012 / 2010). No obstante, lo anterior, en manera alguna, autoriza a que los sujetos pasivos de los procesos y actuaciones administrativas, ejerzan de manera abusiva la acción de amparo para impedir que la Administración Pública cumpla con las funciones y obligaciones legales que le son propias, de allí que la Corte, haya precisado que: Corresponde al juez de tutela examinar en cada caso concreto y según las especiales circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de trámite o preparatorio tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión principal y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. La tutela en este evento, además de lograr la protección de los derechos constitucionales conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir que la administración concluya la actuación administrativa con desconocimiento de dichos derechos; se convierte de esta manera la tutela, en una medida preventiva encaminada a que la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de legalidad (C.C.SU-201/1994, reiterada, entre muchos otros, en: Auto 172A/2004 y T-1012/2010)». SISTEMA DE SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES Y DE LA POLICÍA NACIONAL - Informe administrativo por lesiones: marco legal Tesis: «destaca la Sala que lo concerniente al Informe Administrativo por Lesiones de los miembros de la Fuerza Pública se halla regulado de manera expresa en los artículos 24, 25 y 26 del Título IV del Decreto 1796 de 2000. Así, la primera de las citadas normas, prescribe: [13: Por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993.] Artículo 24. Informe administrativo por lesiones. Es obligación del Comandante o Jefe respectivo, en los casos de lesiones sufridas por el personal bajo su mando, describir en el formato establecido para tal efecto, las circunstancias de modo, tiempo y lugar, en las que se produjeron las lesiones e informarán si tales acontecimientos ocurrieron en una de las siguientes circunstancias: a. En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común. b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo. c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional. d. En actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior. Parágrafo. Cuando el accidente en que se adquirió la lesión pase inadvertido para el comandante o jefe respectivo, el lesionado deberá informarlo por escrito dentro de los dos (2) meses siguientes a su ocurrencia. En todo caso los organismos médico-laborales deberán calificar el origen de la lesión o afección». SISTEMA DE SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES Y DE LA POLICÍA NACIONAL - Informe administrativo por lesiones - Término para elaborarlo: competencia del comandante o su superior inmediato de reportar la novedad Tesis: «el artículo 25 ejusdem señala que el Comandante o Jefe respectivo deberá elaborar y tramitar el Informe Administrativo por Lesiones dentro de los dos (2) meses siguientes, contados a partir del momento en que tenga conocimiento del accidente, bien sea a través del informe rendido por el superior del lesionado, por informe del directamente lesionado o por conocimiento directo de los hechos». SISTEMA DE SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES Y DE LA POLICÍA NACIONAL - Informe administrativo por lesiones: procedimiento para modificarlo Tesis: «el artículo 26 regula el procedimiento de modificación del Informe Administrativo por Lesiones, en los siguientes términos: Los Comandos de Fuerza y la Dirección General de la Policía Nacional, quedan facultados para modificar el Informe Administrativo por Lesiones cuando éste sea contrario a las pruebas allegadas. La solicitud de modificación deberá presentarse dentro de los tres (3) meses siguientes, contados a partir de la notificación del respectivo Informe Administrativo. Para el personal civil de la Unidad Gestión General, la modificación del Informe Administrativo la realizará el Secretario General, y para el personal civil del Comando General de las Fuerzas Militares, la realizará el Jefe de Estado Mayor Conjunto». SISTEMA DE SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES Y DE LA POLICÍA NACIONAL - Informe administrativo por lesiones: naturaleza jurídica (Concepto del Consejo de Estado) Tesis: « la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante concepto n.° 1558 del 22 de abril de 2004, con ponencia del Consejero GUSTAVO APONTE SANTOS, en relación con la naturaleza jurídica del Informe Administrativo por Lesiones regulado en el artículo 24 del Decreto 1796 de 2000, explicó que el mismo: […] es una declaración unilateral, emanada del Comandante o Jefe respectivo, sobre el conocimiento de unos hechos en los que resultaron lesionadas una o varias personas bajo su mando, la cual contiene también un juicio sobre esos hechos ya que implica calificarlos en una de las modalidades establecidas en la norma (art. 24 dec.1796/00). El informe se expide en virtud de la potestad administrativa conferida a tales funcionarios y tiene efectos jurídicos sobre los administrados (la persona o personas lesionadas) y dentro del propio campo administrativo, pero tiene la característica de no poner fin a la actuación administrativa de reconocimiento de las prestaciones generadas por las lesiones, que es el efecto final buscado por la ley y al cual se llega cumpliendo todos los pasos del procedimiento especial por ella señalado. En este orden de ideas, el informe administrativo por lesiones constituye un acto administrativo preparatorio, de acuerdo con la terminología empleada por el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto se dicta para hacer viable la expedición del acto siguiente que es el dictamen de la Junta Médico-Laboral y en últimas, del acto definitivo, cual es la resolución de reconocimiento y liquidación de prestaciones correspondientes a la persona lesionada, pues ésta se basa en él, ya que dependiendo de la calificación dada a los hechos, se otorgan las respectivas prestaciones. No es un acto administrativo de trámite, pues no se limita a impulsar la actuación administrativa, sino que prepara el acto principal, da elementos de juicio para la decisión final. Al ser el Informe Administrativo por Lesiones un acto administrativo preparatorio, no tiene recursos por la vía gubernativa, por expresa disposición del artículo 49 del Código Contencioso Administrativo. Sin embargo, la norma especial contenida en el inciso segundo del artículo 26 del decreto ley 1796 de 2000, otorga un recurso sui generis, o mejor, un derecho especial de impugnación, a favor del lesionado, quien puede interponerlo dentro de los tres (3) meses siguientes, a partir de la notificación del Informe». DERECHO A LA SALUD EN EL SISTEMA DE SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES Y DE LA POLICÍA NACIONAL - Informe administrativo por lesiones: derecho especial del interesado para solicitar la modificación (c. j.) Tesis: «frente a la modificación del informe administrativo por lesiones, consagrada en el artículo 26 del citado Decreto, precisó: […] el interesado tiene un derecho especial que le otorga la norma legal: solicitar la modificación del informe, lo cual debe hacer, dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación (inciso segundo art. 26 Dec. 1796 / 00). Mediante tal derecho, el lesionado puede solicitar que se modifique la calificación de los hechos realizada en el Informe, por considerar, y sustentar con argumentos y pruebas, que, de acuerdo con las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que sucedieron, la modalidad ocurrida en la realidad es