Radicación n.° 92861. Enrique Peñalosa Londoño. FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO Magistrado Ponente STP11206-2017 Radicación n.° 92861. Acta 237 Bogotá D. C., julio treinta y uno (31) de dos mil diecisiete (2017). VISTOS Resuelve la Sala las impugnaciones propuestas por el apoderado del Consejo Nacional Electoral, Carlos Augusto Calderón Betancur y el representante judicial del Alcalde Mayor de Bogotá ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO, contra la sentencia del 7 de junio de 2017, proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, por medio de la cual negó la acción de amparo promovida a instancias del último de los prenombrados frente al Consejo Nacional Electoral, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa y ser elegido, así como el de «representación efectiva de los 903.764 bogotanos que respaldaron su elección como Alcalde Mayor del Distrito Capital».

Al presente trámite constitucional, fueron vinculados, de manera oficiosa, el Registrador Nacional del Estado Civil; los Registradores Distritales del Estado Civil; la Procuraduría General de la Nación; el Concejo de Bogotá; los voceros de las iniciativas ciudadanas para revocatoria de mandato, denominadas «Revocatoria al Alcalde Mayor de Bogotá», «Unidos revocamos el mandato del Alcalde Mayor» y «Por una Bogotá mejor sin Peñalosa»; y, los representantes legales o presidentes de los partidos o movimientos políticos que conforman el Concejo de Bogotá (Partido Liberal, Conservador, Cambio Radical, Alianza Verde, Centro Democrático, Polo Democrático Alternativo, Movimiento Político Mira, Movimiento Significativo de Ciudadanos Progresistas, Partido Alianza Social Independiente, Partido de la U, Partido Opción Ciudadana y Movimientos Libres).

ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN 1. Manifestó el actor que, el 2 de enero de 2017, la Registraduría Distrital del Estado Civil, recibió tres (3) solicitudes ciudadanas de inscripción de revocatoria de mandato del Alcalde Mayor de Bogotá, ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO, a saber: (i) La primera, promovida por Fredy Leonardo Puentes Díaz, denominada «Revocatoria al Alcalde Mayor de Bogotá», respecto de la cual –explicó el accionante– «se funda tanto en la causal de incumplimiento del programa de gobierno como en la pretendida insatisfacción ciudadana que existiría entre los bogotanos por su gestión», sin embargo, a su juicio, suministra datos «sin el respaldo documental requerido, el principal lastre de esta argumentación estriba en que no discrimina el auténtico valor de las fuentes que utiliza para acreditar el supuesto incumplimiento de la Administración».

(ii) La segunda, bajo la consigna «Unidos revocamos el mandato del Alcalde Mayor de Bogotá», presentada por Gustavo Merchán Franco, –indica el actor– «también hace el uso de la estrategia de emitir descalificaciones personales y juicios subjetivos sobre las consecuencias que, a juicio de sus promotores, habrían traído las políticas públicas implementadas por la Administración Distrital.

Sin tomarse el trabajo de proporcionar datos ciertos que pudieran conducir a una constatación seria de tales acusaciones…». (iii) La tercera, propuesta por César Augusto González García, titulada «Por una Bogotá mejor sin Peñalosa» – señala el quejoso – «pretende fundar la solicitud de revocatoria alegando que el Alcalde “no realizará el metro, ni elevado ni subterráneo –sin que se establezca cuál es la privilegiada fuente que les permite hacer semejante vaticinio– y que, en materia de seguridad y convivencia, el Alcalde se ha dedicado a “tratar a los habitantes de la calle como ratas (sic)”». 2.

Informó el accionante que la Registraduría Distrital del Estado Civil mediante Resoluciones n.° 0023, 0024 y 0025 del 12 de enero de 2017, en su respectivo orden, declaró que las citadas iniciativas cumplían «con el lleno de los requisitos legales establecidos en los artículos 5 y 6 de la Ley 1757 de 2015»; sin embargo, reprochó que en los referidos actos administrativos «la Registraduría adelantó una valoración meramente formal» de las exigencias establecidas en la citada normatividad «sin explicar los motivos por los cuales resultaría legítimo hacer uso de la revocatoria de mandato con fundamento en tan deleznables acusaciones…». 3.

En ese contexto, sostuvo que la Registraduría omitió el deber legal de corroborar el cumplimiento efectivo de las exigencias legales, concretamente la que tiene que ver con la verificación de «la exposición de motivos que sustenta[n] la propuesta», obligación que –en el sentir del accionante– no satisficieron los promotores de las revocatorias, toda vez que «en lugar de presentar razones valederas, capaces de acreditar el supuesto incumplimiento del programa de gobierno del señor Alcalde, los promotores se limitaron a hacer descalificaciones personales, a emitir juicios subjetivos sobre la gestión realizada y a presentar toda clase de elementos que resultan completamente impertinentes para adelantar la revocatoria de mandato». 4.

Señaló que el 31 de enero de 2017, su prohijado, promovió en contra de las Resoluciones n.° 0023, 0024 y 0025 del 12 de enero de 2017, los recursos de reposición y en subsidio de apelación, argumentando: i) la falta de notificación del inicio de la actuación administrativa; ii) la vaguedad de los títulos y de las propuestas impulsadas por los promotores; y, iii) la carencia de fundamentación «que permitiera identificar los argumentos con base en los cuales se estaría solicitando la revocatoria del mandato». 5.

Indicó que el 21 de febrero de 2017, los Registradores Distritales del Estado Civil, resolvieron de manera negativa el recurso horizontal, apoyándose en que: i) los actos administrativos cuestionados no eran definitivos sino de mero trámite; ii) la actuación administrativa se ciñó a los procedimientos legales y por ende no se vulneró derecho fundamental alguno; y, iii) en relación con el deber de evaluar el cumplimiento de las exigencias hechas a este tipo de iniciativas ciudadanas: «…la Registraduría Nacional es un mero operador del ejercicio del derecho de participación que tienen los colombianos y no puede actuar fuera del marco legal (…) razón por la cual la entidad (tanto a nivel central como en el desconcentrado) no realiza un análisis de fondo sobre la petición presentada por el Promotor/Comité de las iniciativas». 6.

Afirmó el demandante que, contrario a lo sostenido por los Registradores Distritales del Estado Civil, las autoridades electorales, al verificar las exigencias legales para promover un mecanismo de participación ciudadana, tienen la obligación de constatar que «la exposición de motivos» esté soportada en elementos probatorios que permitan, por ejemplo, en el caso de la revocatoria de mandato, establecer el incumplimiento del plan de gobierno, circunstancia que sin lugar a dudas lleva implícito un análisis y valoración de fondo de la propuesta. 7.

Calificó entonces como errada la interpretación que vienen aplicando las autoridades electorales y, afirmó que esa circunstancia es consecuencia del incumplimiento, por parte del Consejo Nacional Electoral, del deber impuesto en la Carta Política de reglamentar la actividad electoral y establecer reglas en las actuaciones administrativas que resuelven las iniciativas ciudadanas para promover la revocatoria de mandato, particularmente, las temáticas que tienen que ver con: i) la competencia para la verificación de los requisitos constitucionales y legales, entre los que se encuentra la constatación de los «topes individuales y generales de financiamiento» de las campañas; así como lo relacionado con ii) los términos, procedimientos y recursos que deben establecerse en favor de las partes para cuestionar las conclusiones de las autoridades electorales. 8.

En esa medida concluyó que: «…el Consejo Nacional Electoral tiene la obligación constitucional de adoptar medidas de carácter reglamentario para reconducir esta situación. Es preciso que, mediante la expedición de una resolución, el Consejo determine qué autoridad y de qué manera debe hacerse la verificación del cumplimiento de los requisitos establecidos por el Legislador.

De permitir la continuación de esta situación, dicha Corporación estaría avalando la iniciación de revocatorias de mandato, ficticias y fraudulentas. Dicho resultado no sólo constituye una flagrante violación de la voluntad del Legislador, autoridad que de manera expresa estableció unos requisitos mínimos que debían ser cumplidos por los promotores de estas iniciativas.

Además de ello, supone una violación del derecho fundamental a la representación efectiva de los ciudadanos que avalaron la candidatura a la alcaldía del señor ENRIQUE PEÑALOSA». 9. Por lo expuesto, el apoderado judicial del ciudadano ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO, acudió al juez de tutela para que, previo el agotamiento del trámite establecido en el Decreto 2591 de 1991, proteja los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, ordene al Consejo Nacional Electoral: por un lado, que «en su condición de órgano encargado de “ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la organización electoral” (Sentencia C-150 de 2015), haga uso de la competencia reglamentaria otorgada por el artículo 265 del texto Constitucional»; y de otra parte, que «expida una resolución que subsane las tres causas que dan lugar a la violación de los derechos fundamentales del señor Alcalde ENRIQUE PEÑALOSA y de los ciudadanos que respaldaron su candidatura, a saber: (a) la falta de notificación de las decisiones que se adoptan en la actuación administrativa que concluye con el reconocimiento de los Comités Promotores de las revocatorias de mandato;

(b) la ausencia de controles materiales por parte de las autoridades electorales que constaten de manera efectiva, y no meramente formal, como ha ocurrido hasta ahora, el cumplimiento de las exigencias legales y (c) la inexistencia de normas que reglamenten el procedimiento de verificación de los topes de financiación por parte de los Comités que impulsan estas iniciativas».

TRÁMITE DE LA ACCIÓN 1. La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, por auto del 25 de mayo de 2017[footnoteRef:1], admitió la demanda y comunicó lo pertinente a la autoridad accionada para que ejerciera sus derechos de contradicción y defensa. [1: Ver folios 84 a 85 del Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera Instancia n.° 1.] De igual manera, ordenó la vinculación oficiosa, al presente trámite constitucional, del Registrador Nacional del Estado Civil; de los Registradores Distritales del Estado Civil; de la Procuraduría General de la Nación; del Concejo de Bogotá; de los voceros de las iniciativas ciudadanas para revocatoria de mandato, denominadas «Revocatoria al Alcalde Mayor de Bogotá», «Unidos revocamos el mandato del Alcalde Mayor» y «Por una Bogotá mejor sin Peñalosa»; y, de los representantes legales o presidentes de los partidos o movimientos políticos que conforman el Concejo de Bogotá (Partido Liberal, Conservador, Cambio Radical, Alianza Verde, Centro Democrático, Polo Democrático Alternativo, Movimiento Político Mira, Movimiento Significativo de Ciudadanos Progresistas, Partido Alianza Social Independiente, Partido de la U, Partido Opción Ciudadana y Movimientos Libres).

Asimismo, tomando en consideración que el presente asunto es de interés para la ciudadanía bogotana dispuso «a través de los medios de comunicación y la página web de la Rama Judicial, dar a conocer la existencia de la presente acción constitucional, para que quien tenga interés se pronuncie sobre el particular». 2. Las respuestas ofrecidas por las autoridades y terceros con interés, vinculados al presente trámite, fueron resumidas por el Cuerpo Colegiado de primer nivel, de la forma como pasa a transcribirse: «12.

El Jefe de la Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil manifestó que carece de competencia para pronunciarse sobre el tema alegado en la acción constitucional porque los asuntos controvertidos no hacen parte de sus funciones. 13. Los Registradores Distritales del Estado Civil explicaron que recibieron tres iniciativas para la revocatoria del mandato del Alcalde Mayor de Bogotá, siendo admitidas con Resoluciones 0023, 0024 y 0025 del 12 de febrero de 2017 (Sic)[footnoteRef:2].

Destacaron que su actuación se realizó dentro de los parámetros legales que orientan la inscripción de mecanismos de participación ciudadana, de conformidad con lo establecido en el artículo 6° de la Ley Estatutaria 1757 de 2015. [2: La fecha correcta de expedición de los actos administrativos referenciados es 12 de enero de 2017 (Cfr. Folios 30 a 32 del Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera Instancia n.° 1).] 14.

De los recursos interpuestos por el Alcalde contra las resoluciones por ellos emitidas, destacaron que es cierto que sus razones fueron desestimadas; sin embargo, aclararon que no existe mandato legal que imponga la obligación de notificar al alcalde de la decisión contenida en las mismas, por lo que no es posible hablar de vulneración al derecho de defensa y contradicción. Reiteraron que son de mero trámite los actos de reconocimiento a un promotor o vocero de una iniciativa, porque suponen una función exactamente igual a la que se despliega cuando se inscribe un candidato, asunto que ha sido zanjado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de acuerdo con decisión de 18 de julio de 2013. 15.

Del proceso de notificación de las Resoluciones informaron que la Ley 1757 de 2015 dispuso que las propuestas de mecanismos de participación ciudadana deben ser publicados en la página web de la entidad; igualmente, subrayaron que el Registrador Nacional del Estado Civil expidió la Resolución 4745 del 7 de junio de 2016, en la que reglamentó el procedimiento para el trámite de inscripción de promotores de mecanismos de participación ciudadana ante la Registraduría, ordenó la notificación a los voceros de las iniciativas ciudadanas, trámite que fue regulado por el Registrador Delegado en lo electoral mediante Circular 1 del 2 de enero de 2017, que indicó que dicho acto debe comunicarse al mandatario a quien se le pretende revocar el mandato. 16.

Destacaron que cumplieron con las directrices sobre la materia y que notificaron a los voceros por la página web de la entidad y al Alcalde Mayor de Bogotá mediante comunicaciones de 16 de enero y 2 de mayo de 2017. Concluyeron que la Registraduría no tiene atribuciones para valorar los motivos invocados en una revocatoria, sumado a que el ordenamiento jurídico ni lo exige ni establece un procedimiento o norma en concreto para la sustentación a los promotores o voceros. 17.

