STP11081-2025 — Corte Suprema

STP11081-2025Corte Suprema de Justicia · Sala Tutelas2025

Magistrado ponente: Gerardo Barbosa Castillo

Decreto 2591 de 1991Ley 1579 de 2012Ley 4579 de 2012Ley 527 de 1999Ley 793 de 2002

De qué trata

Tema: DERECHO DE PETICIÓN - Noción (c. j.) DERECHO DE PETICIÓN - Requisitos de la respuesta (c. j.) ACCIÓN DE TUTELA - Eficacia de la acción de tutela para proteger el derecho de petición DERECHO DE PETICIÓN - La resolución de fondo no involucra el sentido de la respuesta (c. j.) Tesis: «El artículo 23 de la Constitución les otorga a todas las personas la posibilidad de «presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución». Por este motivo, el precedente constitucional ha reconocido que los ciudadanos el derecho a recibir una respuesta oportuna, clara, completa y de fondo a sus solicitudes (CC T-394/18). Además, ha dicho que este es un derecho de tipo instrumental, en tanto permite garantizar otros que también son de rango constitucional (CC T/-329/21), y que “es fundamental, tiene aplicación inmediata y resulta indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado Social de Derecho” (CC SU-191/22). En este orden de ideas, es posible garantizar la protección del derecho fundamental de petición a través de la acción de tutela cuando (i) no se ha dado una respuesta a la solicitud dentro del término que prevé la ley o (ii) cuando la contestación dada no puede ser calificada como idónea o adecuada de acuerdo con el alcance de lo pedido (CC SU-191/20). Esto ocurre cuando se presentan respuestas «abstractas, escuetas, confusas, dilatadas o ambiguas» (CC T-058/18). No obstante, esto no implica que el derecho fundamental de petición también implique acceder a lo solicitado, pues este se garantiza cuando se da una respuesta clara, precisa, congruente, de fondo (CC T-058/18). De esta manera, «el derecho de petición se ejerce y agota en la solicitud y la respuesta. No se decide propiamente sobre él, en cambio si se decide por ejemplo sobre el reconocimiento o no del derecho subjetivo invocado» (CC C-510/04, reiterado en CC C-951/14)». DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Alcance y finalidad DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Proceso sin dilaciones injustificadas: plazo razonable DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Mora judicial: proceso sin dilaciones injustificadas DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Mora judicial - Mora injustificada: caracterización DERECHO INTERNACIONAL - Derecho a ser juzgado dentro de un plazo razonable: criterios de análisis DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Mora judicial: la diferenciación de la mora judicial justificada de la injustificada, como argumento defensivo de los despachos judiciales que incumplen los términos legales y plazos razonables, vuelve insuperable la mora, dada la institucionalización histórica de la congestión estructural y objetiva en la administración de justicia (c. j.) Tesis: «El derecho de acceso a la administración de justicia les otorga a todos los residentes en el país la posibilidad de acudir en condición de igualdad ante los tribunales y jueces del país con el propósito de buscar la integridad del orden jurídico y la protección de sus derechos (CC, Sentencia C-426 de 2002), reiterada en las sentencias T-283 de 2013 y T-309 de 2023). De igual modo, les permite reclamar una solución pronta de las controversias en las que estén involucrados (CC, Sentencia T-309 de 2023). Por consiguiente, esta garantía, que se origina a partir de la obligación del Estado de facilitar las condiciones para el disfrute del derecho, busca asegurar que los procesos de desarrollen «en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso» (CC T-283/13). Esta referencia a la proscripción de las dilaciones injustificadas ha permitido a la Corte Constitucional precisar en qué escenarios la mora en la resolución de un caso carece de sustento y en qué escenarios, por el contrario, esta puede encontrarse justificada. La mora judicial es injustificada cuando (i) no se cumplen los términos establecidos en la ley para adelantar una actuación judicial, (ii) no existe un motivo razonable que explique la tardanza y (iii) el retraso en la solución del proceso es imputable a la negligencia de las autoridades judiciales y al incumplimiento sistemático de sus deberes (CC SU-394/16). De igual manera, la Corte Constitucional ha considerado que en el marco de los procesos judiciales es necesario determinar si se ha desconocido el plazo razonable. Para ello, ha recurrido a los parámetros establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH, Caso Valle Jaramillo y otros Vs. Colombia, sentencia del 27 de noviembre de 2008). Según estos, para calificar la razonabilidad del plazo de los procesos judiciales es necesario considerar (i) la complejidad del caso, (ii) la actividad procesal del implicado, (iii) la conducta de las autoridades y el interés en el proceso por parte de los funcionarios judiciales y (iv) la afectación genera en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso (CC T-309/23). No obstante, de manera más reciente esta Sala consideró problemáticos los elementos que el precedente constitucional ha considerado al momento de considerar una mora judicial como justificada o injustificada. Según lo expuso esta Corporación, estos generaron que se institucionalizara “la histórica congestión judicial estructural y objetiva de la administración de justicia como argumento defensivo de los despachos judiciales morosos que incumplen los términos legales y plazos razonables” (CSJ STP9335-2025). Adicionalmente, esta Corte reconoció que: “en algunas ocasiones, el verdadero origen de la morosidad judicial no es la congestión histórica del sistema, sino la falta de liderazgo y gestión efectiva por parte de quienes dirigen los despachos: es esta omisión la que, en esos casos, perpetúa el colapso estructural de la justicia y condena a los sujetos procesales a la espera indefinida de sus procesos y a obtener justicia tardía” (CSJ STP9335-2025). Por ende, consideró necesario reconocer que: “independientemente de que existan factores estructurales que puedan contribuir a la mora judicial, subsiste intacto el deber estatal de asegurar que su sistema judicial pueda garantizar un proceso sin dilaciones indebidas, acorde con los compromisos internacionales adquiridos por Colombia en materia de derechos humanos, so pena de incurrir en responsabilidad internacional” (CSJ STP9335-2025) En este orden de ideas, la Sala buscó adecuar la jurisprudencia constitucional “al principio de supremacía de los derechos humanos y al bloque de constitucionalidad, dentro del cual las obligaciones internacionales de Colombia tienen fuerza vinculante” (CSJ STP9335-2025)». DERECHO DE PETICIÓN - Solicitud ante la Fiscalía General de la Nación: no se demuestra la presentación de la solicitud ACCIÓN DE TUTELA - Principio de subsidiariedad y residualidad: deber del interesado de agotar los mecanismos y recursos previstos por el legislador para controvertir las situaciones que considere lesivas de sus derechos, cuando se encuentra en curso el proceso ACCIÓN DE TUTELA - Principio de subsidiariedad y residualidad - Improcedencia de la acción para solicitar el levantamiento de las medidas cautelares impuestas a los inmuebles: otro mecanismo de defensa judicial - proceso en curso ACCIÓN DE TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO - No se demuestra el perjuicio irremediable Tesis: «(…) la Sala examinará la acción de tutela presentada por CLAUDIA SUAVITA HENAO. Para ello, sin embargo, es necesario evaluar inicialmente si se encuentran cumplidos los requisitos de procedibilidad formal de la solicitud de amparo. En este punto, la Sala evidencia que la accionante está legitimada por activa, pues persigue que se amparen sus derechos fundamentales, y que las entidades accionadas lo están por pasiva, en tanto tienen la aptitud procesal para responder tanto por la aparente falta de respuesta al requerimiento elevada por la peticionaria como por la permanencia de las medidas cautelares que afectan sus bienes. De igual manera, la Corte estima que se acudió a la acción de tutela dentro de un término razonable, por lo que se cumple el requisito de inmediatez. En contraste, no ocurre lo mismo con el requisito de subsidiariedad. Por un lado, porque la Corte no encuentra que la accionante hubiese enviado su solicitud a alguno de los correos electrónicos con los que cuentan los funcionarios de la Fiscalía que intervinieron en su caso. Según las pruebas que ella misma adjunta a su escrito de tutela, la petición que radicó el 10 de abril de 2025 la envió a los correos electrónicos diresp.exticiondominio@fiscalia.gov.co y mert.arce@fiscalía.gov.co. No obstante, en ambos casos cometió errores de digitación, pues omitió la letra “n” en el primero y cambio una “y” por una “t” en el segundo. Adicionalmente, la Corte evidencia que, a pesar de que en su impugnación la accionante censuró que no se le permitió “controvertir la supuesta equivocación del correo”, en esa etapa tampoco aportó algún elemento que permita concluir que la solicitud del 10 de abril de 2025 sí fue enviada