distinta, cuando, por ejemplo, se calificó que las lesiones ocurrieron en el servicio pero no por causa y razón del mismo y se demuestra que sí fue por causa y razón de éste. Según el contexto de la norma, la solicitud se presenta ante el Comando de Fuerza o la Dirección General de la Policía, que son las dependencias habilitadas por la misma para modificar el Informe cuando éste sea contrario a las pruebas allegadas». SISTEMA DE SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES Y DE LA POLICÍA NACIONAL - Informe administrativo por lesiones: facultad de los comandos de fuerza y de la Dirección de Policía para modificar de manera oficiosa el informe (c. j.) Tesis: «en relación con la facultad de los Comandos de Fuerza y de la Dirección de Policía para modificar de manera oficiosa el Informe Administrativo, conceptuó: El inciso primero del artículo 26 del Decreto Ley 1796 de 2000, otorga a los Comandos de Fuerza y la Dirección General de la Policía Nacional, la facultad especial de modificar de oficio el Informe Administrativo por Lesiones, cuando sea contrario a las pruebas allegadas. La Sala entiende que esta especial competencia no puede ser discrecional, sino de obligatorio cumplimiento cuando se constate la contra evidencia de las conclusiones del informe frente a las pruebas recaudadas ». SISTEMA DE SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES Y DE LA POLICÍA NACIONAL - Calificación de la capacidad sicofísica: el informe administrativo por lesiones constituye un presupuesto relevante para la calificación (c. j.) Tesis: « la Corte Constitucional, en Sentencia C-640 del 16 de septiembre de 2009, al revisar la demanda de inconstitucionalidad formulada, entre otros, contra los artículos 24 (parágrafo) y el 25 (parcial) del Decreto 1796 de 2000, señaló que para el procedimiento de calificación de la capacidad psicofísica, por parte de las autoridades y organismos médico-laborales militares y de policía, «constituye presupuesto relevante, aunque no conclusivo, el informe administrativo por lesiones emitido por el jefe o comandante respectivo…». Explicó la Corte: 5.1. El informe administrativo por lesiones constituye uno de los soportes -junto con la ficha médica de aptitud sicofísica, el concepto médico de especialista, el expediente médico laboral y los exámenes paraclínicos- para que la Junta Médico Laboral Militar o de Policía desarrolle las funciones que le competen, al punto que se concibe como una de las causales que suscita la convocatoria de la Junta Médico Laboral. Las funciones adscritas a este organismo son de la mayor relevancia en orden a la determinación de la aptitud sicofísica de los miembros de la fuerza pública, y consisten en: (i) clasificar el tipo de incapacidad sicofísica y la aptitud para el servicio; (ii) determinar la disminución de la capacidad sicofísica; (iii) calificar la enfermedad, según sea profesional o común; y (iv) registrar la imputabilidad al servicio, de acuerdo con el informe administrativo por lesiones (Arts 15 y 16 D. 1796 / 00). El informe administrativo por lesiones se considera como una de las causales para la convocatoria de la Junta Médico Laboral, y sin duda, uno de los soportes a partir de los cuales el Tribunal Médico - Laboral de Revisión Militar y de Policía, habrá de tomar sus decisiones cuando quiera que deba resolver reclamaciones que surjan contra las decisiones de la Junta Médico-Laboral». DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Informe administrativo por lesiones: ausencia de vulneración al modificar la calificación de imputabilidad de la lesión Tesis: «Con base en los presupuestos normativos y jurisprudenciales antes reseñados, se tiene entonces que, en el caso concreto, la Dirección General de la Policía Nacional, mediante el Acto Administrativo del 5 de diciembre de 2016 -cuya invalidez pretende la parte actora- revisó oficiosamente la Calificación del Informe Administrativo por Lesión n.° 727-2015 del 15 de febrero de 2016, suscrito por el Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá. Como consecuencia de ese análisis, resolvió modificar el concepto del inferior, en el sentido de indicar que las circunstancias en las que resultó lesionado LUIS ANTONIO NAVARRO ORTEGA, se presentaron de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 literal d) del Decreto 1796 de 2000, es decir, «en actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden del superior». [14: Ver folios 10 a 12. Ibídem.][15: Ver folios 7 a 9 del Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera Instancia n.° 1.] La referida determinación, como quedó anotado, es un acto preparatorio del procedimiento administrativo de calificación de la capacidad psicofísica, en el marco del cual, según lo dispone el inciso 2º del parágrafo del artículo 24 del Decreto 1796 de 2000, son los organismos médico-laborales -Junta Médico-Laboral Militar o de Policía y el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía (Art. 14, D.1796/2000)- los que «En todo caso […] deberán calificar el origen de la lesión o afección», mediante decisiones que son «actos administrativos preparatorios, porque no ponen fin a la actuación y su finalidad consiste en aportar elementos de juicio, para la decisión final, el otorgamiento de las prestaciones» (CE SC y SC Concepto n.° 1558, 22 abr., 2004). Empero, el acto administrativo definitivo, esto es, el que reconoce o niega las prestaciones económicas o asistenciales, sí es susceptible de ser controvertido tanto en la vía gubernativa como a través de la jurisdicción contenciosa. 7.4. Adicionalmente, no se aprecia que el acto preparatorio en comento (Acto Administrativo del 5 de diciembre de 2016) configure una vía de hecho, como equivocadamente lo señala el accionante, toda vez que: (i) el Director General de la Policía Nacional, según la jurisprudencia referenciada, sí tiene la facultad legal para revisar de manera oficiosa y, modificar, si existe mérito para ello, el Informe Administrativo por Lesiones (Art. 26, D. 1796/2000); y (ii) de la revisión del contenido del referido acto administrativo, no se advierte que el mismo contenga una motivación caprichosa, arbitraria o irrazonable, por el contrario, refleja que la modificación de la calificación del accidente sufrido por el señor NAVARRO ORTEGA como uno ocurrido en «actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden del superior» Literal d), Artículo 24, D. 1796/2000), se fundó en las pruebas allegadas al expediente administrativo que cursó en el Comando de la Policía Metropolitana de Bogotá. Por manera que, bajo tales consideraciones, se concluye que en el presente caso, la tutela no es procedente como mecanismo definitivo, como tampoco lo es, de manera transitoria, pues concuerda la Sala con el criterio del Juez Colegiado de tutela de primera instancia, según el cual, la parte accionante no aportó elemento suasorio alguno que demostrara de manera fehaciente, la configuración de un perjuicio irremediable, pues en el decurso de esta actuación, algunas de las autoridades de la Policía Nacional vinculadas, informaron que el señor LUIS ANTONIO NAVARRO ORTEGA se encuentra activo en la Institución Policial y por tanto continúa afiliado en el Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y de Policía. Circunstancias éstas que, descartan la intervención del Juez Constitucional. ». ACCIÓN DE TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO - No se demuestra el perjuicio irremediable ACCIÓN DE TUTELA - Principio de subsidiariedad y residualidad - Improcedencia de la acción: otro mecanismo de defensa judicial - proceso en curso