El apoderado judicial del Consejo Nacional Electoral señaló que no ha vulnerado derecho fundamental alguno del accionante porque la acción está encaminada a regular aspectos propios de la notificación de las decisiones que se adoptan en la actuación administrativa para el reconocimiento de los comités promotores, la creación de controles materiales para constatar el cumplimiento efectivo de los requisitos y un procedimiento de verificación de topes de financiación para los comités que impulsan las iniciativas. 18.

Explicó que a la fecha el CNE no ha decidido si regula o no los procedimientos de revocatoria del mandato, porque al ser un órgano colegiado requiere de la mayoría para tomar una decisión. Aclaró que las competencias de control, vigilancia e inspección devienen de lo establecido en el artículo 265-6 de la Constitución Política, la Ley 1757 de 2015 y la Resolución 6245 de 2015, por lo que la Sala Plena presentó un proyecto para establecer el trámite de verificación de apoyos y exposición de motivos del mecanismo de participación ciudadana de revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores, mismo que fuera retirado el 17 de mayo de 2017 en cumplimiento de la recomendación del PGN. 19.

Mencionó que una magistrada presentó un proyecto de resolución en la Sala celebrada el 24 de mayo de 2017, para resolver las solicitudes de intervención atinentes a la revocatoria del Alcalde de Bogotá pero fue derrotada, asignándose el asunto a un nuevo magistrado, por lo que a la fecha se encuentra en estudio el proyecto de borrador. 20.

Concluyó que los magistrados del CNE están analizando cada una de las peticiones presentadas en relación con la revocatoria del Alcalde de Bogotá y de 107 municipios en los cuales no ha iniciado el trámite. 21. Gustavo Merchán Franco, vocero de la iniciativa ciudadana “Unidos revoquemos el mandato del alcalde mayor de Bogotá”, solicitó desestimar las pretensiones del accionante por no existir vulneración de sus derechos fundamentales ni cumplirse los requisitos para instaurarla como mecanismo transitorio.

Concluyó que la presentación de la iniciativa se hizo de buena fe, amparados en derechos y principios constitucionales. 22. Fredy Leonardo Puentes Díaz, vocero de la iniciativa “revocatoria del alcalde mayor de Bogotá” citó jurisprudencia sobre los derechos políticos y su naturaleza fundamental. Respecto de la revocatoria del mandato aludió que es un derecho político propio de las democracias participativas y un mecanismo de control, para dar por terminado el mandato de un gobernante antes de que finalice su período institucional. 23.

Advirtió que no existe vulneración porque no es cierto que el derecho a ser elegido sea absoluto sino que encuentra su limitación con el ejercicio de la revocatoria del mandato. Acotó que la defensa del accionante tampoco se ve conculcada con la solicitud porque será la ciudadanía quien defina en la consulta popular si puede culminar su período. 24.

Sobre los topes de financiación explicó que el comité no ha terminado la recolección de apoyos y que cuentan hasta el 12 de julio para allegar el acopio suficiente a la Registraduría Distrital. Concluyó que la tutela no es el mecanismo judicial idóneo para resolver la controversia suscitada porque el accionante puede acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. 25.

César Augusto González García, promotor de la revocatoria “Por un Bogotá mejor sin Peñalosa” narró que presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca una acción de tutela contra el CNE con pretensiones contrarias a las del alcalde. 26. De la vulneración al debido proceso explicó que el Alcalde ha contado con todas las garantías para ser escuchado en los trámites iniciados para la revocatoria de su mandato.

Apuntó que el CNE lleva tres meses tratando de expedir la resolución que se ajuste a las necesidades del alcalde, pero la ausencia de un fundamento legal ha impedido que expida reglamentación sobre el tema. 27. Alegó que una resolución no puede modificar la Ley Estatutaria 1757 de 2015, al no tener el CNE atribuciones para proceder de conformidad e intervenir en las motivaciones de los comités. 28.

Señaló que la ponencia derrotada en sesión del CNE destacaba que dicha autoridad carece de competencia para regular el asunto, por lo que el Alcalde puede solicitar una revocatoria directa o impugnar las resoluciones adversas a sus pretensiones. 29. El concejal Emel Rojas Castillo, representante del Grupo Significativo de Ciudadanos Libres;

German Córdoba Ordoñez, Secretario General y representante del partido Cambio Radical; Marco Fidel Ramírez Antonio, vocero del Partido Opción Ciudadana, coadyuvaron las pretensiones del accionante. 30. Explicaron que la interpretación que los Registradores del Estado Civil le han dado al marco normativo de la revocatoria no es adecuada ni se ajusta a los mandatos constitucionales, por lo que el alcalde debió ser convocado para pronunciarse sobre el contenido programático de su gobierno, gestión y cumplimiento del programa y cotejo entre la solicitud y el programa.

Argumentaron el vacío que existe en la legislación en torno a las revocatorias. 31. Álvaro Argote Muñoz, representante legal del Polo Democrático Alternativo, acotó que la solicitud del accionante no tiene fundamento legal ni constitucional porque puede controvertir los actos adversos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Destacó que debe prevalecer el derecho a la participación ciudadana, por lo que el instrumento de revocatoria es un derecho de los ciudadanos de la circunscripción electoral de Bogotá. 32. Holman Felipe Morris Rincón, Concejal de Bogotá por el Movimiento Progresistas, subrayó que la Ley 1757 de 2015 no le confiere competencia alguna al CNE para pronunciarse sobre la revisión del cumplimiento de requisitos relacionados con el trámite de revocatoria del mandato, por ser asunto de competencia exclusiva de la Registraduría Nacional del Estado Civil. 33.

Expuso que la acción se pretende la competencia del legislador estatutario y de la Corte Constitucional, en un claro ejercicio de extralimitación de funciones que amenaza el derecho fundamental a la participación ciudadana en punto del ejercicio de control político a los poderes públicos. 34. Concluyó que el acto administrativo emitido por la Registraduría es de trámite, por lo que no requiere notificación sino comunicación; sumado a ello, alegó que la revocatoria del mandato no vulnera el debido proceso porque es la ciudadanía quien en últimas, con su voto, respalda o no la permanencia del alcalde. 35.

La representante legal del Partido Político Mira explicó que no ha vulnerado derecho alguno al demandante, por lo que peticionó ser desvinculados del trámite. 36. El Gerente Jurídico del Partido Liberal Colombiano solicitó conceder el amparo para suspender provisionalmente los actos administrativos de revocatoria del mandato para que el CNE reglamente los procedimientos que garanticen los derechos fundamentales de los elegidos.

Observó que la revocatoria del mandato exige una reglamentación diferente porque vulnera los derechos de los alcaldes y gobernadores, quienes se ven directamente afectados con ellas. Dijo que convocar a nuevas elecciones afecta la soberanía popular que se materializa en el ejercicio del derecho político. 37. De la Intervención de los ciudadanos. Jorge Alejo Calderón Pinilla hizo varias precisiones legales y jurisprudenciales para señalar que debe probarse los motivos para solicitar la revocatoria del alcalde mayor, por ello solicitó ordenar al CNE realizar un proceso de motivación para establecer si las solicitudes de revocatoria se ajustan a la verdad. 38.

La Fundación para el Progreso de la Región Capital –PROBOGOTÁ–; el Comité Regional Capital –CRC–, integrado por gremios, asociaciones de profesionales e entidades de carácter cívico; la Cámara Colombiana de la Construcción –CAMACOL–; la Fundación Azul, expusieron su acuerdo con la gestión del Alcalde Mayor de Bogotá y solicitaron que se le garantice el derecho de defensa para que pueda ser escuchado, controvertir y objetar las pruebas en su contra. 39.

Arguyeron que la falta de notificación de los actos administrativos vulneran los derechos del alcalde y los ciudadanos porque frente a ellos no se le permite ejercer sus derechos. Solicitaron al Tribunal que acceda a las pretensiones del accionante para que el CNE reglamente la revocatoria de los mandatarios. 40. Mauricio Barón Pinilla se opuso a la prosperidad de las pretensiones del accionante cuando explicó las razones por las que resultaba improcedente acceder a una reglamentación para el proceso de revocatoria. 41.

Marco Javier Carvajal Gómez consideró que las motivaciones que tuvo para firmar la solicitud de revocatoria corresponden a la verdad. Dijo que el Alcalde cuenta con la vía de lo contencioso administrativo para atacar las decisiones de la Registraduría Nacional del Estado Civil. 42. La Cámara de Comercio de Bogotá allegó un comunicado en el que califica de inaceptable impulsar procesos de revocatoria (i) a los pocos días de iniciada una administración, y (ii) sin sustento.

Dijo que con ello se desconocen las acciones del Distrito para atender las metas del cuatrienio». SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante fallo del 7 de junio de 2017[footnoteRef:3], negó la petición de amparo promovida, a través de apoderado, por el ciudadano ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO. [3: Ver folios 277 a 327 del Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera Instancia n.° 2.] Como punto de partida, el citado Cuerpo Decisorio precisó como problemas jurídicos a resolver: «determinar si el CNE vulneró los derechos fundamentales del accionante (i) por no reglamentar el procedimiento para la presentación de iniciativas de revocatoria del mandato; y, (ii) si la Registraduría Distrital incurrió en indebida notificación del trámite de reconocimiento de voceros y/o promotores de las iniciativas».

En aras de dilucidar las cuestiones previamente especificadas, el Tribunal a quo expuso las premisas de orden constitucional, legal, reglamentario y jurisprudencial, entre otras, de las temáticas relacionadas con: i) los derechos políticos en las sociedades democráticas; ii) el contenido de los derechos políticos y las características de los mismos a partir de la Constitución de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional; iii) los aspectos normativos del mecanismo de participación ciudadana de la revocatoria de mandato y su desarrollo jurisprudencial; y iv) la función reglamentaria del Consejo Nacional Electoral.

Con fundamento en lo anterior, y de cara al caso concreto, el Cuerpo Decisorio de primer nivel, señaló que no es posible, por la vía constitucional ordenar al CNE que altere las reglas del juego democrático y mediante una reglamentación haga nugatorios los derechos ciudadanos y se atente contra el principio de confianza legítima, pues una vez iniciados los trámites de revocatoria, la modificación de las reglas existentes, violentaría derechos fundamentales de quienes se someten al juego democrático.

Explicó al respecto que: «116. No se olvide que la democracia, se caracteriza por mantener vigentes y sin sobresaltos los preceptos que consagran los derechos políticos. El ejercicio efectivo de estos derechos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental para que las sociedades democráticas garanticen otros derechos, como lo es, peticionar la revocatoria del mandato cuando se satisfacen las exigencias previstas en la norma, actuación que desplegaron los voceros de los grupos de ciudadanos que hasta ahora han acudido ante la autoridad competente. 117.

Ahora, bien la improsperidad de la presente acción, también deviene del estudio previo que asumió el CNE, quien en respuesta al requerimiento elevado con motivo de esta demanda, manifestó que estudia si regula o no los procedimientos de revocatoria del mandato, dada la potestad que por ley le ha sido concedida; sin embargo, acotó que a la fecha no ha emitido un pronunciado (sic) de fondo. 118.

Del trámite que adelanta dijo el órgano electoral que por recomendación de la PGN retiró un primer proyecto e inició el estudio individualizado o particular de cada una de las solicitudes de revocatoria. Destacó que el 24 de mayo de 2017 presentó un proyecto de resolución para resolver lo atinente al Alcalde Mayor de Bogotá, siendo derrotada la ponencia, por lo que será un nuevo Magistrado quien defina la situación. 119.

Para el Tribunal es claro que el debate de la presente acción gira sobre un problema jurídico que en principio compete al CNE, autoridad que en la actualidad estudia la situación aquí planteada, por lo que dado el carácter excepcional y residual de esta acción constitucional, teniendo en cuenta que está prohibido su ejercicio como mecanismo paralelo, alterno o complementario a los medios ordinarios consagrados en el ordenamiento jurídico, resulta improcedente la tutela para zanjar dicha disputa. 120.

No sobra agregar, en todo caso, que el CNE tiene una función reglamentaria limitadísima y que, cualquier actividad desplegada en tal sentido, no le permite asumir competencias que no le corresponden porque, por ejemplo, cuando se trate de derechos fundamentales, y tal calificación tienen los derechos políticos, existe una reserva constitucional claramente definida a favor del legislador estatutario».

Adicionó el Tribunal que, es acertada la postura de los Registradores Distritales del Estado Civil, cuando afirman que «no procede reglamentar los requisitos de las iniciativas de revocatoria del mandato ni valorar los motivos que invocan los promotores», ello en razón a que son los ciudadanos, en ejercicio de la consulta popular, quienes definirán si se revoca a quien fue elegido como alcalde o gobernador y, con ello calificarán si las razones presentadas por los promotores encuentran sustento, agregando que, por esa razón «no es válido pretender que la exposición de motivos que sustenta la propuesta se fundamente en estudios completos [Pues] si ello fuese así ninguna posibilidad existiría de convocar a un proceso revocatorio».

En esa medida, concluyó que el proceder de la Registraduría no quebrantó derecho fundamental alguno al actor, dado que ciñó su actuación a las normas actualmente vigentes que regulan la materia, las cuales, entre otras, tienen previstas reglas particulares de notificación y comunicación del acto administrativo que reconoce y admite el registro de las iniciativas ciudadanas, que en el caso concreto, se cumplieron a cabalidad, pues de otra forma, el actor no hubiera podido formular los recursos que presentó el 31 de enero de 2017.

Finalmente, se precisó en el fallo de primer nivel que, para sacar avante sus pretensiones, la parte actora tiene a su disposición otros mecanismos de defensa, destacando, entre ellos: i) el ejercicio de la acción de cumplimiento (Art. 87 C.P.) para que a través de la misma, se exija al Consejo Nacional Electoral que subsane la omisión en la función reglamentaria en la que presuntamente ha incurrido; y ii) acudir a las acciones contenciosas para, de conformidad con las reglas previstas en la Ley 1437 de 2011, controvertir las Resoluciones n.° 0023, 0024 y 0025 del 12 de enero de 2017 y las demás decisiones de igual naturaleza que lleguen a proferirse en el procedimiento de revocatoria de mandato, actualmente en curso.

