STP11140-2025 — Corte Suprema

STP11140-2025Corte Suprema de Justicia · Sala Tutelas2025

Magistrado ponente: Fernando León Bolaños Palacios

Decreto 1068 de 2015Decreto 1069 de 2015Decreto 2591 de 1991Decreto 333 de 2021Ley 1437 de 2011

De qué trata

Tema: ACCIÓN DE TUTELA - Procedencia de la acción DERECHO CONSTITUCIONAL - Acciones constitucionales - Acción de tutela - Impugnación del fallo: noción Tesis: «Dispone el artículo 86 de la Constitución Política, y así lo reitera el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que la ley contempla; amparo que solo procederá si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 7. En sede de impugnación, el juez constitucional debe verificar el contenido de la misma, en contraste con el acervo probatorio y el fallo, tanto que, si a su juicio la sentencia carece de fundamento, procederá a revocarla o de lo contrario la confirmará, tal como lo dispone el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, que regula el trámite constitucional». DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Noción Tesis: «El artículo 29 de la Constitución Política de Colombia prescribe que el debido proceso debe ser observado por las autoridades públicas, en el marco de las actuaciones jurisdiccionales y administrativas que lleven a cabo. 10. Este mandato superior, que se traduce en un conjunto de condiciones que la ley impone a la administración, adquiere materialidad en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa (CC T-796 de 2006, C-980 de 2010, T-051 de 2016 y T- 595 de 2019). Dicho cumplimiento es, a la vez, garantía para el administrado de que sus derechos encuentran amparo y logran una aplicación correcta». DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Finalidad (c. j.) Tesis: «(…) la finalidad del debido proceso administrativo implica “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados” (CC T-046 de 2023)». DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Mora judicial o administrativa - Mora injustificada: presupuestos (c. j.) Tesis: «(…) con respecto al fenómeno de mora administrativa, esta Sala de Casación Penal indicó unos criterios comparativos entre aquella que es justificada y la que no lo es. Para verificar esta última, importa destacar: “(i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente; (ii) que la mora desborde el concepto de plazo razonable que involucra análisis sobre la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y el análisis global de procedimiento; (iii) la falta de motivo o justificación razonable en la demora. (CSJ STP1499-2020 y STP12258-2024)”». DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Proceso sin dilaciones injustificadas: plazo razonable (c. j.) DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Mora judicial - Mora injustificada - Plazo irrazonable: criterios de análisis (c. j.) Tesis: «(…) la Corte Constitucional expuso en sentencia T-046 de 2023 (reiterada en la sentencia T-286 de 2023), lo siguiente: “[U]na de las garantías que componen el debido proceso administrativo es el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, donde el mismo no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables y que la actuación se adelante con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico. Al respecto, en desarrollo de esta garantía, la Corte ha establecido que el derecho a un plazo razonable se refiere a que el proceso se tramite sin dilaciones injustificadas, donde la razonabilidad se establece en cada caso particular y ex post, teniendo en cuenta los siguientes cuatro elementos: “(i) la complejidad del asunto; (ii) la actividad procesal del interesado; (iii) la conducta de la autoridad competente; y (iv) la situación jurídica de la persona interesada.”». DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - Vulneración del derecho por mora administrativa injustificada de la Sociedad de Activos Especiales -SAE- para proceder con la entrega del bien inmueble de la accionante, en cumplimiento de la orden impartida por la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior de Bogotá Tesis: «De acuerdo con los hechos que soportan la demanda de tutela y los elementos de prueba aportados, pronto advierte la Sala la confirmación del fallo impugnado, por lo siguiente: 14. MARÍA SUSAN GUERRERO NIÑO acudió a la presente acción de tutela en contra de la SAE, con el fin de que se dé cumplimiento a lo ordenado por la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 19 de marzo de 2025, esto es, decretar la ilegalidad de las medidas cautelares sobre el inmueble con matrícula n.° 50C-325806; en consecuencia, disponer la devolución de dicho bien y el reintegro de los dineros percibidos. 15. La SAE en el recurso de impugnación alegó que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la libelista, como quiera que no ha sobrepasado el plazo razonable para cumplir con lo ordenado, puesto que no está contemplado explícitamente en el ordenamiento jurídico, y que además ya proyectó el acto administrativo que ordena la devolución del inmueble, el cual está a la espera de la firma de la presidencia de la Entidad. 16. Postura que esta Corporación no comparte, puesto que en efecto sí ha incurrido en mora administrativa injustificada, si se tiene en cuenta que la decisión del Tribunal que decretó la ilegalidad de las medidas cautelares fue notificada el 7 de mayo de 2025, es decir, ha transcurrido un tiempo razonable para proceder con la entrega del inmueble. Véase como la demora en acatar la orden judicial ha llevado a que incluso funcionarios de la misma SAE le soliciten a la accionante que tiene máximo el 30 de mayo para llevar a cabo el trámite de legalización o entrega del bien. 17. Si bien la SAE arguyó que tanto en las leyes 1437 de 2011 y 1708 de 2014, como en el Decreto 1068 de 2015, no está contemplado un término concreto y claro para proferir el acto administrativo, argumento que es cierto, no lo es menos que, tal y como lo manifestó la misma entidad, para efectos de realizar el procedimiento de devolución del bien “la SAE sólo acata las órdenes que los diferentes despacho judiciales le imparten a lo largo de los procesos penales y de extinción de derecho de dominio, por lo que, solo hasta cuando se le comunica a esta Sociedad la orden de entrega de los activos, se inicia el procedimiento establecido”. (subrayado en el original) 18. En ese orden de ideas, no cabe duda de que la orden está ejecutoriada y la SAE debe acatarla, por lo que tiene que proferir la respectiva resolución. 19. En este caso concreto, la devolución del inmueble de la actora no se trata de un acto complejo, cuya demora en el trámite no debe soportar la ciudadana, por tanto, no resulta desproporcionado ordenar a la SAE que en el término de 30 días profiera el acto administrativo que implique la entrega material del bien identificado con matrícula n°. 50C-325806, y menos aún, cuando la misma entidad afirmó que ya se proyectó el acto administrativo, solo falta la firma del funcionario competente. 20. Por lo anterior, no queda más alternativa que confirmar el fallo impugnado».