Radicación n.° 92025. Luis Antonio Navarro Ortega. FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO Magistrado ponente STP11488-2017 Radicación n.° 92025 Acta 241 Bogotá D. C., agosto tres (03) de dos mil diecisiete (2017). VISTOS Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por el ciudadano LUIS ANTONIO NAVARRO ORTEGA, en contra del fallo proferido el 22 de junio de 2017 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que negó por improcedente la solicitud de amparo elevada por el prenombrado frente al Ministerio de Defensa Nacional y la Dirección General de la Policía Nacional, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, dignidad humana, trabajo, mínimo vital, salud y vida.

Al presente trámite constitucional fueron vinculados, la Dirección de Sanidad, la Dirección de Talento Humano el Hospital Central, el Área de Prestaciones Sociales de la Dirección General y el Jefe del Área de Medicina Laboral, todas dependencias de la Policía Nacional; asimismo, se integró al contradictorio a los Comandos de la Policía Metropolitana de Bogotá y de la Estación de la Localidad de Usme de la misma ciudad.

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN 1. Manifestó LUIS ANTONIO NAVARRO ORTEGA, que el 1º de abril de 2003, ingresó a la Policía Nacional de Colombina, desempeñándose como Patrullero. 2. Informó que el 24 de octubre de 2009, encontrándose en servicio activo en la ciudad de Bogotá, concretamente en la Localidad Quinta de Usme, sufrió un accidente en una motocicleta oficial, a consecuencia del cual: perdió su pierna derecha, sufrió «aplastamiento de tabique», se fracturó el quinto metacarpiano de la mano izquierda y se produjo la «fractura de órbita del ojo derecho». 3.

Afirmó que desde que ocurrió el referido accidente hasta la fecha, como consecuencia de las incapacidades, ha estado ausente del servicio por más de 6 años; circunstancia que le ha generado «depresión y ansiedad mixta» afectando su bienestar personal y el de su núcleo familiar, compuesto por su compañera permanente y cuatro menores hijos. 4.

Indicó que el Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá, el 15 de febrero de 2016, expidió la Calificación del Informe Administrativo por Lesión n.° 727-2015[footnoteRef:1], para lo cual tuvo en cuenta «la situación fáctica […] contenida en la Comunicación Oficial S-2015 del 11 de diciembre de 2015», suscrita por el Comandante de la Estación de Policía de Usme, así como lo normado en el Decreto 1796 de 2000, concluyendo que las lesiones sufridas en los hechos ocurridos el 24 de octubre de 2009 se produjeron «en el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo». [1: Ver folios 7 a 9 del Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera Instancia n.° 1.] 5.

No obstante, reprochó el accionante que, la Dirección General de la Policía Nacional revisó de oficio la calificación efectuada por el Comando de la Policía Metropolitana de Bogotá y, en decisión del 5 de diciembre de 2016[footnoteRef:2], resolvió modificarla en el sentido de indicar que las circunstancias en las que resultó lesionado se presentaron de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 literal d) del Decreto 1796 de 2000, es decir, «en actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden del superior». [2: Ver folios 10 a 12.

Ibídem.] 6. Señaló que la Dirección General de la Policía Nacional en la mentada determinación administrativa: por un lado, incurrió en un «defecto fáctico», toda vez que, sin contar con elementos de convicción suficientes, dio por cierto «un hecho que nunca fue probado de forma científica y en grado de certeza», esto es, que el accidente de tránsito acaeció por encontrarse en estado de embriaguez; de otra parte, configuró «un defecto sustantivo» al desconocer el derecho consagrado en el literal b) del artículo 24 del Decreto 1796 de 2000; y finalmente, incurrió en «un defecto procedimental» al modificar de manera oficiosa el Informe Administrativo por Lesiones, cuando ello, a su juicio, sólo procede a petición de parte. 7.

Por lo anteriormente expuesto, LUIS ANTONIO NAVARRO ORTEGA, acudió al Juez de tutela para que, previo el agotamiento del trámite establecido en el Decreto 2591 de 1991, proteja los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, ordene que se deje sin efectos «la Actuación Administrativa adelantada por la Dirección General de la Policía Nacional de fecha 05 de diciembre de 2016, por medio de la cual modifican la calificación proferida en el Informe Administrativo de fecha 15 de febrero de 2016, Radicado N° 727 de 2015, adelantado por la Policía Metropolitana de Bogotá».