IMPUGNACIÓN 1. Dentro de la oportunidad legal (Art. 31, D.2591/1991) presentaron escrito de impugnación contra el fallo de tutela de primera instancia, el apoderado del Consejo Nacional Electoral, Carlos Augusto Calderón Betancur[footnoteRef:4] y el representante judicial del Alcalde Mayor de Bogotá ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO[footnoteRef:5]. [4: El fallo fue notificado a través de correo electrónico enviado el miércoles 7 de junio de 2017 (Fol. 2.

C.O.P.T. n.° 3) y el escrito de impugnación fue radicado, por ese mismo medio, el día lunes 12 de los mismos mes y año (Fol. 12 a 39 y 41 a 54. C.O.P.T. n.° 3).] [5: Para notificar al accionante se libró el Oficio n.° T5 H.m 3642 del 8 de junio de 2017, entregado a su destinatario, el día 12 de los mismos mes y año (Fol. 8 y 82. C.O.P.T. n.° 3).

El apoderado del actor, presentó la sustentación de la impugnación, el 14 de junio de 2017 (Fol. 57 a 80. C.O.P.T. n.° 3).] 1.1. El primero, aunque se mostró conforme con la declaratoria de improcedencia de la acción de amparo, cuestionó los razonamientos de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en lo que tiene que ver con tres puntos que sintetizó así: (i) La fuente normativa de competencia invocada por el Tribunal: pues no debió citar el numeral 1º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, sino las reglas previstas en el Decreto 1069 de 2015;

(ii) La potestad reguladora del Consejo Nacional Electoral: frente a la cual, señaló que desde hace mucho tiempo atrás, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, a través de su jurisprudencia, han indicado cómo debe entenderse la función reglamentaria de esa Corporación; sin embargo, en el fallo de tutela de primera instancia, el Tribunal generó una seria confusión al indicar en sus consideraciones que «el CNE tiene una competencia limitadísima», por ello solicitó un pronunciamiento en segunda instancia «sobre la competencia reglamentaria operativa y administrativa respecto de la temática del mecanismo de control de revocatoria de mandato»; y, (iii) El obstáculo para el ejercicio del derecho fundamental al debido proceso: temática respecto de la que expuso que, es errado el argumento del Tribunal a quo, según el cual, el Consejo Nacional Electoral «no es el competente para pronunciarse sobre el cumplimiento de la razón de la motivación de la revocatoria del mandato, es decir, en lo que atañe al cumplimiento o no de un Programa de Gobierno», ello en razón a que, la competencia de inspección, control y vigilancia del CNE deviene del artículo 265 Superior y, acorde con dicha norma, es claro que esta autoridad electoral «puede presentar proyectos de ley ante los vacíos que se observen en la Ley 1757 de 2015» y, además tiene la facultad «para velar por el cumplimiento de las normas sobre Partidos y Movimientos Políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías».

En ese contexto, solicitó la corrección de las consideraciones plasmadas por el Tribunal a quo, en el fallo de tutela del 7 de junio de 2017, en los aspectos antes señalados; asimismo, exigió pronunciamiento de fondo, en segunda instancia, frente a la pertinencia de: a) solicitar a la Corte Constitucional «su pronunciamiento frente al control de constitucionalidad que ejerció respecto de la Ley 1757 de 2015 a través de la sentencia C-150 de 2015 e incluso de los presuntos vacíos de la aludida norma»; y b) vincular al Presidente de la República y al Congreso «para que se pronuncien desde sus competencias frente a los vacíos que devienen de la Ley Estatutaria, según lo deprecado por el tutelante y que son causantes a su consideración de la presunta trasgresión del derecho fundamental al debido proceso». 1.2.

El segundo por su parte, solicitó la revocatoria integral del fallo de primera instancia, que se conceda el amparo a los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se acceda a las pretensiones de la demanda, argumentando: (i) Que si bien el Tribunal señaló que, para que el Consejo Nacional Electoral ejecute la competencia reglamentaria en la temática que se echa de menos –procedimiento de verificación de requisitos de la revocatoria de mandato y los límites de financiación de las campañas de los promotores– está establecida la acción de cumplimiento; también es cierto que la existencia formal de dicho mecanismo no garantiza la protección de los derechos invocados, máxime cuando en la propia sentencia se dijo al respecto que «el eventual uso de estas acciones está condenado al fracaso por cuanto existiría una reserva de ley estatutaria que le impediría al Consejo Nacional Electoral reglamentar el procedimiento de la revocatoria de mandato».

(ii) Que dado que el objetivo de la presente acción es «que el Consejo Nacional Electoral corrija los vacíos normativos que impiden la verificación del cumplimiento de la ley que, en consecuencia, han permitido la violación de los derechos fundamentales del alcalde y de los ciudadanos que respaldaron su candidatura», el ejercicio de las acciones contencioso administrativas resulta improcedente, pues éstas tienen un carácter legal y patrimonial y, persiguen, en últimas, un fin resarcitorio; que es diametralmente distinto a la pretensión que a través de esta vía constitucional se busca.

(iii) Que el fallo impugnado presenta incongruencia entre la parte motiva y resolutiva, pues aunque aparentemente el amparo fue negado por no satisfacer el presupuesto de subsidiariedad[footnoteRef:6], lo cierto es que, las razones del Tribunal para despachar negativamente las pretensiones fueron otras que, a su juicio, carecen de suficiencia argumentativa, porque: [6: Por ser un asunto de competencia del CNE que está evaluando la posibilidad de regular o no la materia; y, existir la acción de cumplimiento para satisfacer la pretensión, según lo reseñó el Tribunal.] a) Cuando señaló que no es posible cambiar las reglas del juego democrático pues con ello se afectaría el principio de la confianza legítima, desconoció que el respeto por la seguridad jurídica no implica para las autoridades el deber incondicional de abstenerse de adoptar medidas frente a actuaciones administrativas en curso, máxime cuando como ocurre en el caso concreto, las mismas se rigen por disposiciones que atentan contra la Constitución y vulneran garantías fundamentales; b) Cuando sostuvo que los Comités de Revocatoria satisficieron las exigencias previstas en las normas vigentes, emitió un juicio para el cual carecía de competencia, dado que la verificación de los requisitos constitucionales y legales para el ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana, es atribución exclusiva de las autoridades electorales; c) Cuando afirmó que la Registraduría no está facultada para realizar una valoración material de las propuestas ciudadanas «la Sala está fomentando una reprochable desnaturalización de la revocatoria de mandato, pues está permitiendo que este mecanismo sea utilizado como instrumento de retaliación de los grupos de oposición, cuando no como un instrumento para conseguir ilegítimamente la anticipación de las elecciones»; y, d) Cuando indicó que al Alcalde Mayor de Bogotá se le comunicaron las resoluciones que resolvieron sobre las iniciativas de revocatoria de mandato y, en esa medida, no se vulneraron sus derechos fundamentales, el Tribunal malinterpretó la censura que sobre ese aspecto se formuló en la demanda, por cuanto lo que se reprochó fue la falta de notificación del inicio de la actuación administrativa, que le hubiera permitido, tempranamente al afectado, ejercer oposición frente a las propuestas de sus contradictores.

Colofón de lo anteriormente expuesto, insistió en que la reglamentación de los aspectos que se reclaman en la demanda «no entraña en modo alguno una regulación integral, completa y sistemática de un derecho fundamental» sino que más bien «constituye el normal desarrollo de una competencia normativa que debe ser utilizada para despejar cuestiones de trámite que ocasionan la violación de derechos fundamentales», agregando que ello solucionaría lagunas normativas que no tendrían relación alguna con los elementos esenciales o estructurales de los derechos fundamentales involucrados en los trámites de revocatoria de mandato y, en esa medida, no existiría «una reserva de Ley Estatutaria» como equivocadamente lo señaló el Tribunal a quo. 2.

Encontrándose la actuación en esta Sede, intervinieron: i) el apoderado judicial de Gustavo Merchán Franco[footnoteRef:7], vocero de la iniciativa ciudadana «Unidos revocamos el mandato del Alcalde Mayor de Bogotá»; y ii) César Augusto González García[footnoteRef:8], promotor de la propuesta «Por una Bogotá mejor sin Peñalosa», quienes solicitaron la confirmación del fallo de tutela de primera instancia, es decir, se ratifique la negativa de las pretensiones del accionante. [7: Ver folios 3 a 6 del Cuaderno Original Principal de Segunda Instancia.] [8: Ver folios 13 a 16.

Ibídem.] CONSIDERACIONES DE LA CORTE 1. Competencia. De conformidad con lo establecido en el numeral 1º del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 2.2.3.1.2.1., del Decreto 1069 de 2015, es competente esta Corporación para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en razón de ser el superior funcional de la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. 2.

Cuestiones preliminares. 2.1. El Apoderado del Consejo Nacional Electoral, por un lado, cuestionó el fundamento normativo con base en el cual el Tribunal a quo asumió competencia; y por otra parte, reprochó que no se efectuó un pronunciamiento de fondo frente a sus solicitudes relativas a que se oficie a la Corte Constitucional para que se manifieste «frente al control de constitucionalidad que ejerció respecto de la Ley 1757 de 2015 a través de la sentencia C-150 de 2015 e incluso de los presuntos vacíos de la aludida norma», y se vincule al Presidente de la República y al Congreso «para que se pronuncien desde sus competencias frente a los vacíos que devienen de la Ley Estatutaria, según lo deprecado por el tutelante y que son causantes a su consideración de la presunta trasgresión del derecho fundamental al debido proceso». 2.2.

Como quiera que los reproches previamente anotados tienen incidencia directa en la validez del presente trámite constitucional, pues se discute la competencia del fallador de primera instancia y además la presunta falta de vinculación de algunos entes públicos, la Sala abordará su estudio de manera preliminar. 2.2.1. En relación con lo primero, se advierte que no erró el Tribunal al invocar las normas contenidas en el Decreto 1382 de 2000, pues con la entrada en vigencia del Decreto 1069 de 2015[footnoteRef:9], aquel no fue derogado.

Además, al revisar las reglas de reparto de las acciones de tutela establecidas en el artículo 1º del primero de los mentados decretos, se advierte que las mismas fueron reproducidas en similares términos en el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015. Así, no puede predicarse la existencia de irregularidad alguna, ni mucho menos la alteración de los factores de competencia en el presente caso. [9: «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho».] 2.2.2.

En relación con lo segundo, la Sala considera que las solicitudes formuladas por el impugnante resultan impertinentes y, adicionalmente, no se advierte la necesidad de decretar las pruebas en ellas contenidas, ni mucho menos la vinculación de las autoridades que menciona el recurrente. Por ello, según lo establecido en el artículo 22 del Decreto 2591 de 1991[footnoteRef:10], no le era exigible al a quo acceder a las mismas. [10: «Artículo 22.

Pruebas. El Juez, tan pronto llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá proferir el fallo, sin necesidad de practicar las pruebas solicitadas».] 3. Del ejercicio de la acción de tutela. 3.1. El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares en los casos previstos de manera expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o, existiendo, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio de carácter irremediable. 3.2.

Para su procedencia se requiere el cumplimiento de algunos requisitos, siendo uno de ellos y quizás el primero y más elemental, la existencia cierta del agravio, lesión o amenaza a uno o varios derechos fundamentales que demande la inmediata intervención del juez de tutela en orden a hacerla cesar, motivo por el cual la solicitud de amparo debe contener un mínimo de demostración en cuanto a la vulneración que afecta los derechos que se quieren proteger, pues si no son objeto de ataque o amenaza carece de sentido hablar de la necesidad de amparo. 3.3.

Criterio sostenido también por la Corte Constitucional al señalar que: «…es indispensable un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o en el menoscabo material o moral del derecho cuya efectividad se solicita a través de la acción de tutela. Por consiguiente, quien pretende la protección judicial de un derecho fundamental debe demostrar los supuestos fácticos en que se funda su pretensión, como quiera que es razonable sostener que quien conoce la manera exacta como se presentan los hechos y las consecuencias de los mismos, es quien padece el daño o la amenaza de afectación» (C.C.S.T-864/1999). 4.

Delimitación del problema jurídico. 4.1. En el caso concreto, resulta indiscutible que las pretensiones del representante judicial del Alcalde Mayor de Bogotá ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO, están encaminadas a que, en últimas, a través de este mecanismo excepcional de protección constitucional, se ordene al Consejo Nacional Electoral que: por un lado, en su condición de órgano encargado de «ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la organización electoral» haga uso de la competencia reglamentaria otorgada por el artículo 265 de la Carta Política; y, en consecuencia, de otra parte, expida una resolución que reglamente las temáticas que tienen que ver con: (i) La notificación de las decisiones que se adoptan en la actuación administrativa que concluye con el reconocimiento de los Comités Promotores de las revocatorias de mandato;

(ii) Los controles materiales por parte de las autoridades electorales que constaten de manera efectiva, y no meramente formal, como ha ocurrido hasta ahora –según la comprensión del actor– el cumplimiento de las exigencias legales; y, (iii) El establecimiento de normas que reglamenten el procedimiento de verificación de los topes de financiación de los Comités que impulsan estas iniciativas ciudadanas.

Pretensiones que la parte actora fundamentó en el hecho que, a su juicio, la ausencia de regulación en las referidas temáticas ha quebrantado seriamente los derechos superiores de los que es titular el Alcalde Mayor de Bogotá electo, toda vez que, frente a las iniciativas ciudadanas que se han presentado con la pretensión de removerlo de su cargo, no se ha garantizado el proceso como es debido y no ha sido posible, ejercer contra las diferentes actuaciones administrativas, de manera efectiva, los derechos de defensa y contradicción. 4.2.