CUI 11001222000020250012601 Radicado Nro. 146753 Impugnación MARÍA SUSANA GUERRERO NIÑO FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOS Magistrado Ponente STP11140-2025 Radicación N°. 146753 (Aprobación Acta No.168) Bogotá D.C, quince (15) de julio de dos mil veinticinco (2025). I. ASUNTO 1. Decide la Sala la impugnación interpuesta la apoderada de la Sociedad de Activos Especiales S.A.S. (en adelante SAE), contra el fallo de tutela proferido por la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 13 de junio de 2025[footnoteRef:1], que amparó por un lado y declaró improcedente por otro, los derechos fundamentales de MARÍA SUSANA GUERRERO NIÑO al debido proceso y acceso a la administración de justicia, vida digna, mínimo vital y propiedad privada, presuntamente vulnerados por la SAE. [1: Expediente asignado por reparto al despacho del Magistrado Ponente el 2 de julio de 2025. ] -.

A la presente actuación se vinculó, como terceros con interés, la Fiscalía 42 de Extinción de Dominio, el Juzgado 5° Penal Especializado de Extinción de Dominio y el Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados Especializados de Extinción de Dominio, todos de Bogotá. II.

HECHOS 2. Fueron expuestos por la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en los siguientes términos: «Relató el apoderado que, mediante resolución del 26 de mayo de 2022, la Fiscalía 43 Especializada de Extinción de Dominio decretó en el proceso con radicado n.° 110016099068202200165 las medidas cautelares de suspensión del poder dispositivo, embargo y secuestro de la edificación ubicada en la calle 69 A n.° 93 A – 34 en la ciudad de Bogotá, identificada con FMI 50C-325806, de propiedad de MARÍA SUSANA GUERRERO NIÑO, habiéndose materializado el secuestro el 31 de mayo siguiente, por lo que bajo la administración de la Sociedad de Activos Especiales se suscribieron nuevos contratos de arriendo con los ocupantes de los 3 locales comerciales y 6 apartamentos que conforman la referida propiedad.