TRÁMITE DE LA ACCIÓN 1. De la petición de amparo conoció la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que en proveído fechado 14 de junio de 2017[footnoteRef:3] avocó conocimiento, comunicó lo pertinente a las autoridades accionadas y vinculó al presente trámite constitucional a la Dirección de Sanidad, a la Dirección de Talento Humano, al Hospital Central y al Área de Prestaciones Sociales de la Dirección General, dependencias todas ellas de la Policía Nacional de Colombia. [3: Ver folio 2 del Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera Instancia n.° 2.] De igual manera, acatando lo ordenado por esta Corporación, en proveído ATP3321, Radicación 92025, 25 may. 2017[footnoteRef:4], integró al contradictorio al Comandante de la Estación de Policía de la Localidad de Usme, al Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá y a la Jefatura del Área de Medicina Laboral de la Policía Nacional. [4: Ver folios 3 a 16 del Cuaderno Original Principal de Tutela de Segunda Instancia.] 2.

El Director del Hospital Central de la Policía Nacional, Coronel Albeiro Ruíz Reyes[footnoteRef:5], solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción, por falta de legitimidad en la causa por pasiva, en lo que a dicha Institución se refiere, por cuanto la queja del demandante radica en la «actuación administrativa de calificación por informe administrativo por lesión, más no a la prestación del servicio de salud». [5: Ver folios 161 a 162 Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera Instancia n.° 1.] Con todo, indicó que corrió traslado de la demanda y sus anexos, por competencia, a la Dirección General de la Policía Nacional y al Comando de la Policía Metropolitana de Bogotá. 3.

El Jefe del Grupo de Pensionados de la Secretaría General de la Policía Nacional, Capitán Mario Ramírez Gómez[footnoteRef:6], solicitó la declaratoria de improcedencia de la demanda de tutela, para lo cual, expuso lo siguiente: [6: Ver folios 165 a 171 Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera Instancia n.° 1 y folios 16 a 23 Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera Instancia n.° 2.] (i) Que LUIS ANTONIO NAVARRO ORTEGA, ingresó a la Policía Nacional, como Patrullero, desde el 1º de abril de 2003, encontrándose actualmente, como «activo»;

(ii) Que el Patrullero NAVARRO ORTEGA, sufrió un accidente de tránsito el 24 de octubre de 2009, cuyas lesiones fueron calificadas por el Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá, mediante Informe Administrativo por Lesión n.° 727-2015, en el que concluyó que aquellas sucedieron «en el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo»;

(iii) Que el Área de Prestaciones Sociales de la Dirección General de la Policía Nacional, realizó el estudio jurídico del referido informe administrativo, evidenciando que el calificador de primera instancia no tuvo en cuenta algunos aspectos probatorios, que indicaban que el señor LUIS ANTONIO NAVARRO ORTEGA se encontraba en estado de embriaguez cuando sufrió el accidente de tránsito;

(iv) Que por lo anterior, el Director General de la Policía, en decisión del 5 de diciembre de 2016, modificó la calificación en el sentido de indicar que las circunstancias en las que resultó lesionado se presentaron de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 literal d) del Decreto 1796 de 2000, es decir, «en actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden del superior».

En el contexto anterior, señaló que la Policía Nacional no ha vulnerado derecho fundamental alguno al accionante, pues la modificación del Informe Administrativo Prestacional por Lesión n.° 727-2015, obedeció a «que el actuar del Patrullero fue irresponsable y violatorio de la norma de tránsito»; adicionando que, como quiera que la pretensión del tutelante es dejar sin efectos un acto administrativo emitido por la Dirección General de la Policía Nacional, lo propio es que acuda a la vía contenciosa, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.

El Director de Sanidad de la Policía Nacional, Coronel Henry Armando Sanabria Cely[footnoteRef:7], indicó que como quiera que la pretensión del demandante se dirige a cuestionar un acto administrativo emitido por la Dirección General de la Policía Nacional, la dependencia competente para conocer del trámite pertinente es el Área de Prestaciones Sociales de esa dirección. [7: Ver folios 173 a 176 y 282 a 283 Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera Instancia n.° 1.] Asimismo, explicó que de conformidad con la normatividad que rige la estructura interna de la Institución, la competente para suministrar información relacionada con la situación médico laboral del señor LUIS ANTONIO NAVARRO ORTEGA es el Área de Medicina Laboral de la Policía. Por lo expuesto, solicitó la desvinculación de la Dirección de Sanidad del presente trámite constitucional, pues ésta dependencia tiene a su cargo, «dirigir la operación y el funcionamiento del Subsistema de Salud de la Policía Nacional». 5.

La Jefe del Área de Prestaciones Sociales de la Policía Nacional, Coronel Sandra Julieta Montañez Rubiano[footnoteRef:8], solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción, precisando en relación con la facultad que tiene el Director General de la Policía para modificar los informes administrativos por lesiones que, contrario a lo sostenido por el señor LUIS ANTONIO NAVARRO ORTEGA, tal atribución: «…es legítima, en el entendido que el actor olvida que el Decreto 1796 de 200, en su artículo 26 […] faculta “a la Dirección General de la Policía Nacional, quedan facultados para modificar el Informe Administrativo por Lesiones cuando éste sea contrario a las pruebas allegadas”, circunstancias que se configuraron para el presente caso». [8: Ver folios 191 a 194 y 195 a 196.

Ibídem.] De igual manera, precisó que la actuación adoptada por la Dirección General de la Policía, no es una revocatoria, pues esa figura no tiene aplicación en el presente asunto, toda vez que los Informes Administrativos por Lesiones, constituyen actos administrativos preparatorios que «originan el dictamen de la Junta Médico-Laboral y en últimas, del acto definitivo, que estudia el reconocimiento y liquidación de prestaciones».

Finalmente, señaló que como quiera que la pretensión del actor se encamina a dejar sin efectos el «auto del 5 de diciembre de 2016» emitido por la Dirección General de la Policía, para ello cuenta con la posibilidad de acudir a la vía contenciosa administrativa por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Así, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción, por considerar que no se ha desconocido derecho fundamental alguno al accionante. 6.