Como se anotó en los antecedentes de esta providencia, el Tribunal a quo, resolvió de manera negativa las pretensiones de la demanda tras considerar, básicamente: (i) Que el problema jurídico propuesto por el actor compete resolverlo al Consejo Nacional Electoral, autoridad que –según lo expuesto por su apoderado judicial al descorrer el traslado de la acción– actualmente estudia la situación planteada, por lo que dado el carácter excepcional y residual de la acción constitucional, resulta improcedente la intervención del Juez de tutela;

(ii) Que adicionalmente la parte actora tiene a su disposición otros mecanismos para la defensa de sus intereses, pues, puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por un lado, para ejercer la acción de cumplimiento (Art. 87 C.P.) para que a través de la misma se exija al Consejo Nacional Electoral que subsane la omisión en la función reglamentaria en la que presuntamente ha incurrido, y por otro, para promover las acciones previstas en la Ley 1437 de 2011 con el fin de controvertir la legalidad de las Resoluciones n.° 0023, 0024 y 0025 del 12 de enero de 2017 que a su juicio, desconocen la Constitución y la ley; y, (iii) Que no se advierte, en el decurso de la actuación administrativa que dio trámite a las solicitudes de revocatoria de mandato, el quebranto de derechos fundamentales por cuanto los entes electorales competentes han ceñido su proceder a las normas actualmente vigentes que rigen los mecanismos de participación democrática, dentro de las cuales no se contempla la obligación de examinar el contenido material ni la exigencia de demostrar los motivos en los que los promotores fundan sus iniciativas, pues en últimas –sentenció el Tribunal– «serán los ciudadanos, quienes en ejercicio de la consulta popular definirán si se revoca a quien fue elegido como alcalde o gobernador y, con ello, calificarán si las razones presentadas por los promotores encuentran sustento». 4.3.

Ahora, la anterior determinación fue impugnada tanto por el apoderado del Consejo Nacional Electoral como por el representante judicial del Alcalde Mayor de Bogotá ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO, quienes expusieron como fundamento de su inconformidad lo siguiente: (i) El primero señaló que las consideraciones del Tribunal a quo en relación con, por un lado, la potestad del Consejo Nacional Electoral para regular aspectos operativos y administrativos del mecanismo de revocatoria de mandato, y de otra parte, la competencia de dicho órgano para «pronunciarse sobre el cumplimiento de la razón de la motivación de la revocatoria del mandato», son incorrectas, generan confusión en el ámbito jurídico del país y desconocen las funciones asignadas por el artículo 265 de la Constitución al CNE, en virtud de las cuales, éste tiene el deber de «hacer un pronunciamiento ya sea en el sentido de solicitar la verificación del cumplimiento de la norma o exhortar a la subsanación en aquellos casos donde no se logre advertir que la exposición de motivos que sustenta una inscripción se ajusta a una razón de incumplimiento de un Programa de Gobierno».

(ii) El segundo por su parte, reprochó que los medios de defensa judicial señalados por el Tribunal –alternativos a esta acción– son ineficaces, dado que la acción de cumplimiento por las particularidades del caso, representa un recurso meramente formal, mientras que el ejercicio de las acciones contenciosas resultan improcedentes para satisfacer la pretensión formulada en la demanda que –recordó– se concreta a que el ente accionado «corrija los vacíos normativos que impiden la verificación del cumplimiento de la ley» en las iniciativas de revocatoria de mandato; de allí que sea urgente la intervención del Juez Constitucional, máxime cuando la reglamentación que se reclama en la demanda «no entraña en modo alguno una regulación integral, completa y sistemática de un derecho fundamental» y, en esa medida, no existiría «una reserva de Ley Estatutaria» como equivocadamente lo señaló el a quo. 4.4.

Delimitado en los anteriores términos el debate, la Sala abordará, como cuestiones nucleares a resolver en el presente caso, las siguientes: (i) ¿La presentación de una propuesta de revocatoria de mandato impone al promotor de la misma la carga de demostrar las razones de su inconformidad y, a su vez, obliga a las autoridades electorales competentes a realizar una calificación jurídica y probatoria de la iniciativa, previo a autorizar su inscripción? (ii) ¿Existió vulneración de derechos y garantías fundamentales del Alcalde Mayor de Bogotá en el decurso de la actuación administrativa que culminó con la expedición de las Resoluciones n.° 0023, 0024 y 0025 del 12 de enero de 2017, por medio de las cuales se reconoció a los voceros y se inscribieron las iniciativas ciudadanas para revocatoria de mandato denominadas «Revocatoria al Alcalde Mayor de Bogotá», «Unidos revocamos el mandato del Alcalde Mayor» y «Por una Bogotá mejor sin Peñalosa» ? (iii) ¿Es la acción constitucional de tutela el mecanismo jurídico idóneo para lograr que una autoridad pública del orden nacional, como lo es el Consejo Nacional Electoral, cumpla con la misión de regular, inspeccionar, controlar y vigilar la actividad electoral? 4.5.

Ahora, con el propósito de responder esas cuestiones, preliminarmente se desarrollarán las temáticas que tienen que ver con (i) los principios estructurales del Estado Social de Derecho, (ii) la democracia participativa y la soberanía popular bajo la égida de la Constitución de 1991, (iii) los mecanismos de participación democrática reconocidos en el ordenamiento jurídico colombiano, (iv) los límites al ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana y manifestación de la soberanía popular, (v) la revocatoria de mandato como ejercicio del control político popular, (vi) el rol del Consejo Nacional Electoral frente al ejercicio de los mecanismos de participación democrática y, concretamente, frente a la revocatoria de mandato.

Expuesto lo anterior (vii) se presentarán las conclusiones pertinentes y, finalmente (viii) la Sala se referirá al caso concreto. 5. Los principios estructurales del Estado Social de Derecho. 5.1. El artículo 1º de la Constitución Política señala que «Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general» y el mandato 2º del texto constitucional, por su parte, establece como fines sociales del Estado «servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo». 5.2.

En relación con la naturaleza y alcance de la fórmula de organización política del Estado Colombiano como «Social y Democrático de Derecho», adoptada por el Constituyente en la Carta Política de 1991, la jurisprudencia constitucional ha explicado: «6. La Constitución de 1991 declara que Colombia es un Estado de derecho y social, que deriva su legitimidad de la democracia (C.P. art. 1).

Estos tres calificativos del Estado colombiano definen de manera esencial su naturaleza. La acepción Estado de derecho se refiere a que la actividad del Estado está regida por las normas jurídicas, es decir que se ciñe al derecho. La norma jurídica fundamental es la Constitución (C.P. art. 4), lo cual implica que toda la actividad del Estado debe realizarse dentro del marco de la última.

En esta situación se habla entonces de Estado constitucional de derecho. Con el término social se señala que la acción del Estado debe dirigirse a garantizarles a los asociados condiciones de vida dignas. Es decir, con este concepto se resalta que la voluntad del Constituyente en torno al Estado no se reduce a exigir de éste que no interfiera o recorte las libertades de las personas, sino que también exige que el mismo se ponga en movimiento para contrarrestar las desigualdades sociales existentes y para ofrecerle a todos las oportunidades necesarias para desarrollar sus aptitudes y para superar los apremios materiales.

Finalmente, la definición del Estado colombiano como democrático entraña distintas características del régimen político: por un lado, que los titulares del Poder Público ejercerán esa calidad en virtud de la voluntad de los ciudadanos, la cual se expresa a través de las elecciones; de otro lado, en lo que ha dado en llamarse democracia participativa, que los ciudadanos no están limitados en su relación con el poder político a la concurrencia a elecciones para seleccionar sus representantes, sino que también pueden controlar la labor que ellos realizan e intervenir directamente en la toma de decisiones, a través de mecanismos como los contemplados en el artículo 103 de la Carta; y, finalmente, y de acuerdo con la reformulación del concepto de democracia, que la voluntad de las mayorías no puede llegar al extremo de desconocer los derechos de las minorías ni los derechos fundamentales de los individuos» (C.C.S.SU-747/1998). 5.3.

De conformidad con lo anterior, se puede afirmar que el respeto por la democracia y la soberanía popular, constituyen principios rectores y estructurales del Estado Social de Derecho, en razón de los cuales: por una parte, las autoridades públicas tiene el deber de garantizar «la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución» a todos los ciudadanos y, por otra, a éstos últimos les asiste el derecho, no sólo de manifestar su voluntad para elegir a sus representantes, sino también, para controlar su gestión, pues según lo dispone el artículo 3º de la Constitución «la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público». 6.

La democracia participativa y la soberanía popular bajo la égida de la Constitución de 1991. 6.1. La democracia participativa, como ya se mencionó constituye un principio rector en la estructura del Estado Colombiano, tal como fue concebido en la Constitución Política de 1991 y, tiene una relación inescindible con el principio de soberanía popular, última, en la que descansa la legitimidad del ejercicio de todo el poder público y, particularmente, del político.

De allí que « la democracia participativa y la soberanía popular son, no solo características centrales y definitorias, sino presupuestos ontológicos de la conformación del Estado Constitucional» (C.C.S-303/2010). 6.2. La doctrina de la Corte Constitucional (C.C.S-303/2010) ha señalado que el principio democrático tiene varios atributos que lo caracterizan, a saber: (i) es esencial, (ii) transversal y, (iii) universal y expansivo. 6.2.1.

Lo primero, porque es una condición necesaria para la vigencia del Estado Constitucional, toda vez que en éste, el poder soberano está radicado en el pueblo del que emanan todos los demás poderes públicos y, en esa medida «todo Estado Constitucional debe contar con instituciones y procedimientos que permitan que esa voluntad soberana se exprese, de forma libre e inequívoca, con el fin de determinar la conformación de esos poderes…». 6.2.2.

Lo segundo, porque desde el Preámbulo de la Carta Política se expresa que «el pueblo de Colombia en ejercicio de su poder soberano» promulga la Constitución dentro de «un marco jurídico, democrático y participativo», lo cual complementa el artículo 1º ejusdem, al establecer que «Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República […] democrática, participativa y pluralista», características indicativas de que «los instrumentos de participación democrática garantizados por la Constitución no se limitan a la organización electoral sino que se extienden a todos los ámbitos de la vida individual, familiar, social y comunitaria» (C.C.S.C-089/1994). 6.2.3.

Y lo tercero, porque la Constitución vigente «no solo incorpora en sus aspectos esenciales el principio democrático, en su concepción liberal, sino que le otorga naturaleza participativa, la cual va más allá del modelo representativo, puesto que involucra la concurrencia directa de los asociados en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (Art. 2º C.P.), participación que es articulada a través de (i) el ejercicio de los derechos políticos consagrados en el artículo 40 C.P.;

(ii) la práctica de los mecanismos de participación ciudadana a que hace referencia el artículo 103 C.P. y (iii) de una forma más amplia, en los distintos escenarios de la vida social en que el Constituyente ha considerado a la práctica democrática como una de las garantías del individuo» (C.C.S-303/2010). 6.3. Así, dado que la democracia participativa y la soberanía popular constituyen pilares fundamentales del Estado Constitucional, Social y Democrático de Derecho consagrado en la Carta Política de 1991, a continuación es importante destacar cuáles han sido los mecanismos que se han establecido en el ordenamiento jurídico interno para garantizar la efectividad de tales principios. 7.

Los mecanismos de participación democrática reconocidos en el ordenamiento jurídico colombiano. 7.1. Es importante recordar que el preámbulo, así como los artículos 1º y 2º de la Constitución de 1991, en el marco de la fórmula de organización política denominada Estado Social de Derecho, otorgan una suprema importancia a la participación ciudadana, al punto que la misma junto con la soberanía popular, se erigen como principios fundantes y estructurales del Estado, imponiéndole, en consecuencia, a éste último, el deber de «facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación» (Art. 2º C.P.). 7.2.

Es por ello que se sostiene que «el principio de participación democrática expresa no sólo un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino colectivo» (C.C.S.C-180/1994). 7.3.

La realización del principio de participación democrática requiere de la existencia de herramientas jurídicas que lo hagan posible. Así, el Constituyente de 1991, en el artículo 103 de la Carta Política estableció que «son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato»; instrumentos que han sido regulados por el Legislador, cronológicamente, mediante las Leyes: 131 de 1994[footnoteRef:11], 134 de 1994[footnoteRef:12], 741 de 2002[footnoteRef:13] y recientemente, por la 1757 de 2015[footnoteRef:14]. [11: «Por la cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones».] [12: «Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana».] [13: «Por la cual se reforman las Leyes 131 y 134 de 1994, Reglamentarias del voto programático».] [14: «Por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática».] 7.4.

Según la jurisprudencia nacional, en el plano político, los instrumentos previamente citados, tienen como fin el fortalecimiento de la democracia participativa y la consecución de objetivos como: (i) realizar el ideal del estado democrático de derecho, de permitir el acceso de todo ciudadano a los procesos de toma de decisiones políticas;

(ii) permitir el ejercicio de un control político, moral y jurídico de los electores por parte de los elegidos, sin intermediarios, con lo que se sanciona eficazmente la corrupción administrativa y el uso del poder en interés particular; (iii) hacer posible la construcción de un sistema político abierto y libre, donde el ciudadano tenga canales efectivos de expresión, que no excedan los límites de lo razonable; y, (iv) propender por la solución de conflictos entre los órganos del poder público, acudiendo a la instancia política del electorado (Cfr. C.C.S.C-180/1994). 8.

Los límites al ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana y manifestación de la soberanía popular. 8.1. Como viene explicándose la democracia y la soberanía popular, son de trascendental importancia para el Estado y son la máxima expresión de la participación ciudadana. En relación con ésta última debe precisarse que tiene una doble connotación: por un lado, la de derecho constitucional fundamental (Art. 40, Capítulo I, Título II, C.P.) y, de otra parte, la de deber ciudadano (Art. 95, Capítulo V, Título II, C.P.). 8.2.