Indicó que presentó solicitud de control de legalidad, la cual fue asignada por reparto al Juzgado 5 del Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Bogotá, bajo rad. 1100131200052024001825, que en decisión del 8 de noviembre de 2024 declaró la legalidad formal y material de las medidas. Inconforme con dicha decisión, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto en segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de Extinción del Derecho de Dominio, que el 19 de marzo de 2025 revocó el auto del Juzgado y declaró la ilegalidad de las cautelas impuestas sobre el inmueble de matrícula inmobiliaria n.° 50C-325806.

Señaló que la referida providencia se encuentra en firme y debidamente ejecutoriada, y fue notificada a la Sociedad de Activos Especiales mediante oficio n.° 2024-00182-01. Agregó que, el 7 de mayo de 2025, el Juzgado remitió al Director de Control de Inventario de la SAE copia de la providencia del 19 de marzo de 2025; de igual forma, el Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados Especializados de Extinción de Dominio de Bogotá comunicó dicha providencia mediante Oficio n.° J5-1154.

No obstante, lo anterior, el 9 de mayo de 2025 funcionarios de la Sociedad de Activos Especiales hicieron presencia en el predio de propiedad de MARÍA SUSANA GUERRERO NIÑO, dejando documentos informativos con fecha de emisión 26 de marzo de 2025, dirigidos a los ocupantes de la heredad en los cuales se realizaba “solicitud de legalización de la ocupación a través de contrato de arrendamiento o entrega inmediata…”.

Destacó que, el 21 de mayo, funcionarios de la SAE regresaron al lugar acompañados por miembros de la Policía Nacional, ocasión en la cual se comunicó el contenido del oficio n.° 202519001730901, en el que se fijó como plazo máximo el 30 de mayo de 2025 para llevar a cabo el trámite de legalización o entrega del bien. Por lo anterior, sostiene que la conducta de la Sociedad de Activos Especiales SAE al desatender la decisión judicial que declaró ilegal las medidas cautelares, constituye una flagrante vulneración de los derechos fundamentales, en la medida en que no existe mérito judicial alguno que habilite a dicha entidad ejercer actos de administración sobre la unidad cuya titularidad reclama MARÍA SUSANA GUERRERO NIÑO. Solicita que se ordene a la Sociedad de Activos Especiales: i) dar cumplimiento a lo dispuesto por esta Corporación en la decisión del 19 de marzo de 2025; ii) adelantar las actuaciones necesarias para la devolución del inmueble identificado con M.I. n.° 52C-325806 y; iii) devolver y reintegrar los dineros percibidos desde la fecha en que se materializó la diligencia de secuestro».

III. EL FALLO IMPUGNADO 3. La Sala de Extinción del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 13 de junio de 2025, consideró que, a pesar de haberse emitido un fallo judicial en favor de la accionante, esta no tenía claridad de cuando se le devolvería su propiedad, lo que generó una transgresión a su garantía constitucional al debido proceso.

Esto porque desde la fecha de notificación del 7 de mayo de 2025, que decretó la declaratoria de ilegalidad de las medidas cautelares, ha transcurrido más de un mes sin que la SAE adelante la gestión administrativa para devolución y entrega efectiva del inmueble. 3.1. En ese sentido, concluyó que resultaba necesario establecer un plazo límite para que la SAE reintegre el predio de la accionante debido a que mantenerlo bajo su administración pese a la orden judicial que ordenó su devolución, corresponde a un acto arbitrario. 3.2.

Por otro lado, adujo que ninguna manifestación se hizo respecto a la vulneración de los derechos a la propiedad privada, vida digna, mínimo vital de la demandante, toda vez que no argumentó por qué estos se veían afectados, por lo tanto, no resultaba procedente el amparo. 3.3. Frente al reintegro de los dineros, no se observó que la actora haya presentado solicitud formal a la demandada con tal propósito, por lo tanto, incumplió con el requisito de la subsidiariedad. -.