a los correos habilitados por la Fiscalía. Por este motivo, la Corte encuentra incumplido el requisito de subsidiariedad, pues cuando los jueces de tutela evidencian que “el accionado no realizó alguna conducta que amenace o vulnere un derecho fundamental y que la persona a quien supuestamente se le violó el derecho no hizo nada para reclamarlo, [deben] declarar la improcedencia del amparo constitucional” (CC T-124/19). Esto obedece a que la acción de tutela busca garantizar la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales, de manera que pierde sentido «si no ha existido una acción u omisión de la entidad accionada a la que pueda imputársele la vulneración» (CC T-124/19). De otro lado, en lo que respecta a la respuesta ofrecida por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali, que, como se explicó en primera instancia, también interviene como representante de la Superintendencia de Notariado y Registro, la Corte no encuentra que los mecanismos de defensa con los que cuenta la accionante carezcan de idoneidad o eficacia o que ella esté expuesta a la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable. Si bien dentro de su reclamo argumentó que se encuentra en una difícil situación económica como consecuencia de la permanencia de las medidas cautelares, la Corte no evidencia que se hubiesen aportado medios de prueba que permitan identificar por qué la accionante se encuentra imposibilitada para iniciar un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de lo expuesto por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali. Tampoco quedó claro, como se anticipó, que se encuentre expuesta a un perjuicio irremediable, pues dentro del expediente no existe ningún elementó que dé cuenta de la gravedad de su situación o de la inminencia de un perjuicio en su contra. De igual manera, la Sala resalta que es el proceso de extinción de dominio el escenario en el que se debe debatir la permanencia de las medidas cautelares impuestas a los inmuebles de propiedad de la accionante, por cuanto no es el juez de tutela el competente para decidir qué se debe hacer al respecto. En cualquier caso, ello no implica que esta Corporación ignore los cuestionamientos expuestos por la peticionaria en relación con los más de 13 años en los que se han mantenido vigentes las órdenes de suspensión del poder dispositivo y embargo». DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Proceso extinción de dominio: vulneración del derecho por mora judicial injustificada de la Fiscalía 50 Especializada de Extinción del Derecho de Dominio para resolver la situación jurídica frente a las medidas cautelares de los bienes inmuebles de la accionante DERECHO AL DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Mora judicial: imposibilidad de otorgarle a la accionante la carga de la ineficacia o ineficiencia del Estado en la prestación de un servicio público esencial de manera indefinida DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Vulneración del derecho Tesis: «Según lo establece el artículo 86 de la Constitución, por medio de la acción de tutela todas las personas pueden solicitar, a través de un procedimiento preferente y sumario, la protección de sus derechos fundamentales. Por este motivo, los jueces de tutela tienen que asumir un papel activo en la conducción del proceso (CC T-166/2025), lo cual conlleva interpretar de manera apropiada la problemática planteada y “proteger adecuadamente y conforme a los hechos probados en el proceso, aquellos derechos vulnerados, incluso si el accionante no los invocó” (CC T-255/15). De ahí que, contrario a lo señalado por la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en la sentencia de tutela de primera instancia, sea procedente pronunciarse sobre la posible mora judicial en la que ha incurrido la Fiscalía Cincuenta Especializada de Extinción de Dominio, pues dentro del escrito de tutela la accionante aludió expresamente a esa circunstancia y, además, argumentó que esa situación le generaba una afectación económica grave que incidía en el goce efectivo de sus derechos fundamentales. De igual manera, esta Corporación estima que es posible abordar este cuestionamiento, pues en este caso no ha cesado la situación que censura la accionante. Si bien en el trámite de tutela la Fiscalía accionada asumió el compromiso de adoptar dentro de los cuatro meses siguientes las medidas correspondientes al interior del proceso que involucra los bienes de CLAUDIA SUAVITA HENAO, esto no tiene la potencialidad cambiar la situación jurídica en la que actualmente se encuentra la peticionaria ni concluir