La Corte Constitucional, en reciente pronunciamiento, precisó que «el reconocimiento de la participación como un derecho se traduce entonces en la posibilidad de que el pueblo y los ciudadanos que lo integran, además de concurrir a los diferentes actos electorales, puedan proferir directamente actos decisorios a los que se reconozca fuerza normativa» y correlativamente, implica para el Estado el cumplimiento de deberes como: (i) abstenerse de adoptar medidas que impidan el libre ejercicio de la participación de los ciudadanos y organizaciones sociales;

(ii) promover y ejecutar políticas que eviten que las autoridades públicas o los particulares interfieran o afecten el libre ejercicio de las facultades en cuyo ejercicio se manifiesta la participación; y (iii) implementar reglas que procuren optimizar el desarrollo de las diversas formas de participación y que, al mismo tiempo, eviten retroceder injustificadamente en los niveles de protección alcanzados (C.C.S.C-150/2015). 8.3.

Adicionalmente, en relación con la doble connotación de la participación ciudadana (derecho-deber), el Tribunal Constitucional, ha precisado: «[…] la expresión ciudadana, en cuanto manifestación del derecho-deber a participar en las decisiones que afectan a los ciudadanos, debe darse a través de los canales previstos en la Constitución para el efecto.

Esta naturaleza reglada del principio democrático permite que se pueda auscultar la genuina voluntad popular, dentro de un marco respetuoso de los derechos de las minorías. En ese sentido, el vínculo entre el principio de soberanía popular y el constitucionalismo se resuelve a partir de dos premisas. La primera reconoce que el fundamento del poder político es el Pueblo soberano (Art. 3º C.P.), lo que obliga a concluir que un llamado a los ciudadanos para que avalen o rechacen determinada política es una expresión de dicha soberanía. Y no podría ser de otra manera, en la medida en que la manifestación de la voluntad del electorado es el máximo ámbito de legitimación política y democrática del Estado constitucional.

A su vez, la segunda premisa impone considerar que el ejercicio de la soberanía popular debe, para evitar que sea tiránico, someterse a los procedimientos y canales institucionales que prevé la Constitución, los cuales operan como presupuesto para la eficacia material del modelo democrático. Esto debido a que tales condiciones están llamadas a garantizar, simultáneamente, la regla de mayoría y los derechos de las minorías políticas» (C.C.S.C-379/2016). 8.4.

En ese contexto, el poder legislativo, de conformidad con los parámetros establecidos en la Constitución está legitimado para reglamentar la participación ciudadana (Inc. 1º, Art. 103, C.P.) y establecer requisitos para su ejercicio, sin que ello implique per se la imposición de límites que hagan nugatorio el principio democrático y la facultad de controlar el poder político.

Así, las exigencias que diseñe el Legislador para acceder a los mecanismos de participación democrática, serán ajustadas a la constitución, siempre que no resulten excesivas y no afecten el núcleo esencial de otros derechos fundamentales (Cfr. C.C.S.C-150/2015). 8.5. Bajo esa óptica, a continuación, la Sala abordará el estudio del mecanismo de participación democrática de la revocatoria de mandato, examinando al efecto, las normas vigentes que regulan la materia, con el fin de determinar cuál es su finalidad, características y requisitos. 9.

La revocatoria de mandato como ejercicio del control político popular. 9.1. El marco constitucional de la revocatoria de mandato lo constituyen: por una parte, el preámbulo y los artículos 1º, 2º y 3º que consagran la democracia y la soberanía popular como principios fundantes del Estado Social de Derecho; por otra parte, el artículo 40 según el cual, «todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político» contando para ello con la facultad de «revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley»; también se encuentra, el artículo 103 que concibe la revocatoria de mandato como un mecanismo «de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía»; y finalmente, el artículo 259 que establece que «quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato». 9.2.

En el plano legal, el artículo 6º de la Ley Estatutaria 134 de 1994, definió la revocatoria de mandato como «un derecho político, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde»; mientras que el artículo 3º de la Ley 1757 de 2015 lo consagró como un «mecanismo de participación ciudadana de origen popular» que le permite a la sociedad civil «su intervención en la conformación, ejercicio y control de los asuntos públicos». 9.3.

Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha comprendido dicho mecanismo de participación ciudadana como «…la potestad del pueblo, derivada del principio de la soberanía popular, de despojar del cargo a quienes ha escogido como sus representantes», agregando que: «La revocatoria es tal vez uno de los derechos políticos de mayor repercusión para hacer realidad la verdadera democracia participativa, que postula el artículo 1º de nuestra Carta Política, por cuanto otorga a los electores un importante poder de control sobre la conducta de sus representantes, con lo que establece un nexo de responsabilidad entre estos y su base electoral» (C.C.S.C-180/1994). 9.4.

Ahora, dado que la participación democrática es un derecho-deber de los ciudadanos, su ejercicio está sometido al cumplimiento de ciertos requisitos o exigencias que, en últimas, persiguen garantizar «la eficacia material del modelo democrático» así como «la regla de mayoría y los derechos de las minorías políticas». 9.5. En ese contexto, para promover una iniciativa de revocatoria de mandato, se tiene que desde los albores de la Constitución de 1991, el Legislador Estatutario, ha definido reglas claras.

En efecto, los artículos 7º de la Ley 131 de 1994 prescribía que: «Artículo 7º. La revocatoria del mandato procederá, siempre y cuando se surtan los siguientes requisitos: 1. Haber transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la posesión del respectivo mandatario. 2. Mediar por escrito, ante la Registraduría Nacional, solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para revocatoria, mediante un memorial que suscriban los ciudadanos que hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al respectivo mandatario, en un número no inferior al 40% del total de votos válidos emitidos.

Parágrafo. La Registraduría de la respectiva entidad territorial certificará, en un lapso no mayor de 30 días, que las cédulas de quienes firman el memorial, correspondan a ciudadanos que votaron en las respectivas elecciones». Por su parte, el artículo 64 de la Ley 134 de 1994, establecía como requisitos: «Artículo 64. Previo el cumplimiento de los requisitos exigidos por esta Ley para la presentación e inscripción de iniciativas legislativas y normativas, un número de ciudadanos no inferior al 40% del total de votos válidos emitidos en la elección del respectivo mandatario, podrá solicitar ante la Registraduría del Estado Civil correspondiente, la convocatoria a la votación para la revocatoria del mandato de un gobernador o un alcalde.

Sólo podrán solicitar la revocatoria quienes participaron en la votación en la cual se eligió al funcionario correspondiente. La revocatoria del mandato procederá siempre y cuando haya transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la posesión del respectivo mandatario. Parágrafo. La Registraduría del Estado Civil correspondiente certificará que las cédulas de quienes firman el formulario, correspondan a ciudadanos que votaron en las respectivas elecciones».

Posteriormente, el artículo 1º de la Ley 741 de 2002, prescribió: «Artículo 1º. Los artículos 7 de la Ley 131 de 1994 y 64 de la Ley 134 de 1994, quedarán así: La revocatoria del mandato procederá, siempre y cuando se surtan los siguientes requisitos: 1. Haber transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la posesión del respectivo alcalde o gobernador. 2.

Mediar por escrito, ante la Registraduría Nacional, solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para revocatoria, mediante un memorial que suscriban los ciudadanos en número no inferior al 40% del total de votos que obtuvo el elegido». 9.6. Debe resaltarse que, en el marco legal previamente descrito, una de las exigencias adicionales para el ejercicio del mecanismo de participación que viene analizándose, era la exposición de los motivos por los cuales los ciudadanos querían remover al funcionario de elección popular (alcalde o gobernador).

Así por ejemplo, el artículo 8º de la Ley 131 de 1994 señalaba que «el memorial de solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para la revocatoria deberá sustentar las razones que la animan» mientras que el artículo 65 de la Ley 134 de 1994 prescribía: «el formulario de solicitud de convocatoria a la votación para la revocatoria, deberá contener las razones que la fundamentan, por la insatisfacción general de la ciudadanía o por el incumplimiento del programa de Gobierno». 9.6.1.

Tal exigencia fue objeto de análisis y pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional, al realizar el control jurisdiccional, automático, previo, integral y definitivo de las Leyes Estatutarias 131 y 134 de 1994. En efecto, en relación con la previsión del artículo 8º de la primera ley, en Sentencia C-011 de 1994, la Corte señaló: « […] la exigencia establecida por el legislador de establecer las razones por las cuales se convoca a una revocatoria es perfectamente razonable, por cuanto traza un contenido a las personas para ejercer el control político.

Es necesario explicarle al resto de los miembros del cuerpo electoral el porqué de la convocatoria. Por eso será declarada ajustada a la Constitución». 9.6.2. Y frente al artículo 65 de la Ley 134 de 1994, en Sentencia C-180 de 1994, el Tribunal Constitucional indicó que lo allí dispuesto también estaba ajustado a la Carta, explicando: «7.3 Por su parte, el artículo 65 del proyecto, establece en relación con la motivación de la revocatoria, que el formulario de solicitud de convocatoria a la votación respectiva, deberá contener las razones que la fundamentan, las cuales pueden radicar en la insatisfacción general de la ciudadanía o en el incumplimiento del programa de gobierno. La Corte considera constitucional esta disposición, en cuanto dicha exigencia es parte esencial del mecanismo de la revocatoria, pues no podría entenderse que se pretendiera conseguir el apoyo popular para llevar a cabo una convocatoria a votación para revocar un mandato, sin conocer los motivos que fundamentan dicha solicitud.

La exigencia legal de que el formulario de solicitud exprese los motivos por los cuales se convoca a la votación es razonable y ajustada a la Constitución, por cuanto fija el contenido y las causas para que los ciudadanos puedan ejercer efectiva y eficazmente el control político. Las causales que se señalan en la norma son válidas, ya que constituyen las verdaderas expresiones del sentimiento popular del elector en relación con el elegido, cuando éste o incumple su programa de gobierno -para el caso del voto programático- o genera un sentimiento de insatisfacción general en los ciudadanos». 9.7.

La Sala advierte que, si bien las normas legales (Art. 8º, L.131/94 y Art. 65 L.134/94) y los referentes jurisprudenciales (Sentencias C-011/1994 y C-180/1994) antes citados, reconocen la importancia y trascendencia de exponer las razones para fundamentar una iniciativa de revocatoria de mandato, también es cierto que, no señalaron formalidades específicas o cargas adicionales que debieran cumplir los promotores para manifestar su inconformidad con la gestión del mandatario.

En esa medida, no se desprende del marco jurídico previamente analizado, que exista una disposición constitucional o legal o condicionamiento jurisprudencial, que indiquen que en la motivación de una iniciativa de revocatoria de mandato exista la obligación, por parte de los portavoces, de probar las circunstancias en las que fundan su inconformismo. 9.8.

Ahora, como quiera que, la temática relacionada con la promoción y protección del derecho a la participación democrática fue objeto de reciente reforma y regulación, mediante la Ley Estatutaria 1757 de 2015, procede la Sala a revisar el articulado concerniente al mecanismo de la revocatoria de mandato con el fin de establecer si en la exposición de motivos de la iniciativa popular se establecieron requisitos adicionales a los ya expuestos, entre ellos, la carga probatoria en cabeza de los promotores. 9.8.1.

Como se mencionó el artículo 3º de la Ley 1757 de 2015 señaló que la revocatoria de mandato es un mecanismo de participación ciudadana de origen popular por medio del cual la sociedad civil tiene la posibilidad de intervenir en la conformación, ejercicio y control de los asuntos públicos. Para su ejercicio, cualquier ciudadano, organización social, partido o movimiento político, podrá solicitar a la Registraduría del Estado Civil correspondiente, su inscripción como promotor (Art. 5º), para lo cual, debe acreditar los requisitos establecidos en el artículo 6º que reza: «Artículo 6.

Requisitos para la inscripción de mecanismos de participación ciudadana. En el momento de la inscripción, el promotor de cualquier mecanismo de participación ciudadana deberá diligenciar un formulario, diseñado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el que como mínimo debe figurar la siguiente información: a) El nombre completo, el número del documento de identificación y la dirección de notificaciones del promotor o de los miembros del Comité promotor; b) El título que describa la propuesta de mecanismo de participación ciudadana; c) La exposición de motivos que sustenta la propuesta; d) El proyecto de articulado, salvo en el caso de las propuestas de revocatoria de mandato.

Inscrito un Comité promotor de un referendo, la Registraduría contará con un plazo de ocho (8) días para verificar el cumplimiento de los requisitos de la iniciativa, a partir del cual contará con un plazo de seis (6) meses para la recolección de los apoyos ciudadanos.

PARÁGRAFO 1 º. Se podrán inscribir iniciativas para la revocatoria del mandato siempre que hayan transcurrido doce (12) meses contados a partir del momento de posesión del respectivo alcalde o gobernador y no faltare menos de un año para la finalización del respectivo periodo constitucional.

PARÁGRAFO 2 º. La inscripción de iniciativas podrá realizarse a través de medios electrónicos, en cuyo caso deberá utilizarse lenguaje estándar de intercambio de información en el formulario». 9.8.2. De la norma previamente transcrita, se observa que, nuevamente, la ley establece «la exposición de motivos que sustenta la propuesta» como exigencia para inscribir una iniciativa ciudadana de revocatoria de mandato; sin embargo, no estableció reglas adicionales específicas para presentar las razones de inconformidad, ni mucho menos impuso cargas de tipo probatorio a sus promotores. 9.8.3.

Tampoco la Corte Constitucional, al realizar el control, automático, previo, integral y definitivo del articulado del proyecto de Ley Estatutaria que finalmente fue sancionado como Ley 1757 de 2015, impuso criterios particulares de interpretación en relación con los requisitos establecidos en el artículo 6º antes transcrito. Para la Corte: «6.6.1.