La Jefe de Sanidad de la Seccional Bogotá-Cundinamarca de la Policía Nacional, Teniente Coronel Sandra Patricia Pinzón Camargo[footnoteRef:9], informó que «revisado el expediente médico laboral del señor Patrullero LUIS ANTONIO NAVARRO ORTEGA, identificado con la cédula de ciudadanía número 78.076.470, se encuentra que el mismo tiene activo proceso médico laboral en el cual tiene pendiente el cierre de conceptos médicos especializados para poder definir su situación médico laboral mediante la correspondiente junta». [9: Ver folios 26 a 28 Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera Instancia n.° 2.] En relación con las pretensiones de la demanda señaló que la Dirección de Sanidad – Medicina Laboral carece de competencia sobre las decisiones cuestionadas, las cuales no forman parte del giro ordinario de sus funciones agregando que «de conformidad con lo establecido en el artículo 26 del Decreto 1796 de 2000 en concordancia con las Directivas Administrativas Permanentes 012 de 2009 y 016 de 2010, la modificación de calificación del Informativo Administrativo por Lesiones está en cabeza del Director General de la Policía Nacional a través del Área de Prestaciones Sociales».

Por lo anterior, solicitó la desvinculación de la entidad que representa, por falta de legitimidad en la causa por pasiva, o en su defecto, que se nieguen las pretensiones de la demanda por improcedentes. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante fallo dictado el 22 de junio de 2017[footnoteRef:10], negó por improcedente el amparo solicitado por LUIS ANTONIO NAVARRO ORTEGA, tras considerar, (i) que de conformidad con lo establecido en el artículo 26 del Decreto 1796 de 2000, el Director General de la Policía Nacional, sí está facultado para modificar el Informe Administrativo por Lesiones, «cuando el rendido inicialmente es contrario a las pruebas aportadas» como se explicó en el acto administrativo del 5 de diciembre de 2016, cuestionado por el actor;

(ii) que la norma previamente citada «no impone ningún término al Comando para la variación del informe, como si lo hace frente a los interesados, quienes deben solicitarla dentro de los tres meses siguientes contados a partir de la notificación de la respectiva determinación»; y (iii) que frente a la decisión de modificación de la calificación del Informe Administrativo por Lesiones, corresponde al interesado acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; circunstancia que imposibilidad la intervención del Juez Constitucional, dada la naturaleza excepcional y subsidiaria de la acción de tutela. [10: Ver folios 29 a 35.

Ibídem.] IMPUGNACIÓN El fallo de tutela de primera instancia fue notificado personalmente al actor LUIS ANTONIO NAVARRO ORTEGA el 29 de junio de 2017[footnoteRef:11] y, como quiera que no estuvo conforme con lo allí resuelto, dentro del término legal (art. 31, D.2591/1991), esto es, el día 5 de julio del año en curso recurrió la decisión[footnoteRef:12], solicitando su revocatoria y que se acceda a sus pretensiones, para lo cual señaló: (i) que no se realizó «un estudio de la situación de indefensión que para este caso concreto se encuentra el suscrito, prácticamente en un estado de discapacidad física que me impide procurar mi sustento y el de mi familia»; y (ii) que el Cuerpo Decisorio de primer nivel «hizo una interpretación errónea de la fuente legal aplicable a este caso, Decreto 1796 de 2000, más aún cuando no hay prueba nueva que desvirtúe la decisión tomada en la Actuación Administrativa de fecha 15 de febrero de 2015, Radicado N° 727 de 2015, adelantada por la Policía Metropolitana de Bogotá». [11: Ver folio 35 (anverso).

Ibídem.] [12: Ver folio 44. Ibídem.] CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 1º, numeral 2º del Decreto 1382 de 2000, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en razón de ser el superior funcional de la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. 2.

El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares en los casos previstos de manera expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o, existiendo, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio de carácter irremediable. 3.

Para su procedencia se requiere el cumplimiento de algunos requisitos, siendo uno de ellos y quizás el primero y más elemental, la existencia cierta del agravio, lesión o amenaza a uno o varios derechos fundamentales que demande la inmediata intervención del juez de tutela en orden a hacerla cesar, motivo por el cual la solicitud de amparo debe contener un mínimo de demostración en cuanto a la vulneración que afecta los derechos que se quieren proteger, pues si no son objeto de ataque o amenaza carece de sentido hablar de la necesidad de amparo.

Criterio sostenido también por la Corte Constitucional al señalar que: «…es indispensable un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o en el menoscabo material o moral del derecho cuya efectividad se solicita a través de la acción de tutela. Por consiguiente, quien pretende la protección judicial de un derecho fundamental debe demostrar los supuestos fácticos en que se funda su pretensión, como quiera que es razonable sostener que quien conoce la manera exacta como se presentan los hechos y las consecuencias de los mismos, es quien padece el daño o la amenaza de afectación» (C.C.S.T-864/1999). 4.

Como quedó visto, la pretensión del ciudadano LUIS ANTONIO NAVARRO ORTEGA, se concreta fundamentalmente, a que, a través de este mecanismo excepcional de protección, se deje sin valor y efecto jurídico el Acto Administrativo, de fecha 5 de diciembre de 2016, por cuyo medio la Dirección General de la Policía Nacional modificó la calificación del Informe Administrativo por Lesiones n.° 727 de 2015, que le fue adelantado por el Comando de la Policía Metropolitana de Bogotá, en el cual se había determinado que los hechos ocurridos el 24 de octubre de 2009 se produjeron «en el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo».

Fundamenta el accionante su pretensión, en el hecho que, a su juicio, la Dirección General de la Policía Nacional no estaba facultada para efectuar de manera oficiosa la modificación del referido Informe Administrativo por Lesiones, pues ello sólo procede por solicitud de parte; adicionando que, sin contar con elementos de convicción suficientes dio por cierto «un hecho que nunca fue probado de forma científica y en grado de certeza», esto es, que el accidente de tránsito acaeció por encontrarse –el aquí actor– en estado de embriaguez, circunstancia que en su sentir, constituye una clara vía de hecho por defecto fáctico. 5.