los más de 13 años sin que se adopte una decisión de fondo sobre los inmuebles. Dicho esto, la Sala estima que en relación con la aparente mora judicial se encuentran los requisitos de procedibilidad formal de la solicitud de amparo, pues la accionante está legitimada por activa y la Fiscalía accionada lo está por pasiva. Además, porque la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable, en tanto puede considerarse que la posible vulneración de los derechos fundamentales de la peticionaria continúa en el tiempo, y porque no se encuentra acreditado que la actora hubiese sido negligente ante alguna de las actuaciones adelantadas en el curso del proceso de extinción de dominio, por lo que sí se cumple el requisito de subsidiariedad. Ahora bien, luego de constatar que la solicitud de amparo es formalmente procedente, la Sala evidencia que, por medio de una resolución del 28 de febrero de 2012, la Fiscalía Veinticuatro de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio adicionó a “la Resolución de la FASE INICIAL No. 049 del 13 de julio de 2012 proferida dentro del […] radicado [No. 824894-24]” Por ende, vinculó algunas propiedades de CLAUDIA SUAVITA HENAO, entre las cuales se encuentran los bienes con matrícula inmobiliaria 370-463415, 370-463357 y 370- 461898. Por ende, dispuso su embargo, así como la suspensión del poder dispositivo. Posteriormente, a través de resolución del 17 de enero de 2014, la Fiscalía Cuarenta y Seis de esa misma unidad inició el proceso de extinción de dominio. Por ende, ordenó “mantener respecto de los bienes relacionados en el acápite I […] el EMBARGO, SECUESTRO y consecuente SUSPENSIÓN DEL PODER DISPOSITIVO ordenado por la Fiscalía 24 especializada de Cali”. De igual manera, el 30 de febrero de 2020 se emitió resolución de cierre de investigación. Sin embargo, la misma más adelante fue declarada nula con el propósito de garantizar el debido proceso de las partes. Por ende, actualmente se encuentra pendiente resolver sobre la procedencia de la acción de extinción de dominio. De esta manera, esta Corporación evidencia que, en efecto, han transcurrido más de 13 años desde el momento en el que se emitieron las medidas cautelares a las que alude la peticionaria. Adicionalmente, la Sala no encuentra que la tardanza en la que se ha incurrido al interior del proceso de extinción de dominio pueda atribuirse a la dificultad propia de la investigación o que sea posible justificarse en “la histórica congestión judicial estructural y objetiva de la administración de justicia”. Por el contrario, la Corte advierte que de manera genérica la fiscal 50 de extinción de dominio únicamente indicó que asumió el cargo el 14 de diciembre de 2016 y que recibió “una carga laboral total de 109 radicados, los cuales fueron reasignados a través de las Resoluciones Nos 0407 del 16 de Diciembre de 2016, No 122 de fecha 29 de marzo de 2017 y No 01954 del 8 de mayo de 2017”. Con ello no solamente se reiteró el argumento defensivo que identificó la Sala en la Sentencia CSJ STP9335-2025 y que da cuenta de los problemas de gestión judicial que existen en muchos despachos judiciales del país, sino que omitió presentar información actualizada sobre el estado actual de sus procesos y las medidas que está implementado con el propósito de garantizar una adecuada respuesta a esos casos. De otro lado, la Sala también recuerda que “una demora prolongada constituye en principio, por sí misma, una violación a las garantías judiciales” (Corte IDH, Vásquez Durand y otros vs. Ecuador, sentencia del 15 de febrero de 2017). Asimismo, insiste en que los obstáculos con los que se puede enfrentar la Fiscalía no deben ocasionar que la accionante asuma la carga de la ineficacia o ineficiencia del Estado en la prestación de un servicio público esencial de manera indefinida, ni siquiera en los casos en que la dilación sea consecuencia de defectos estructurales de la organización y funcionamiento de las autoridades judiciales. Por ese motivo, esta Corporación concluye que la Fiscalía accionada no demostró haber actuado con diligencia en el cumplimiento de su función constitucional, lo que obliga a conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la accionante. Por esta razón, se revocará parcialmente la sentencia de tutela de primera instancia y, en su lugar, se ordenará a la Fiscalía 50 Especializada de Extinción de Dominio que, en el término de cuatro meses contados después de la notificación de esta providencia, resuelva la situación jurídica de los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria 370-463415, 370-463357 y 370- 461898».