Respecto del artículo 6º, ninguno de estos contenidos normativos del proyecto de ley se opone a la Constitución. Todos ellos constituyen desarrollos posibles de las condiciones para la inscripción de las iniciativas. 6.6.2. Es importante señalar que en relación con la condición temporal mínima para la inscripción de una revocatoria del mandato, consistente en que hubieren transcurrido al menos doce (12) meses desde el momento de la posesión en el cargo por parte del respectivo alcalde o gobernador, existe ya un precedente fijado por esta Corporación en las sentencias C-011 de 1994 y C-180 de 1994 cuando en esa oportunidad declararon exequibles, respectivamente, los artículos 7º de la Ley 131 de 1994 y 64 de la Ley 134 del mismo año. En una dirección semejante se pronunció la sentencia C-179 de 2002 y, en consecuencia, encuentra la Corte que procede declarar su exequibilidad. 6.6.3.

La exigencia de que hubiere transcurrido un mínimo de tiempo se complementa, en la actual regulación, con otra que impide que la inscripción ocurra cuando han transcurrido más de tres años. A juicio de la Corte, la regla que habilita a los ciudadanos para provocar la revocatoria del mandato únicamente durante el segundo y tercer año, ofrece suficientes posibilidades de acción y toma nota de los efectos, costos y dificultades institucionales que pueden asociarse a la revocatoria del mandato.

Se trata de una medida que en atención a las variables señaladas, satisface la exigencia de optimizar los canales de la democracia participativa sin sacrificar otro tipo de intereses constitucionales de gran relevancia. La Corte encuentra que dicha restricción temporal debe interpretarse en el sentido de que a partir de la entrada en vigencia de la Ley Estatutaria, en ningún caso proceden trámites ni votaciones para la revocatoria del mandato en el último año del período correspondiente.

Esta conclusión es el resultado de la ponderación efectuada entre el derecho a la participación y los principios que rigen la actuación administrativa (art. 209), en particular, la eficiencia en las funciones de gobierno y administración. La posibilidad de iniciar el trámite de revocatoria o de que se surta la votación cuando el período para el cual fue nombrado el alcalde es menor a un año se traduce en una muy grave afectación del principio de eficiencia, dado que (i) al margen de su prosperidad, el trámite del mecanismo interfiere en la gestión del mandatario en una época en la que los esfuerzos deben dirigirse con especial atención a la concreción de los propósitos y metas que se definieron en el plan de desarrollo de la respectiva entidad territorial y (ii) en caso de que fuese aprobada la revocatoria, ello implicaría una transición de mandatarios por un muy reducido período de tiempo con graves efectos en materia de planeación y ejecución de los diferentes proyectos.

Ahora bien, pese a que establecer la prohibición de iniciar o continuar el proceso revocatorio constituye una restricción de los derechos de participación, con ella no se anula su contenido básico en tanto la norma estudiada garantiza la total efectividad del mecanismo entre el segundo y tercer año, obligando a las autoridades electorales a actuar con diligencia en el trámite respectivo. 6.6.4.

Con fundamento en lo anterior, se declarará la exequibilidad del artículo 6º del proyecto de ley, en el entendido de que en ningún caso proceden trámite ni votaciones para la revocatoria del mandato en el último año del período correspondiente». 9.8.4. En ese sentido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27[footnoteRef:15] del Código Civil, en concordancia con el canon 28[footnoteRef:16] de la misma obra, el requisito relativo a «la exposición de motivos que sustenta la propuesta» de revocatoria del mandato, debe comprenderse de conformidad con su sentido gramatical y atendiendo el significado natural y obvio de la palabra «exponer» [footnoteRef:17], del cual, en manera alguna se desprende la acepción probar, demostrar, acreditar. [15: «Artículo 27.

Interpretación gramatical. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento».] [16: «Artículo 28.

Significado de las palabras. Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal».] [17: Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua: Exponer tiene como acepciones válidas: «1. tr.

Presentar algo para que sea visto. 2. tr. Manifestar o dar a conocer algo. 3. tr. Declarar, interpretar, explicar el sentido genuino de una palabra, texto o doctrina que puede tener varios o es difícil de entender. 4. tr. Colocar a alguien o algo para que reciba la acción de un agente. 5. tr. Poner algo o a alguien en situación de sufrir daño o perjuicio. 6. tr.

Abandonar a un niño recién nacido a la puerta de una iglesia, o de una casa, o en un lugar público. 7. tr. Someter una placa fotográfica o un papel sensible a la acción de la luz para que se impresione» (http://dle.rae.es).] 9.9. Así las cosas, reitera la Sala, no existe en el orden jurídico constitucional y legal vigente, una norma o criterio jurisprudencial que imponga a quienes promuevan el mecanismo de participación ciudadana de revocatoria de mandato, la carga de probar de manera fehaciente, las circunstancias en las que fundan su inconformidad con la gestión de sus mandatarios (alcaldes o gobernantes) o las razones por las que consideran que no han cumplido los planes y proyectos de gobierno con los que se presentaron a los comicios. 9.10.

Precisamente, con esa comprensión, la Registraduría Nacional del Estado Civil, en uso de las facultades constitucionales previstas en el artículo 266 Superior, expidió la Resolución n.° 4745 del 7 de junio de 2016 por medio de la cual adoptó el «reglamento general para las dependencias de la Registraduría Nacional del Estado Civil en todos sus niveles, de manera que la actuación frente a las iniciativas ciudadanas para poner en marcha los mecanismos de participación ciudadana sea ágil, eficaz, eficiente y coordinada en cada una de las etapas que le corresponden; siempre teniendo como referencia el cumplimiento de la Ley y la atención a los ciudadanos que pretendan ejercer el Derecho a la Participación a través de estos mecanismos». 9.10.1.

En el referido Reglamento General se definió entonces el procedimiento, que deben seguir los promotores de los mecanismos de participación democrática, el cual, tiene los siguientes pasos: (i) Solicitud de formulario de inscripción del promotor o comité promotor (Art. 1 ); (ii) Solicitud de inscripción del promotor y/o comité promotor (Art. 2º);

(iii) Verificación de los requisitos legales para inscripción del promotor y/o comité promotor (Art. 3º); (iv) Número de radicación y diseño del formulario de recolección de apoyos (Art. 4º); (v) Resolución de inscripción del promotor o comité promotor y entrega del formulario de recolección de apoyos (Art. 5º); y, (vi) Publicación en la página web (Art. 6º). 9.10.2.

Ahora, por ser relevante para el análisis del caso concreto, es pertinente destacar el procedimiento vigente para la verificación de requisitos legales para inscripción del promotor o comité de una iniciativa de revocatoria de mandato, contemplado en el artículo 3º de la Resolución n.° 4745 de 2016 de la siguiente manera: «ART. 3º. Verificación de los requisitos legales para inscripción del promotor y/o comité promotor.

Dentro de los ocho (8) días siguientes al recibo de la solicitud, la Registraduría del Estado Civil correspondiente, deberá verificar que esta reúne los requisitos consagrados en los artículos 5º y 6º de la Ley 1757 de 2015, a saber: a) El formulario de inscripción del promotor y/o comité promotor debidamente diligenciado en el que conste el nombre completo, número de documento de identificación y dirección de notificación del promotor o de los miembros del comité promotor. b) El título que describa la propuesta del mecanismo de participación ciudadana. c) La exposición de motivos que sustenta la propuesta. d) El proyecto de articulado, salvo en caso de la revocatoria del mandato. e) En caso de la inscripción de un comité promotor, este debe estar conformado por no menos de tres personas ni más de nueve. f) Solo en caso que la iniciativa sea presentada por una organización social, partido o movimiento político, además de los anteriores requisitos, se deberá anexar al formulario de inscripción, el acta de la sesión donde consta la determinación adoptada por el órgano competente, según sus estatutos, donde conste los nombres de los ciudadanos que integrarán el comité promotor.

Si llegare a faltar alguno de los requisitos citados anteriormente e inmediatamente después de dar cuenta de la ausencia, se le solicitará a el (los) promotor (es) la subsanación de la información faltante; en un término de tres días contados a partir de la fecha de la solicitud. El término de los ocho días para realizar la verificación se suspenderá hasta el momento en que el (los) promotor (es) complete el requisito referido.

Con la suscripción del formulario, se autoriza expresamente a la Registraduría del Estado Civil para que notifique procedimientos y trámites administrativos de la iniciativa mediante correo electrónico, conforme lo dispuesto en el artículo 56 de la Ley 1437 de 2011. Adicionalmente, se indicará el correo electrónico en el que se recibirán notificaciones.

Parágrafo. El funcionario electoral deberá verificar que los ciudadanos que se pretenden constituir como promotores de la iniciativa, son ciudadanos en ejercicio y que la información registrada en el formulario corresponde a los nombres y número de identificación que se encuentran en la base de datos del archivo nacional de identificación, ANI». 9.11.

Expuesto el anterior recuento constitucional, legal, reglamentario y jurisprudencial relacionado con el ejercicio del mecanismo de participación democrática popular de revocatoria de mandato, finalmente, la Sala analizará brevemente la temática relacionada con las funciones constitucionales del Consejo Nacional Electoral y la incidencia del mismo en los procedimientos administrativos que resuelven las iniciativas ciudadanas de revocatoria de mandato. 10.

El rol del Consejo Nacional Electoral frente al ejercicio de los mecanismos de participación democrática y, concretamente, frente a la revocatoria de mandato. 10.1. Según el artículo 265 de la Constitución Política de 1991, modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo n.° 01 de 2009: «El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa.

Tendrá las siguientes atribuciones especiales: 1. Ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la organización electoral. 2. Dar posesión de su cargo al Registrador Nacional del Estado Civil. 3. Conocer y decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes. 4.

Además, de oficio, o por solicitud, revisar escrutinios y los documentos electorales concernientes a cualquiera de las etapas del proceso administrativo de elección con el objeto de que se garantice la verdad de los resultados. 5. Servir de cuerpo consultivo del Gobierno en materias de su competencia, presentar proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar proyectos de decreto. 6.

Velar por el cumplimiento de las normas sobre Partidos y Movimientos Políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías. 7. Distribuir los aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y para asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos, establezca la ley. 8.

Efectuar el escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar. 9. Reconocer y revocar la Personería Jurídica de los partidos y movimientos políticos. 10. Reglamentar la participación de los Partidos y Movimientos Políticos en los medios de comunicación social del Estado. 11.

Colaborar para la realización de consultas de los partidos y movimientos para la toma de decisiones y la escogencia de sus candidatos. 12. Decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a Corporaciones Públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley.

En ningún caso podrá declarar la elección de dichos candidatos. 13. Darse su propio reglamento. 14. Las demás que le confiera la ley». 10.2. Del texto de la norma constitucional previamente transcrita, se extracta que existe un ámbito de competencia que es propia del Consejo Nacional Electoral y que tiene fuente permanente y directa en la Carta Política.

La Corte Constitucional ha señalado que dicha norma constituye una «fuente de potestades de regulación» con la advertencia de que «dicha potestad se limita a la expedición de normas de naturaleza operativa y administrativa, destinadas a regular los temas propios de su competencia» (C.C.S.C-1081/2005). 10.3. No obstante, el Tribunal Constitucional ha precisado que, pese a que el CNE está investido por derecho propio de ciertas competencias de regulación, el ordenamiento jurídico interno también contempla la posibilidad de que le sean conferidas «facultades extraordinarias, excepcionales y de interpretación restringida, que se confieren no ya para desarrollar aspectos administrativos, subordinados y de mero detalle sobre la organización electoral, sino asuntos de rango de ley estatutaria» (C.C.S.C-1081/2005), como ocurrió, por ejemplo, con la potestad señalada en el parágrafo transitorio del artículo 12 del Acto Legislativo n.° 01 de 2003, que facultó al Consejo Nacional Electoral para regular: «(i) el derecho de los partidos y movimientos políticos a presentar candidatos y listas únicas a los procesos de elección popular;

(ii) el umbral mínimo de votación que deben alcanzar las listas de candidatos en la elecciones para corporaciones públicas; (iii) el sistema electoral de cifra repartidora que se utilizará para asignar las curules en las elecciones para corporaciones públicas» (C.C.S.C-1081/2005). 10.4. Precisado lo anterior, en lo que tiene que ver con el ejercicio de los mecanismos de participación democrática, que es el tema que concita la atención de la Sala, debe destacarse que, la Ley Estatutaria 1757 de 2015, asignó atribuciones específicas al Consejo Nacional Electoral, entre las que pueden destacarse las siguientes: (i) Autorizar la prórroga del plazo para la recolección de apoyos ciudadanos y entrega de formularios, «en caso de fuerza mayor o caso fortuito, debidamente acreditado, hasta por tres meses más» (Art. 10);

(ii) Fijar anualmente a) las sumas máximas de dinero que se podrán destinar en la recolección de apoyos a las propuestas sobre mecanismos de participación ciudadana; y b) la suma máxima que cada ciudadano u organización podrá aportar a la campaña de recolección de apoyos sobre las propuestas de los mecanismos de participación ciudadana (Art. 12);

(iii) Expedir el acto administrativo que señale el procedimiento que deba seguirse para «la verificación de la autenticidad de los apoyos» (Art. 14). En este punto es importante destacar que, en cumplimiento de esa facultad expresamente conferida por el Legislador, el Consejo Nacional Electoral profirió la Resolución n.° 6245 del 22 de diciembre de 2015[footnoteRef:18] «Por la cual se señala el procedimiento de verificación de la autenticidad de los apoyos ciudadanos a una propuesta de mecanismos de participación ciudadana». [18: Ver folios 161 a 167 del Cuaderno Original Principal de Tutela n.° 2.] (iv) Establecer anualmente la suma máxima de dinero que se podrá destinar al desarrollo de una campaña a favor, en contra o por la abstención de mecanismos de participación ciudadana y la suma máxima de los aportes de cada ciudadano u organización (Art. 35); y, (v) Investigar las denuncias que sobre el incumplimiento de las normas que imponen límites a la financiación de las campañas relacionadas con los mecanismos de participación ciudadana (Art. 35). 10.5.