Precisado lo anterior, como quiera que la pretensión del actor tiene estrecha relación con el derecho al debido proceso, conviene recordar que acorde con lo normado en el artículo 29 de la Carta Política, tal prerrogativa «se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas», lo cual implica que de manera clara y concreta el Constituyente Primario señaló que en la actividad que despliegue la Administración Pública, el conjunto de garantías que integran ese fundamental derecho, valga precisar, la defensa, contradicción, controversia probatoria, así como los principios de publicidad, legalidad, competencia y correcta motivación, entre otros, tienen plena aplicabilidad (C.C.S.T-103/2006).

En ese contexto la jurisprudencia nacional ha indicado que el debido proceso administrativo hace relación a «la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley» (C.C.S.T-982/2004).

Asimismo, la Corte Constitucional, a partir de varias decisiones, ha identificado como elementos característicos de la prerrogativa en mención: (i) Que es de rango constitucional, porque se encuentra consagrado en el artículo 29 superior; (ii) Que involucra todos los principios y las garantías que conforman el concepto de debido proceso como lo son, entre otros, el de legalidad, competencia, publicidad, y los derechos de defensa, contradicción y controversia probatoria, así como la facultad de impugnación;

(iii) Que no existe solamente para contradecir una decisión de la Administración, sino que se extiende durante toda la actuación administrativa que se surte para expedirla y posteriormente en el momento de su comunicación y oposición; y (iv) Que debe responder no sólo a las garantías estrictamente procesales, sino también a la efectividad de los principios que informan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.C.S.T-465/2009). 6.

Ahora, en lo que tiene que ver con la interposición de la acción de tutela contra actos administrativos, la regla general dicta que debe declararse su improcedencia, pues para controvertirlos, el afectado puede ejercer las acciones legalmente consagradas con esa finalidad; a menos, claro está, que se acredite, satisfactoriamente, la configuración de un perjuicio irremediable.

En efecto, sobre el particular la Corte Constitucional ha señalado que «en el caso específico de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular, se ha predicado por regla general su improcedencia a no ser que se invoque para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Ello, por cuanto el interesado puede ejercer las acciones de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, como medida preventiva solicitar dentro de ésta, la suspensión del acto que causa la transgresión»; asimismo ha precisado que el recurso de amparo resulta procedente de manera excepcional «en aquellos asuntos en los cuales se demuestre que pese a existir otros mecanismos ordinarios para la defensa de los derechos fundamentales involucrados, éstos carecen de idoneidad para evitar la configuración de un perjuicio irremediable» (C.C. S.T-094/2013).

Asimismo, la citada Corte, ha tenido oportunidad de analizar casos en los que la acción de tutela se dirige contra actos de trámite, preparatorios o de impulso en el marco de actuaciones administrativas, explicando que: « […] la jurisprudencia constitucional ha acogido la improcedencia general de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite o preparatorios, atendiendo el requisito de subsidiariedad previsto en el ordenamiento Superior, en la medida en que tienen por objeto impulsar las actuaciones administrativas, lo cual tendrá reflejo en el acto principal posterior.

Empero, ha estimado que en aquellos eventos en los que el acto administrativo de trámite resuelve un asunto de naturaleza sustancial, en el que la actuación sea manifiestamente irrazonable o desproporcionada y que amenace o vulnere derechos fundamentales, será procedente el amparo tuitivo como mecanismo definitivo» (C.C.S.T-1012/2010). No obstante, lo anterior, en manera alguna, autoriza a que los sujetos pasivos de los procesos y actuaciones administrativas, ejerzan de manera abusiva la acción de amparo para impedir que la Administración Pública cumpla con las funciones y obligaciones legales que le son propias, de allí que la Corte, haya precisado que: «Corresponde al juez de tutela examinar en cada caso concreto y según las especiales circunstancias que lo rodeen, si un determinado acto de trámite o preparatorio tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión principal y, por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. La tutela en este evento, además de lograr la protección de los derechos constitucionales conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir que la administración concluya la actuación administrativa con desconocimiento de dichos derechos; se convierte de esta manera la tutela, en una medida preventiva encaminada a que la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de legalidad» (C.C.SU-201/1994, reiterada, entre muchos otros, en: Auto 172A/2004 y T-1012/2010). 7.

Expuestas las anteriores premisas jurisprudenciales y aplicadas al caso concreto, desde ahora la Sala advierte que el recurso de amparo constitucional formulado por el señor LUIS ANTONIO NAVARRO ORTEGA, no está llamado a prosperar, y en consecuencia, se impone impartir confirmación al fallo impugnado, por las siguientes razones: 7.1. Como punto de partida, destaca la Sala que lo concerniente al Informe Administrativo por Lesiones de los miembros de la Fuerza Pública se halla regulado de manera expresa en los artículos 24, 25 y 26 del Título IV del Decreto 1796 de 2000[footnoteRef:13].

Así, la primera de las citadas normas, prescribe: [13: «Por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993».] «Artículo 24.

Informe administrativo por lesiones. Es obligación del Comandante o Jefe respectivo, en los casos de lesiones sufridas por el personal bajo su mando, describir en el formato establecido para tal efecto, las circunstancias de modo, tiempo y lugar, en las que se produjeron las lesiones e informarán si tales acontecimientos ocurrieron en una de las siguientes circunstancias: a. En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común. b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo. c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional. d. En actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior.

Parágrafo. Cuando el accidente en que se adquirió la lesión pase inadvertido para el comandante o jefe respectivo, el lesionado deberá informarlo por escrito dentro de los dos (2) meses siguientes a su ocurrencia. En todo caso los organismos médico-laborales deberán calificar el origen de la lesión o afección». Por su parte, el artículo 25 ejusdem señala que «el Comandante o Jefe respectivo deberá elaborar y tramitar el Informe Administrativo por Lesiones dentro de los dos (2) meses siguientes, contados a partir del momento en que tenga conocimiento del accidente, bien sea a través del informe rendido por el superior del lesionado, por informe del directamente lesionado o por conocimiento directo de los hechos».