CUI.11001222000020250010101 TUTELA 2.A INSTANCIA NO. 145885 CLAUDIA SUAVITA HENAO GERARDO BARBOSA CASTILLO Magistrado ponente STP11081-2025 Tutela de 2.a instancia No. 145885 Acta No. 145 Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veinticinco (2025). ASUNTO La Sala resuelve la impugnación presentada en contra de la sentencia del 14 de mayo de 2025, por medio de la cual la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá no concedió la acción de tutela presentada por CLAUDIA SUAVITA HENAO en contra de la Fiscalía Cincuenta Especializada de Extinción de Dominio, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali y la Superintendencia de Notariado y Registro.

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN CLAUDIA SUAVITA HENAO indicó que es propietaria de los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria n.o 370-463415, 370-463357 y 370 461898, que fueron vinculados al proceso de extinción de dominio con radicado n.o «824894». De igual manera, precisó que, a través de resolución del 28 de febrero de 2012, esos bienes fueron afectados con las medidas cautelares de suspensión del poder dispositivo y embargo.

Además, que estas medidas fueron inscritas el 2 de marzo de 2012 en los correspondientes folios de matrícula inmobiliaria. Argumentó que han transcurrido más de 13 años desde ese momento y que la Fiscalía no ha pedido la renovación de las medidas cautelares, por lo que se cumplió el término de caducidad que prevé el artículo 64[footnoteRef:2] de la Ley 1579 de 2012.

Sostuvo que por esa razón el 10 de abril de 2025 pidió a la Fiscalía Cincuenta Especializada de Extinción de Dominio, a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y a la Superintendencia de Notariado y Registro «la cancelación por caducidad de las medidas cautelares» y que se informe «sobre eventuales renovaciones de las medidas». No obstante, indicó que no ha recibido respuesta a su solicitud. [2: Ley 1579 de 2012, artículo 64: «CADUCIDAD DE INSCRIPCIONES DE LAS MEDIDAS CAUTELARAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES.

Las inscripciones de las medidas cautelares tienen una vigencia de diez (10) años contados a partir de su registro. Salvo que antes de su vencimiento la autoridad judicial o administrativa que la decretó solicite la renovación de la inscripción, con la cual tendrá una nueva vigencia de cinco (5) años, prorrogables por igual período hasta por dos veces. || Vencido el término de vigencia o sus prórrogas, la inscripción será cancelada por el registrador mediante acto administrativo debidamente motivado de cúmplase, contra el cual no procederá recurso alguno; siempre y cuando medie solicitud por escrito del respectivo titular(es) del derecho real de dominio o de quien demuestre un interés legítimo en el inmueble. || PARÁGRAFO.

El término de diez (10) años a que se refiere este artículo se empieza a contar a partir de la vigencia de esta ley, para las medidas cautelares registradas antes de la expedición del presente estatuto.».] Consideró, por lo tanto, que se configuró un silencio administrativo[footnoteRef:3], que «implica que no existe constancia de renovación de las medidas antes del 1 de octubre de 2022».

De igual modo, argumentó que la Fiscalía Cincuenta Especializada de Extinción de Dominio no ha garantizado que el caso que involucra sus propiedades se resuelva en un plazo razonable, por lo que actualmente padece «una afectación económica grave, agravada por su residencia en el extranjero, donde depende de recursos limitados, comprometiendo su estabilidad financiera y la de su familia». [3: La accionante no precisó si este silencio administrativo es positivo o negativo. ] Por este motivo, CLAUDIA SUAVITA HENAO acudió a la acción de tutela con el propósito de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la propiedad privada y de petición. Por ende, pidió que se declare que la falta de respuesta de la Fiscalía Cincuenta Especializada de Extinción de Dominio «configura un silencio administrativo, […], y que este silencio constituye un indicio necesario de que no existe solicitud de renovación de las medidas cautelares antes del 1 de octubre de 2022, corroborando su caducidad automática, conforme al artículo 64 de la Ley 1579 de 2012 y la Sentencia C-430/2024 de la Corte Constitucional».

Además, solicitó que ese organismo «remita a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali un informe oficial sobre el radicado 824894, acreditando si existió o no una solicitud de renovación de las medidas cautelares antes del 1 de octubre de 2022, y que se abstenga de oponerse a la cancelación de las medidas por caducidad», así como que se ordene a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali cancelar «por caducidad de las medidas cautelares registradas».