Expuesto lo anterior, enseguida, la Sala expondrá sus conclusiones frente a las temáticas desarrolladas en esta providencia para, finalmente referirse a los supuestos de hecho y a los problemas jurídicos que plantea el caso concreto. 11. Conclusiones de la Sala. 11.1. La democracia participativa constituye un principio rector en la estructura del Estado Colombiano, tal como fue concebido en la Constitución Política de 1991 y, tiene una relación inescindible con el principio de soberanía popular, última, en la que descansa la legitimidad del ejercicio de todo el poder público y, particularmente, del político. 11.2.

Los mecanismos de participación ciudadana son herramientas jurídicas establecidas por el Constituyente para la materialización y realización del principio democrático. 11.3. La participación en el marco del Estado Social de Derecho, tiene una doble connotación: por un lado, la de derecho constitucional fundamental (Art. 40, Capítulo I, Título II, C.P.) y, de otra parte, la de deber ciudadano (Art. 95, Capítulo V, Título II, C.P.); de allí que, el Legislador esté facultado, de conformidad con las reglas establecidas en la Constitución, para reglamentarla y establecer requisitos para su ejercicio, sin que ello implique per se la imposición de límites que hagan nugatoria la facultad de controlar el poder político. 11.4.

La revocatoria de mandato es un mecanismo de participación ciudadana de origen popular, que confiere a los electores (individual o colectivamente considerados) la posibilidad de controlar políticamente la conducta de sus representantes. Su ejercicio está supeditado al cumplimiento de exigencias claras y específicas definidas por el Legislador Estatutario, entre ellas, la exposición de los motivos por los cuales se pretende remover al funcionario de elección popular (alcalde o gobernador). 11.5.

Las normas legales (Art. 8º, L.131/1994; Art. 65, L.134/1994 y Art. 6º, L.1757/2015), reglamentarias (Art. 3º, Resolución 4745/2016) y los referentes jurisprudenciales (Sentencias C-011/1994, C-180/1994 y C-150/2015), reconocen la importancia y trascendencia de exponer las razones para fundamentar una iniciativa de revocatoria de mandato.

No obstante, no existe en el orden jurídico constitucional, legal y reglamentario vigente una norma que imponga a quienes promuevan el mecanismo de participación ciudadana de revocatoria de mandato, la carga de probar de manera exhaustiva, como lo reclama el apelante, los hechos o realidades en las que fundan su inconformidad con la gestión de sus mandatarios (alcaldes o gobernantes) o los motivos por los que consideran que no han cumplido los planes y proyectos de gobierno con los que se presentaron a los comicios.

Lo que se requiere es fundar de manera seria, atendible, aceptable, etc., la pretensión revocatoria. No es un debate comprobatorio perfectísimo que empieza y termina en esta inicial etapa y de ahí la improcedencia de entender la situación en la forma pretendida por el recurrente. El objetivo en este primer estadio, no es definir el asunto de una vez.

Se trata, simplemente, con las documentaciones allegadas, junto con sus reflexiones, de excitar el buen juicio de la autoridad electoral competente y convencerle de la seriedad y realidad de la pretensión, así como de condensar la opinión desfavorable que circula y palpita en la comunidad. Si se quiere simplificar más el punto, esta inicial actividad busca y pretende exhibir de cuerpo entero, la seriedad y poderoso fundamento del intento revocatorio y, además, recoger criterios, convencimientos, actitudes, etc., de la comunidad, que reflejen la insatisfacción general de la ciudadanía[footnoteRef:19] con el desempeño del funcionario censurado.

Pero lo más definitivo se ubica en la decisión que tome el conglomerado electoral. Terminar con el mandato o ratificarlo es el punto final de esta democrática actuación. Su resultado demuestra la razón que ha acompañado a la propuesta o lo injustificado o irracional de la misma. De donde la interpretación y vigencia de las normas jurídicas, una vez acreditada la seriedad y procedencia de la pretensión revocatoria, no debe procurar su entorpecimiento, anulación o quebranto, sino propiciar su imprescindible culminación en uno u otro sentido. [19: Artículo 65, Ley 134 de 1994] Correlativamente, entonces tampoco existe, en el marco jurídico actual que rige el ejercicio del mecanismo de participación democrática de la revocatoria de mandato, el deber, por parte de las autoridades electorales de efectuar una calificación jurídica y probatoria de las razones expuestas por los promotores de las iniciativas de remoción de mandatarios.

En ese sentido, «el control sobre esta actividad gubernamental compete […] a todos los ciudadanos» (Cfr. C.C.S.C-179/2002) quienes efectúan en realidad «un juicio de naturaleza política […] más no uno de carácter judicial, como sucede en el caso de la pérdida de la investidura» (Cfr. C.C.S.C-180/1994). 11.6. El Consejo Nacional Electoral tiene funciones, directa y expresamente, asignadas por la Carta Política, entre ellas, la potestad reguladora para la expedición de normas de naturaleza operativa y administrativa destinadas a regular los temas propios de su competencia. Asimismo, el Consejo Nacional Electoral, puede ser facultado de manera expresa, extraordinaria y excepcional para reglamentar temas de naturaleza estatutaria; sin embargo, tales atribuciones especiales deben ser interpretadas de manera restringida, es decir, no cabe la posibilidad de la ampliación analógica o extensiva de esas facultades. 12.

Análisis de fondo del caso concreto. 12.1. De las pruebas allegadas al presente trámite, así como de los informes rendidos por las diferentes autoridades y terceros con interés vinculados a esta actuación, la Sala constata que el 2 de enero de 2017, los señores Fredy Leonardo Puentes Díaz, Gustavo Merchán Franco y César Augusto González García, radicaron solicitudes de inscripción de iniciativas ciudadanas para adelantar la revocatoria de mandato del Alcalde Mayor de Bogotá, las cuales denominaron, en su respectivo orden: «Revocatoria al Alcalde Mayor de Bogotá», «Unidos revocamos el mandato del Alcalde Mayor de Bogotá» y «Por una Bogotá mejor sin Peñalosa».

Los prenombrados ciudadanos a la postre voceros de las referidas iniciativas populares fueron vinculados a esta actuación y, al descorrer el traslado de la demanda, al unísono se opusieron a las pretensiones del actor, pues consideraron que las mismas están encaminadas a hacer nugatorio el principio de la participación democrática y el derecho de los ciudadanos a ejercer control político respecto de la gestión de sus mandatarios; máxime cuando sus propuestas fueron válidamente sustentadas.

De manera particular, Fredy Leonardo Puentes Díaz[footnoteRef:20], en relación con la motivación de su propuesta, informó al Juez de tutela de primera instancia que: [20: Ver folios 32 a 64 del Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera Instancia n.° 2.] «No es cierto que la exposición de motivos presentada por este Comité, obedezca a un interés de difundir a toda costa una imagen señaladamente negativa de la gestión del Alcalde.

Este Comité presentó a la Registraduría Nacional del Estado Civil cuatro folios junto con la relación y las pruebas que sustentan nuestra petición. Dichos motivos son el producto de un concienzudo análisis de la ejecutoria del gobernante frente al programa de gobierno. También recurrimos a la voz oficial del Alcalde dirigiéndose a la ciudadanía a través de los medios de comunicación legalmente establecidos en Colombia.

Si para el accionante no son válidas las declaraciones del señor Peñalosa, es porque desconoce que los medios masivos de comunicación son un medio válido para dirigirse a la sociedad; que la ciudadanía tiene derecho a una información veraz y oportuna sin sesgos de ninguna naturaleza; que si el gobernante se dirige a través de un medio de comunicación, sus declaraciones están revestidas de una presunción de veracidad porque de lo contrario estaría incurso en un engaño a la sociedad al no emitir una información veraz.

Por consiguiente no le es dable al accionante tachar de inviables estas pruebas pues provienen directamente del burgomaestre. De la misma forma descalifica las pruebas allegadas resultantes del estudio entre la ejecutoria y el plan de gobierno. Es inaceptable la posición del tutelante, pues es precisamente de esta auditoría en donde se reflejan las graves inconsistencias de la gestión del Alcalde.

Es decir, la auditoría ciudadana, como la de cualquier otra entidad (Procuraduría, Contraloría, Personería, Fiscalía, etc.) se basa en el método de comprobar a qué se obligó, que cumplió, qué cambió, que ejecutó diferente a lo que se comprometió, qué dejó de ejecutar etc., esto nos lleva a concluir que sus tendenciosas afirmaciones no son más que argumentos espurios tendientes a propiciar efectos jurídicos negativos para la iniciativa ciudadana de revocatoria del mandato y así conculcar los derechos políticos fundamentales de la sociedad».

Por su parte, Gustavo Merchán Franco, por intermedio de apoderado[footnoteRef:21], señaló que «quienes han hecho uso del derecho fundamental a la participación política y democrática impulsando un trámite de revocatoria del mandato del Alcalde de Bogotá lo han hecho amparados en derechos y principios constitucionales entre ellos el de buena fe (artículo 83 de la C.P.).

Han sustentado sus pretensiones con argumentos y aspectos fácticos, así no le gusten a algunos. Se han relacionado hechos como el de la enajenación de las acciones que el Distrito Capital posee en la ETB, determinación suspendida temporalmente por auto proferido el 11 de mayo de 2017 por el Juez 4º Administrativo del Circuito de Bogotá», concluyendo que el trámite de la revocatoria del mandato se ha adelantado de conformidad con las normas legales vigentes, de allí que no pueda predicarse la vulneración de derechos fundamentales del señor Alcalde Mayor de Bogotá. [21: Ver folios 12 a 21.

Ibídem.] 12.2. Consta en el expediente que las Registradurías Distritales del Estado Civil mediante Resoluciones n.° 0023[footnoteRef:22], 0024[footnoteRef:23] y 0025[footnoteRef:24] del 12 de enero de 2017, declararon que las iniciativas ciudadanas «Revocatoria al Alcalde Mayor de Bogotá», «Unidos revocamos el mandato del Alcalde Mayor de Bogotá» y «Por una Bogotá mejor sin Peñalosa», respectivamente, cumplían «con el lleno de los requisitos legales establecidos en los artículos 5 y 6 de la Ley 1757 de 2015, por tanto se inscribe el promotor de acuerdo con lo señalado en el artículo 5 de la Resolución 4745 de 2016, suscrita por el Registrador Nacional del Estado Civil». [22: Ver folios 283 a 284 del Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera Instancia n.° 1.] [23: Ver folios 287 a 288.

Ibídem.] [24: Ver folios 290 a 291. Ibídem.] En lo que tiene que ver con la exposición de motivos de las propuestas de revocatoria de mandato, en los referidos actos administrativos –en todos ellos– se consignó que: «El ciudadano […] al momento de presentar ante la Registraduría Distrital del Estado Civil la solicitud de inscripción de la iniciativa de revocatoria del mandato del Alcalde Mayor de Bogotá D.C., […] presentó el formulario respectivo, así como también adjuntó la exposición de motivos que fundamenta la solicitud de inscripción de la iniciativa ciudadana para la Revocatoria de Mandato»[footnoteRef:25]. [25: Cfr. Folios 283, 287 y 290.

Ibídem.] Sobre el particular, el actor reprocha que el análisis de la autoridad electoral fue meramente formal, pues a su juicio, al verificar los requisitos establecidos en los artículos 5 y 6 de la Ley 1757 de 2015 y, particularmente, al revisar la exigencia contenida en el literal c) de la última norma, relativa a «la exposición de motivos que sustenta la propuesta» –sostiene el demandante– debió constatarse que las razones de las iniciativas estuvieran soportadas en elementos probatorios que permitieran establecer el incumplimiento del plan de gobierno, circunstancia que obligaba una valoración de fondo de la propuesta.

No obstante, la Sala no comparte esa apreciación, pues como se expuso en acápite precedente, en el marco jurídico interno no existe norma constitucional, legal, reglamentaria, ni siquiera un criterio jurisprudencial, que señale de manera expresa que la exposición de motivos de una iniciativa popular de revocatoria de mandato deba estar acompañada de pruebas o implique per se la demostración fehaciente de las razones que la sustentan.

Y siendo ello así, no puede exigirse de las autoridades electorales, en este caso de las Registradurías Distritales del Estado Civil, que realicen una función de control material de las iniciativas ciudadanas, cuando no están expresamente facultadas para ello. Al respecto, debe recordarse que según el artículo 6º de la Constitución Política «los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.

Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones». A su vez, el canon 121 de la Carta prescribe que «ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley» y, en correspondencia con lo anterior, el inciso 2º del artículo 123 ejusdem, establece que «los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento».

Entonces, el control material de las propuestas de revocatoria de mandato por parte de las autoridades electorales, que reclama el accionante y que echa de menos en el procedimiento revocatorio que se está adelantando contra el Alcalde Mayor de Bogotá, al no estar contemplado en el ordenamiento jurídico, no puede ser implementado por las Registradurías Distritales del Estado Civil, pues de hacerlo, incurrían en extralimitación en el ejercicio de sus funciones, lo cual es contrario a la Constitución. Adicionalmente, la Sala advierte que el incumplimiento del plan de gobierno, que se circunscribiría en el ámbito del voto programático regulado en el artículo 259 de la Constitución, no es la única causal para impulsar una iniciativa popular de revocatoria de mandato, pues de conformidad con lo previsto en el artículo 65 de la Ley 134 de 1994 «la insatisfacción general de la ciudadanía» habilita a la sociedad civil para convocar una votación con fines de revocatoria.