Finalmente, el artículo 26 regula el procedimiento de modificación del Informe Administrativo por Lesiones, en los siguientes términos: «Los Comandos de Fuerza y la Dirección General de la Policía Nacional, quedan facultados para modificar el Informe Administrativo por Lesiones cuando éste sea contrario a las pruebas allegadas. La solicitud de modificación deberá presentarse dentro de los tres (3) meses siguientes, contados a partir de la notificación del respectivo Informe Administrativo.

Para el personal civil de la Unidad Gestión General, la modificación del Informe Administrativo la realizará el Secretario General, y para el personal civil del Comando General de las Fuerzas Militares, la realizará el Jefe de Estado Mayor Conjunto». 7.2. Es pertinente destacar que, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante concepto n.° 1558 del 22 de abril de 2004, con ponencia del Consejero GUSTAVO APONTE SANTOS, en relación con la naturaleza jurídica del Informe Administrativo por Lesiones regulado en el artículo 24 del Decreto 1796 de 2000, explicó que el mismo: «[…] es una declaración unilateral, emanada del Comandante o Jefe respectivo, sobre el conocimiento de unos hechos en los que resultaron lesionadas una o varias personas bajo su mando, la cual contiene también un juicio sobre esos hechos ya que implica calificarlos en una de las modalidades establecidas en la norma (art. 24 dec.1796/00).

El informe se expide en virtud de la potestad administrativa conferida a tales funcionarios y tiene efectos jurídicos sobre los administrados (la persona o personas lesionadas) y dentro del propio campo administrativo, pero tiene la característica de no poner fin a la actuación administrativa de reconocimiento de las prestaciones generadas por las lesiones, que es el efecto final buscado por la ley y al cual se llega cumpliendo todos los pasos del procedimiento especial por ella señalado.

En este orden de ideas, el informe administrativo por lesiones constituye un acto administrativo preparatorio, de acuerdo con la terminología empleada por el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto se dicta para hacer viable la expedición del acto siguiente que es el dictamen de la Junta Médico-Laboral y en últimas, del acto definitivo, cual es la resolución de reconocimiento y liquidación de prestaciones correspondientes a la persona lesionada, pues ésta se basa en él, ya que dependiendo de la calificación dada a los hechos, se otorgan las respectivas prestaciones.

No es un acto administrativo de trámite, pues no se limita a impulsar la actuación administrativa, sino que prepara el acto principal, da elementos de juicio para la decisión final. Al ser el Informe Administrativo por Lesiones un acto administrativo preparatorio, no tiene recursos por la vía gubernativa, por expresa disposición del artículo 49 del Código Contencioso Administrativo.

Sin embargo, la norma especial contenida en el inciso segundo del artículo 26 del decreto ley 1796 de 2000, otorga un recurso sui generis, o mejor, un derecho especial de impugnación, a favor del lesionado, quien puede interponerlo dentro de los tres (3) meses siguientes, a partir de la notificación del Informe». Y frente a la modificación del informe administrativo por lesiones, consagrada en el artículo 26 del citado Decreto, precisó: «[…] el interesado tiene un derecho especial que le otorga la norma legal: solicitar la modificación del informe, lo cual debe hacer, dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación (inciso segundo art. 26 Dec. 1796/00).

Mediante tal derecho, el lesionado puede solicitar que se modifique la calificación de los hechos realizada en el Informe, por considerar, y sustentar con argumentos y pruebas, que, de acuerdo con las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que sucedieron, la modalidad ocurrida en la realidad es distinta, cuando, por ejemplo, se calificó que las lesiones ocurrieron en el servicio pero no por causa y razón del mismo y se demuestra que sí fue por causa y razón de éste.

Según el contexto de la norma, la solicitud se presenta ante el Comando de Fuerza o la Dirección General de la Policía, que son las dependencias habilitadas por la misma para modificar el Informe cuando éste sea contrario a las pruebas allegadas». Asimismo, en relación con la facultad de los Comandos de Fuerza y de la Dirección de Policía para modificar de manera oficiosa el Informe Administrativo, conceptuó: «El inciso primero del artículo 26 del Decreto Ley 1796 de 2000, otorga a los Comandos de Fuerza y la Dirección General de la Policía Nacional, la facultad especial de modificar de oficio el Informe Administrativo por Lesiones, cuando sea contrario a las pruebas allegadas.

La Sala entiende que esta especial competencia no puede ser discrecional, sino de obligatorio cumplimiento cuando se constate la contra evidencia de las conclusiones del informe frente a las pruebas recaudadas». Por su parte, la Corte Constitucional, en Sentencia C-640 del 16 de septiembre de 2009, al revisar la demanda de inconstitucionalidad formulada, entre otros, contra los artículos 24 (parágrafo) y el 25 (parcial) del Decreto 1796 de 2000, señaló que para el procedimiento de calificación de la capacidad psicofísica, por parte de las autoridades y organismos médico-laborales militares y de policía, «constituye presupuesto relevante, aunque no conclusivo, el informe administrativo por lesiones emitido por el jefe o comandante respectivo…».

Explicó la Corte: «5.1. El informe administrativo por lesiones constituye uno de los soportes –junto con la ficha médica de aptitud sicofísica, el concepto médico de especialista, el expediente médico laboral y los exámenes paraclínicos– para que la Junta Médico Laboral Militar o de Policía desarrolle las funciones que le competen, al punto que se concibe como una de las causales que suscita la convocatoria de la Junta Médico Laboral.

Las funciones adscritas a este organismo son de la mayor relevancia en orden a la determinación de la aptitud sicofísica de los miembros de la fuerza pública, y consisten en: (i) clasificar el tipo de incapacidad sicofísica y la aptitud para el servicio; (ii) determinar la disminución de la capacidad sicofísica; (iii) calificar la enfermedad, según sea profesional o común; y (iv) registrar la imputabilidad al servicio, de acuerdo con el informe administrativo por lesiones (Arts 15 y 16 D. 1796/00).