TRÁMITE DE LA ACCIÓN Por medio de auto del 5 de mayo de 2025, la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá avocó conocimiento de la acción de tutela, corrió traslado a los accionados y vinculó a la Dirección Nacional de Fiscalías Especializadas de Extinción de Dominio. La fiscal 50 especializada de extinción de dominio presentó un recuento de lo ocurrido al interior del proceso que involucra los inmuebles de la accionante.

Entre otras cosas, precisó que el 3 de febrero de 2020 se emitió la resolución de cierre de la investigación de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 793 de 2002. Indicó, no obstante, que el 17 de septiembre de 2021 se decretó la nulidad de lo actuado desde esa determinación «en aras de garantizar el derecho de defensa y debido proceso, como quiera [sic], que se le debía dar traslado al perito contable de la documentación aportada por el apoderado».

De otro lado, explicó que actualmente el proceso se encuentra en turno para «impartir la calificación pertinente» y que también tiene pendientes tres radicados más antiguos. En cualquier caso, consideró que en un término de cuatro meses podría adoptar una decisión en el caso. Por último, señaló que no ha recibido ninguna solicitud de la actora, pues el escrito al que ella alude se remitió erróneamente a la dirección electrónica mert.arce@fisclia.gov.co, el cual no corresponde a su correo, pues este es mery.arce@fiscalia.gov.co.

De todos modos, precisó que la solicitud de cancelación por caducidad debe ser resuelta por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali. El director nacional (e) de extinción del derecho de dominio de la Fiscalía precisó que con ocasión de la situación expuesta por la accionante se reunió con la fiscal a cargo de su caso. Explicó que en esa oportunidad la funcionaria le indicó que: el proceso ha sido objeto de constante impulso, tanto es así que, el proceso había sido objeto de decisión de cierre, no obstante el apoderado de la hoy accionante en su momento alegando vulneración a su derecho de defensa solicitó la práctica de una prueba pericial, por tanto en aras de salvaguardar el derecho que se consideró vulnerado por parte de la accionante señora Claudia Suavita, se procedió a declarar la nulidad del cierre, quedando nuevamente en periodo probatorio. || A su vez, se dejó de relieve, que a la fecha se encuentra dando impulso a otros procesos que requieren cumplimiento por fallo de tutela, no obstante, la titular del despacho 50E.D., […], asumió el compromiso de realizar la calificación en un periodo de cuatro meses, sin perjuicio de que este lapso se dilate a causa de los recursos que se llegaren a presentar por parte de los afectados frente a su decisión. De otro lado, precisó que la accionante envió su solicitud a correos electrónicos inexistentes[footnoteRef:4], por lo que se debe desestimar su reclamo en relación con el derecho fundamental de petición. Además, pidió que «se acojan los argumentos y compromisos asumidos por la doctora Mery Elizabeth Arce Navarrete y se conceda el tiempo por ella solicitado». [4: Según el director nacional (e), la accionante «dirige la petición al correo diresp.exticiondominio@fiscalia.gov.co donde se evidencia que le hace falta la letra “n” a la palabra extinción. Así mismo, lo dirige al correo mert.arce@fiscalia.gov.co ahí es necesario destacar que, en el nombre mery se reemplazó la “y” por una letra “t”, situación que hace que sus correos hayan sido objeto de yerros de escritura y por ende nunca llegaron a su lugar de destino».] La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali precisó las medidas cautelares que actualmente afectan los inmuebles de la accionante.

De igual modo, precisó que el 6 de mayo de 2025 no accedió a lo pedido por CLAUDIA SUAVITA HENAO, pues, pese a lo que establece el artículo 64 de la Ley 4579 de 2012 en relación con la caducidad de las medidas cautelares, es posible concluir que: hay procesos que no son cobijados por el artículo 64 de la ley 1579 del 2012, como es el Embargo por proceso de Extinción de dominio, por ser rango constitucional, y solo podrá ser cancelado siempre y cuando la autoridad judicial o administrativa que decreto la inscripción de la medida, ordene la cancelación”, esto de conformidad con lo indicado en la Instrucción Administrativa nro. 9 proferida el 2 noviembre del 2022 por la Superintendencia de Notariado y Registro -que dio alcance a la Instrucción Administrativa nro. 8 del 30 de septiembre del 2022.