En ese sentido resolvió: «PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental del debido proceso de MARÍA SUSANA GUERRERO NIÑO y en consecuencia ORDENAR a la Sociedad de Activos Especiales S.A.S (SAE), que dentro del término de treinta (30) días hábiles, contados a partir de la notificación de esta decisión, proceda a emitir los actos administrativos correspondientes y a dar cumplimiento a la orden de entrega del inmueble a su propietaria contenida en la decisión de segunda instancia del 19 de marzo de 2025, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones.

SEGUNDO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional deprecado por la ciudadana MARÍA SUSANA GUERRERO NIÑO, para que se le devuelva y reintegre los dineros dejados de percibir desde la diligencia de secuestro. (…)» IV. LA IMPUGNACIÓN 4. La apoderada judicial de la SAE mostró su inconformidad con lo resuelto por la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y solicitó que se revoque el amparo de la decisión de primera instancia con fundamento en lo siguiente: 4.1.

Manifestó que no era posible indicarle a la accionante ni al despacho una fecha específica para la entrega del inmueble porque debe surtirse una serie de pasos y requisitos que no implican negligencia o capricho de la SAE, obedecen a las normas que rigen la misma. De todas formas, precisó que el acto administrativo que da cumplimiento a la devolución ya fue proyectado y solo se encuentra a la espera de la firma del presidente de la Entidad. 4.2.

Expuso que no se configura una mora administrativa injustificada; por ende, no ha vulnerado el derecho al debido proceso, en la medida en que la omisión denunciada no se adecúa a los atributos de dicha figura a saber; incumplimiento de los términos expuestos en la ley, desbordamiento del concepto de plazo razonable y, falta de motivo en la demora. 4.3.

Además, sostuvo que no era factible atribuirle el desconocimiento de un plazo fijado legalmente, como quiera que ni la Ley 1437 de 2011, ni la 1708 de 2014 o el Decreto 1068 de 2015 establecen un término «en el cual deba adelantarse el procedimiento entre la recepción de la comunicación que informa del levantamiento de la medida cautelar y la expedición del acto administrativo, por lo que, deberá analizarse la razonabilidad del plazo que conlleva el procedimiento».

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5. De conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015 (modificado por el Decreto 333 de 2021), en concordancia con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación interpuesta contra la sentencia proferida en primera instancia por la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, de quien es su superior funcional. 6.

Dispone el artículo 86 de la Constitución Política, y así lo reitera el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que la ley contempla; amparo que solo procederá si el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 7.

En sede de impugnación, el juez constitucional debe verificar el contenido de la misma, en contraste con el acervo probatorio y el fallo, tanto que, si a su juicio la sentencia carece de fundamento, procederá a revocarla o de lo contrario la confirmará, tal como lo dispone el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, que regula el trámite constitucional. 8.

A efectos de resolver la impugnación propuesta por la SAE, la Sala atenderá la línea jurisprudencial que ha establecido la Corte Constitucional y esta Corporación respecto al debido proceso administrativo y mora administrativa. Derecho al debido proceso administrativa y mora administrativa. 9. El artículo 29 de la Constitución Política de Colombia prescribe que el debido proceso debe ser observado por las autoridades públicas, en el marco de las actuaciones jurisdiccionales y administrativas que lleven a cabo. 10.

Este mandato superior, que se traduce en un conjunto de condiciones que la ley impone a la administración, adquiere materialidad en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa (CC T-796 de 2006, C-980 de 2010, T-051 de 2016 y T- 595 de 2019). Dicho cumplimiento es, a la vez, garantía para el administrado de que sus derechos encuentran amparo y logran una aplicación correcta. 11.

En esencia, la finalidad del debido proceso administrativo implica «(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados» (CC T-046 de 2023). 12. Ahora bien, con respecto al fenómeno de mora administrativa, esta Sala de Casación Penal indicó unos criterios comparativos entre aquella que es justificada y la que no lo es.

Para verificar esta última, importa destacar: «(i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente; (ii) que la mora desborde el concepto de plazo razonable que involucra análisis sobre la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y el análisis global de procedimiento;

(iii) la falta de motivo o justificación razonable en la demora. (CSJ STP1499-2020 y STP12258-2024» Por su parte, la Corte Constitucional expuso en sentencia T-046 de 2023 (reiterada en la sentencia T-286 de 2023), lo siguiente: «[U]na de las garantías que componen el debido proceso administrativo es el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, donde el mismo no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables y que la actuación se adelante con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico.