Y esa insatisfacción o inconformidad, sin lugar a dudas, se demuestra con la manifestación de la voluntad del pueblo, por un lado, a través de la recaudación de los apoyos ciudadanos y, de otra parte, en las urnas, una vez agotado el proceso de rigor, se convoque la consulta popular. 12.3. En el paginario también se advierte que los actos administrativos que aprobaron la inscripción de las iniciativas ciudadanas y reconocieron personería a los voceros y comités de las propuestas, fueron comunicados al señor ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO, mediante Oficio n.° 000152 del 16 de enero de 2017, entregado en la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, al día siguiente[footnoteRef:26]. [26: Ver folio 296.

Ibídem.] Por ello, el mandatario distrital, el 31 de enero de 2017[footnoteRef:27], promovió en contra de las Resoluciones n.° 0023, 0024 y 0025 del 12 de enero de 2017, los recursos de reposición y en subsidio de apelación; mismos que fueron despachados negativamente por improcedentes por los Registradores Distritales del Estado Civil, mediante Oficios n.° 000603[footnoteRef:28], 000604[footnoteRef:29] y 000605[footnoteRef:30] del 21 de febrero de 2017. [27: Ver folios 33 a 37, 43 a 47 y 53 a 57.

Ibídem.] [28: Ver folios 63 a 68. Ibídem.] [29: Ver folios 69 a 74. Ibídem.] [30: Ver folios 75 a 80. Ibídem.] La anterior circunstancia, según el aquí demandante, constituye una flagrante vulneración de los derechos fundamentales de su representado, pues éste, no ha tenido la posibilidad de ejercer en debida forma la defensa y contradicción frente a las acusaciones que se endilgan a su gestión, desconociéndose de esa forma el debido proceso.

Sobre el particular, la Sala trae a colación lo expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2015, en la que al analizar el procedimiento de revocatoria de mandato del anterior Alcalde Mayor de Bogotá[footnoteRef:31], explicó la naturaleza especial que tienen las actuaciones administrativas relacionadas con los mecanismos de participación democrática, precisando, frente al trámite de las iniciativas populares de revocatoria que: [31: En esta oportunidad la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional se pronunció en relación con la acción de tutela presentada por Pedro Laureano Rincón Zamora en contra de la Registraduría Nacional del Estado Civil, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, petición, a elegir y ser elegido, a tomar parte en las elecciones, a revocar el mandato popular y a la participación democrática, entre otros, ante la omisión de la entidad de convocar a la ciudadanía capitalina a decidir si revoca el mandato del Alcalde de Bogotá, Gustavo Petro Urrego.] «La revocatoria del mandato está regulada principalmente en la Ley 134 de 1994 y en algunas disposiciones de la Ley 741 de 2002.

El proceso, en general, puede dividirse en cuatro etapas: la primera etapa, relativa a las gestiones ciudadanas para conseguir el apoyo suficiente y presentar la petición de consulta popular de revocatoria a la Registraduría General del Estado Civil. La segunda etapa, concerniente a la verificación que hace la Registraduría del proceso ciudadano, y a la planificación de los comicios, de reunirse los requisitos establecidos para ello.

La tercera etapa, que comprende la consulta popular para decidir si se revoca el mandato del Alcalde o Gobernador. Finalmente, la cuarta etapa, relativa a la elección de un reemplazo, en caso de que la ciudadanía vote para revocar al Alcalde o Gobernador». Asimismo, el Tribunal Constitucional, en la providencia que viene comentándose, señaló: «Del anterior recuento normativo se evidencia que la revocatoria del mandato es un derecho que se configura a través de un procedimiento complejo, en el cual se pueden distinguir cuatro etapas.

En cada una de las etapas, la ley les impone una serie de cargas a los ciudadanos participantes, y una serie de deberes específicos a las autoridades públicas. Para hacer efectivo el derecho a la revocatoria es necesario que los ciudadanos cumplan con las cargas y requisitos establecidos en la ley, y que, una vez verificado el cumplimiento de los requisitos por parte de los ciudadanos, las autoridades cumplan con sus obligaciones disponiendo lo necesario para impulsar el proceso a la siguiente etapa.

De tal manera, el conjunto de obligaciones que resulta exigible de las autoridades competentes depende de dos factores: i) en primer lugar, de la etapa en la que se encuentre el procedimiento, y ii) de que los ciudadanos interesados hayan cumplido las cargas que les impone la ley en la etapa respectiva. Si los ciudadanos interesados en el procedimiento han cumplido con las cargas respectivas, las entidades tienen el deber constitucional de disponer lo necesario para avanzar a la siguiente etapa».

Cabe precisar que, de conformidad con la reseña que se efectuó en la presente decisión, esa estructura general descrita por la Corte Constitucional, se mantiene en las previsiones normativas contenidas en la actual Ley Estatutaria 1757 de 2015 que regulan la materia. Estatuto éste que, para la etapa de presentación de iniciativas populares y solicitud de inscripción de la propuesta, verificación de requisitos y reconocimiento de voceros o comités promotores, no contempla las ritualidades procedimentales que reclama el aquí accionante, como claramente se desprende del tenor literal de los artículos 5º y 6º: «Artículo 5.

El promotor y el comité promotor. Cualquier ciudadano, organización social, partido o movimiento político, podrá solicitar a la Registraduría del Estado Civil correspondiente su inscripción como promotor de un referendo, de una iniciativa legislativa y normativa, de una consulta popular de origen ciudadano o de una revocatoria de mandato.

Cuando se trate de organizaciones sociales y partidos o movimientos políticos, el acta de la sesión, donde conste la determinación adoptada por el órgano competente, según sus estatutos, debe presentarse ante la Registraduría del Estado Civil en el momento de la inscripción. En el acta deben constar los nombres de los ciudadanos que integrarán el Comité promotor, que estará integrado por no menos de tres personas ni más de nueve.

Cuando el promotor sea un ciudadano, él mismo será el vocero de la iniciativa. Cuando se trate de una organización social, partido o movimiento político, el comité promotor designará un vocero. Parágrafo. Para todos los efectos legales, el vocero del comité promotor será el responsable de las actividades administrativas, financieras, de campaña de la iniciativa popular legislativa o normativa, así como la vocería durante el trámite del referendo, la consulta popular de origen ciudadano o de la revocatoria del mandato.

Artículo 6o. Requisitos para la inscripción de mecanismos de participación ciudadana. En el momento de la inscripción, el promotor de cualquier mecanismo de participación ciudadana deberá diligenciar un formulario, diseñado por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el que como mínimo debe figurar la siguiente información: a) El nombre completo, el número del documento de identificación y la dirección de notificaciones del promotor o de los miembros del Comité promotor; b) El título que describa la propuesta de mecanismo de participación ciudadana; c) La exposición de motivos que sustenta la propuesta; d) El proyecto de articulado, salvo en el caso de las propuestas de revocatoria de mandato.

Inscrito un Comité promotor de un referendo, la Registraduría contará con un plazo de ocho (8) días para verificar el cumplimiento de los requisitos de la iniciativa, a partir del cual contará con un plazo de seis (6) meses para la recolección de los apoyos ciudadanos. Parágrafo 1º. Se podrán inscribir iniciativas para la revocatoria del mandato siempre que hayan transcurrido doce (12) meses contados a partir del momento de posesión del respectivo alcalde o gobernador y no faltare menos de un año para la finalización del respectivo periodo constitucional.

Parágrafo 2º. La inscripción de iniciativas podrá realizarse a través de medios electrónicos, en cuyo caso deberá utilizarse lenguaje estándar de intercambio de información en el formulario». Así pues, la Sala reitera que, no estando expresamente contemplado en las normas constitucionales, estatutarias o reglamentarias vigentes, un procedimiento de notificaciones y recursos para controvertir las decisiones que se adoptan en las actuaciones que dan trámite al ejercicio de mecanismos de participación democrática, no pueden las autoridades competentes dar aplicación a los mismos, pues incurrirían, como se anotó, en una injustificada extralimitación de funciones y, allí sí, se configuraría la vulneración de derechos fundamentales.

Adicionalmente, considera esta Sala que no puede atribuírsele al mecanismo de participación democrática de revocatoria de mandato, las características y ritualidades de un proceso judicial, pues recuérdese que aquel se trata de un juicio político ejecutado por el electorado interviniente en la elección de sus gobernantes, en ejercicio del poder soberano que en él reside. 12.4.

De otra parte, con base en las pruebas allegadas, a través de los informes rendidos por algunos de los vinculados al presente trámite, se advierte que los cuestionamientos propuestos por el aquí accionante han sido planteados ante el Consejo Nacional Electoral. Asimismo, se constata que en esa Corporación en la actualidad, por una parte, se analiza la posibilidad de establecer reglamentariamente «el trámite de verificación de apoyos y exposición de motivos del mecanismo de participación ciudadana de Revocatoria de Mandato de Alcaldes y Gobernadores» [footnoteRef:32], y de otra parte, se encuentra en estudio la resolución tanto de solicitudes de «veeduría, inspección y vigilancia» del procedimiento de revocatoria de mandato del Alcalde Mayor de Bogotá como de peticiones de «revocatoria directa» de las Resoluciones n.° 0023, 0024 y 0025 del 12 de enero de 2017[footnoteRef:33]. [32: Ver folios 99 a 119 del Cuaderno Original Principal de Tutela de Primera instancia n.° 2.] [33: Ver folios 146 a 159.

Ibídem.] Lo anterior, sin mayores disquisiciones, implica la inviabilidad de la acción de tutela, toda vez que al Juez Constitucional no le compete entrometerse en los asuntos encomendados a los funcionarios competentes, pues de llegar a hacerlo, se configuraría, indiscutiblemente, una usurpación de funciones y un desconocimiento flagrante de los principios de Juez Natural, independencia y autonomía que irradian el ordenamiento jurídico interno y, particularmente, la actividad de la Administración Pública Estatal.

Así, en uso de las atribuciones constitucionales para regular, inspeccionar, vigilar y controlar toda la actividad electoral (Art. 265 C.P.) y, atendiendo las facultades regulatorias expresamente conferidas por la Ley Estatutaria 1757 de 2015 (Arts. 12, 14 y 35) el Consejo Nacional Electoral es el llamado a resolver de fondo las quejas del accionante, como de hecho, en la actualidad lo está haciendo, por ello, no puede el Juez de tutela, reitera la Sala, inmiscuirse en asuntos especialmente asignados por la Constitución y la ley a autoridades públicas específicas. 12.5.

Finalmente, de cara a los problemas jurídicos propuestos en la parte inicial de estas consideraciones, la Sala concluye lo siguiente: 12.5.1. En lo que tiene que ver con la cuestión relativa a si la presentación de una propuesta de revocatoria de mandato impone al promotor de la misma la carga de demostrar exhaustiva, total y definitivamente, con la perfección y oportunidades ideadas por un Código de procedimiento, las razones de su inconformidad y, a su vez, obliga a las autoridades electorales competentes a realizar una calificación jurídica y probatoria de la iniciativa, previo a autorizar su inscripción, la respuesta es negativa.

Ello por cuanto, en el marco jurídico interno no existe norma constitucional, legal, reglamentaria, ni siquiera un criterio jurisprudencial, que señale de manera expresa que la exposición de motivos de una iniciativa popular de revocatoria de mandato deba estar acompañada de pruebas totales, rotundas e incontrovertiblemente suasorias, o implique per se la demostración plena e irrebatible de las razones que la sustentan.

En esa medida, correlativamente, no puede exigirse a las autoridades electorales, en este caso a las Registradurías Distritales del Estado Civil, que realicen una función de control material de las iniciativas ciudadanas, cuando no están expresamente facultadas para ello. 12.5.2. Frente a la pregunta si existió vulneración de derechos y garantías fundamentales del Alcalde Mayor de Bogotá en el decurso de la actuación administrativa que culminó con la expedición de las Resoluciones n.° 0023, 0024 y 0025 del 12 de enero de 2017[footnoteRef:34], la respuesta también es negativa, como quiera que la referida actuación se tramitó de conformidad con las previsiones legales contempladas en la Ley Estatutaria 1757 de 2015, así como en los lineamientos reglamentarios expedidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil, con fundamento en dicho estatuto, y los citados actos administrativos, para su expedición consultaron igualmente las formalidades establecidas en la mencionada normatividad. [34: Por medio de las cuales se reconoció a los voceros y se inscribieron las iniciativas ciudadanas para revocatoria de mandato denominadas «Revocatoria al Alcalde Mayor de Bogotá», «Unidos revocamos el mandato del Alcalde Mayor» y «Por una Bogotá mejor sin Peñalosa».] 12.5.3.

Y en lo que respecta a si la acción constitucional de tutela es el mecanismo jurídico idóneo para lograr que una autoridad pública del orden nacional, como lo es el Consejo Nacional Electoral, cumpla con la misión de regular, inspeccionar, controlar y vigilar la actividad electoral, debe señalarse que ante la presunta omisión de un deber legal o el incumplimiento de un acto administrativo, el artículo 87 de la Constitución prevé que: «Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». Se trata de la acción de cumplimento, respecto de la cual la jurisprudencia nacional ha señalado que su objeto y finalidad «es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo» (C.C.S.C-157/1998). Así que, el accionante, de conformidad con las normas establecidas en la Ley 393 de 1997, que desarrolla el mandato constitucional consagrado en el artículo 87 de la Constitución Política, puede acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa y deprecar, en esta instancia judicial, el cumplimiento del deber reglamentario que, a su juicio, omitió el Consejo Nacional Electoral.

Vistas así las cosas, se impone entonces la confirmación de la sentencia de tutela proferida el 7 de junio de 2017 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que negó la solicitud de amparo constitucional promovida por el apoderado del Alcalde Mayor de Bogotá, ENRIQUE PEÑALOSA LONDOÑO, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Decisión Penal de Tutelas n.° 2, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE 1.

CONFIRMAR la sentencia proferida el 7 de junio de 2017 por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva. 2. REMITIR las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria 1 70