El informe administrativo por lesiones se considera como una de las causales para la convocatoria de la Junta Médico Laboral, y sin duda, uno de los soportes a partir de los cuales el Tribunal Médico–Laboral de Revisión Militar y de Policía, habrá de tomar sus decisiones cuando quiera que deba resolver reclamaciones que surjan contra las decisiones de la Junta Médico–Laboral». 7.3.

Con base en los presupuestos normativos y jurisprudenciales antes reseñados, se tiene entonces que, en el caso concreto, la Dirección General de la Policía Nacional, mediante el Acto Administrativo del 5 de diciembre de 2016[footnoteRef:14] –cuya invalidez pretende la parte actora– revisó oficiosamente la Calificación del Informe Administrativo por Lesión n.° 727-2015 del 15 de febrero de 2016, suscrito por el Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá[footnoteRef:15].

Como consecuencia de ese análisis, resolvió modificar el concepto del inferior, en el sentido de indicar que las circunstancias en las que resultó lesionado LUIS ANTONIO NAVARRO ORTEGA, se presentaron de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 literal d) del Decreto 1796 de 2000, es decir, «en actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden del superior». [14: Ver folios 10 a 12.

Ibídem.] [15: Ver folios 7 a 9 del Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera Instancia n.° 1.] La referida determinación, como quedó anotado, es un acto preparatorio del procedimiento administrativo de calificación de la capacidad psicofísica, en el marco del cual, según lo dispone el inciso 2º del parágrafo del artículo 24 del Decreto 1796 de 2000, son los organismos médico-laborales –Junta Médico-Laboral Militar o de Policía y el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía (Art. 14, D.1796/2000)– los que «En todo caso […] deberán calificar el origen de la lesión o afección», mediante decisiones que son «actos administrativos preparatorios, porque no ponen fin a la actuación y su finalidad consiste en aportar elementos de juicio, para la decisión final, el otorgamiento de las prestaciones» (CE SC y SC Concepto n.° 1558, 22 abr., 2004).

Empero, el acto administrativo definitivo, esto es, el que reconoce o niega las prestaciones económicas o asistenciales, sí es susceptible de ser controvertido tanto en la vía gubernativa como a través de la jurisdicción contenciosa. 7.4. Adicionalmente, no se aprecia que el acto preparatorio en comento (Acto Administrativo del 5 de diciembre de 2016) configure una vía de hecho, como equivocadamente lo señala el accionante, toda vez que: (i) el Director General de la Policía Nacional, según la jurisprudencia referenciada, sí tiene la facultad legal para revisar de manera oficiosa y, modificar, si existe mérito para ello, el Informe Administrativo por Lesiones (Art. 26, D. 1796/2000); y (ii) de la revisión del contenido del referido acto administrativo, no se advierte que el mismo contenga una motivación caprichosa, arbitraria o irrazonable, por el contrario, refleja que la modificación de la calificación del accidente sufrido por el señor NAVARRO ORTEGA como uno ocurrido en «actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden del superior» Literal d), Artículo 24, D. 1796/2000), se fundó en las pruebas allegadas al expediente administrativo que cursó en el Comando de la Policía Metropolitana de Bogotá. Por manera que, bajo tales consideraciones, se concluye que en el presente caso, la tutela no es procedente como mecanismo definitivo, como tampoco lo es, de manera transitoria, pues concuerda la Sala con el criterio del Juez Colegiado de tutela de primera instancia, según el cual, la parte accionante no aportó elemento suasorio alguno que demostrara de manera fehaciente, la configuración de un perjuicio irremediable, pues en el decurso de esta actuación, algunas de las autoridades de la Policía Nacional vinculadas, informaron que el señor LUIS ANTONIO NAVARRO ORTEGA se encuentra activo en la Institución Policial y por tanto continúa afiliado en el Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y de Policía. Circunstancias éstas que, descartan la intervención del Juez Constitucional. 8.

A lo anterior que ya es suficiente para negar las pretensiones de la demanda, se suma que, el procedimiento administrativo médico-laboral de calificación de la capacidad psicofísica que se adelanta con el señor LUIS ANTONIO NAVARRO ORTEGA aún se halla en curso, pues se encuentran pendientes algunos conceptos médicos especializados para que sean evaluados por la Junta Médico-Laboral Militar y de Policía. Es de precisar que, la determinación de éste organismo médico-laboral, en caso que resultare adversa a los intereses del aquí accionante, es susceptible de impugnación ante el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía. Adicionalmente, resalta la Sala, el acto definitivo que llegue a proferirse en el sentido de negar o reconocer una prestación económica (indemnización o pensión de invalidez) o asistencial, en últimas, es susceptible de ser controvertido a través de los recursos ordinarios o mediante el ejercicio de las acciones pertinentes ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

En ese contexto, se reitera, al existir un procedimiento administrativo en curso, cualquier solicitud de protección de garantías fundamentales debe hacerse exclusivamente en ese escenario, porque de lo contrario todas las decisiones provisionales que allí se tomen estarían siempre sometidas a la eventual revisión de un funcionario ajeno a ella, máxime cuando el juez de tutela no puede inmiscuirse en los asuntos encomendados a las autoridades competentes –principio del juez natural–.

En efecto, sobre el particular la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha expresado que: «la acción de tutela no es un medio alternativo, adicional o complementario con el que cuentan las personas, para mantener de forma indefinida e ilimitada en el tiempo, la resolución de una controversia jurídica. Por ello, cuando quiera que las personas acudan al juez constitucional, han de demostrar que, en el asunto bajo controversia, sus derechos fundamentales están siendo trasgredidos.

Igualmente, deben demostrar que ello fue puesto a consideración del juez natural de la causa, o, en su defecto, que ello no fue posible por razones ajenas a su voluntad» (C.C.S.T-265/2014). 9. Así las cosas, como previamente se anunció, la Sala impartirá confirmación de la sentencia proferida el 22 de junio de 2017 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Decisión Penal de Tutelas n.° 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE 1.

CONFIRMAR la sentencia proferida el 22 de junio de 2017 por la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, por las razones expuestas en la parte considerativa. 2. REMITIR las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 1 25