Al respecto, en desarrollo de esta garantía, la Corte ha establecido que el derecho a un plazo razonable se refiere a que el proceso se tramite sin dilaciones injustificadas, donde la razonabilidad se establece en cada caso particular y ex post, teniendo en cuenta los siguientes cuatro elementos: “(i) la complejidad del asunto; (ii) la actividad procesal del interesado;

(iii) la conducta de la autoridad competente; y (iv) la situación jurídica de la persona interesada.» Caso concreto 13. De acuerdo con los hechos que soportan la demanda de tutela y los elementos de prueba aportados, pronto advierte la Sala la confirmación del fallo impugnado, por lo siguiente:

14. MARÍA SUSAN GUERRERO NIÑO acudió a la presente acción de tutela en contra de la SAE, con el fin de que se dé cumplimiento a lo ordenado por la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 19 de marzo de 2025, esto es, decretar la ilegalidad de las medidas cautelares sobre el inmueble con matrícula n.° 50C-325806; en consecuencia, disponer la devolución de dicho bien y el reintegro de los dineros percibidos. 15.

La SAE en el recurso de impugnación alegó que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la libelista, como quiera que no ha sobrepasado el plazo razonable para cumplir con lo ordenado, puesto que no está contemplado explícitamente en el ordenamiento jurídico, y que además ya proyectó el acto administrativo que ordena la devolución del inmueble, el cual está a la espera de la firma de la presidencia de la Entidad. 16.

Postura que esta Corporación no comparte, puesto que en efecto sí ha incurrido en mora administrativa injustificada, si se tiene en cuenta que la decisión del Tribunal que decretó la ilegalidad de las medidas cautelares fue notificada el 7 de mayo de 2025, es decir, ha transcurrido un tiempo razonable para proceder con la entrega del inmueble.

Véase como la demora en acatar la orden judicial ha llevado a que incluso funcionarios de la misma SAE le soliciten a la accionante que tiene máximo el 30 de mayo para llevar a cabo el trámite de legalización o entrega del bien. 17. Si bien la SAE arguyó que tanto en las leyes 1437 de 2011 y 1708 de 2014, como en el Decreto 1068 de 2015, no está contemplado un término concreto y claro para proferir el acto administrativo, argumento que es cierto, no lo es menos que, tal y como lo manifestó la misma entidad, para efectos de realizar el procedimiento de devolución del bien «la SAE sólo acata las órdenes que los diferentes despacho judiciales le imparten a lo largo de los procesos penales y de extinción de derecho de dominio, por lo que, solo hasta cuando se le comunica a esta Sociedad la orden de entrega de los activos, se inicia el procedimiento establecido».

(subrayado en el original) 18. En ese orden de ideas, no cabe duda de que la orden está ejecutoriada y la SAE debe acatarla, por lo que tiene que proferir la respectiva resolución. 19. En este caso concreto, la devolución del inmueble de la actora no se trata de un acto complejo, cuya demora en el trámite no debe soportar la ciudadana, por tanto, no resulta desproporcionado ordenar a la SAE que en el término de 30 días profiera el acto administrativo que implique la entrega material del bien identificado con matrícula n°. 50C-325806, y menos aún, cuando la misma entidad afirmó que ya se proyectó el acto administrativo, solo falta la firma del funcionario competente. 20.

Por lo anterior, no queda más alternativa que confirmar el fallo impugnado, Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal – en Sala de Decisión de Acciones de Tutela N° 1, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, VI.

RESUELVE

1. CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. 2. Notificar a los sujetos procesales este fallo de acuerdo con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 3. Envíese la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término indicado en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FERNANDO LEÓN BOLAÑOS PALACIOS Magistrado JORGE HERNÁN DÍAZ SOTO Magistrado Permiso CARLOS ROBERTO SOLÓRZANO GARAVITO Magistrado NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaría 1 16