Adicionalmente, precisó la cancelación de la inscripción del acto de autorización de enajenación temprana fue negada, pues esta no es una medida cautelar, sino «simplemente una actuación administrativa del Frisco, administrado por la Sociedad de Activos Especiales». EL FALLO IMPUGNADO Por medio de sentencia del 14 de mayo de 2025, la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá negó el amparo del derecho fundamental de petición, pues evidenció que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali respondió el requerimiento de la accionante[footnoteRef:5] y que la solicitud elevada ante la Fiscalía se remitió a correos electrónicos equivocados.

Además, declaró improcedente la acción de tutela en lo que respecta a los derechos fundamentales al debido proceso y a la propiedad privada, pues encontró que la accionante tenía otros mecanismos de defensa a su disposición. Por último, indicó que, si bien CLAUDIA SUAVITA HENAO no presentó una pretensión en concreto sobre la mora judicial en la que se habría incurrido en el proceso de extinción de dominio, la fiscal a cargo del caso asumió el compromiso de adoptar las medidas pertinentes dentro de los cuatro meses siguientes, lo que consideró «suficiente para conjurar la situación puesta de presente».

En cualquier caso, exhortó a: [5: Además, el Tribunal evidenció que «dicho pronunciamiento se emitió tanto en representación de la oficina registral que preside quien la suscribe, como de la Superintendencia accionada, puesto que, (i) en el documento se referenciaron dos números de oficios diferentes, a saber ORIP173-170.1.173 y SNR2025EE-065710-1, el último es del dominio de la Superintendencia querellada, (ii) asimismo en la parte superior de la misiva se plasmó como membrete “Superintendencia de Notariado y Registro”».] a la FISCAL CINCUENTA ESPECIALIZADA DE EXTINCIÓN DE DOMINIO para que dé cumplimiento a lo acordado en la reunión llevada a cabo el 6 de mayo del presente año y profiera dentro de los 4 meses siguientes - contados a partir del 6 de mayo de 2025- resolución de procedencia y/o improcedencia de la acción de extinción de dominio, dentro del proceso identificado con radicado nro. 11762 E.D. LA IMPUGNACIÓN La accionante impugnó lo decidido en primera instancia, pues consideró que con ello de desconocen los principios de legalidad, confianza legítima y proporcionalidad «al mantener restricciones cautelares por más de 13 años sin renovación ni justificación».

Además, indicó que sí envió sus solicitudes a los correos electrónicos habilitados por la Fiscalía, que los mecanismos de protección con los que cuentan son ineficaces y que «las medidas cautelares caducaron automáticamente al no renovarse antes del 1 de octubre de 2022». CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para resolver la impugnación presentada en contra de la sentencia de tutela que emitió el 14 de mayo de 2025 la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Planteamiento del caso El 10 de abril de 2025, CLAUDIA SUAVITA HENAO pidió a la Fiscalía Cincuenta Especializada de Extinción de Dominio, a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y a la Superintendencia de Notariado y Registro «la cancelación por caducidad de las medidas cautelares» con las que se afectaron tres inmuebles de su propiedad y, además, que se le informe «sobre eventuales renovaciones de [estas] medidas», en tanto las mismas se adoptaron hace más de 10 años.

No obstante, no habría recibido respuesta a su solicitud. Por este motivo, acudió a la acción de tutela con el propósito de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la propiedad privada y de petición. En primera instancia no se concedió el amparo reclamado, pues, entre otras cosas, se advirtió que la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali respondió el requerimiento presentado por la accionante, que esta solicitud no se envió a alguno de los correos con los que cuenta la Fiscalía accionada y que la peticionaria tiene otros mecanismos judiciales de defensa para debatir la contestación recibida.

No obstante, CLAUDIA SUAVITA HENAO expresó su desacuerdo con esa providencia. Por consiguiente, la Sala debe establecer si en relación con cada uno de sus cuestionamientos se superan los requisitos generales de procedibilidad. De ser así, debe determinar si las autoridades accionadas desconocieron los derechos fundamentales al debido proceso, a la propiedad privada y de petición de la accionante.

Asimismo, la Corte se ocupará de establecer si existe mérito para pronunciarse sobre la aparente mora judicial injustificada en la que estaría incurriendo Fiscalía Cincuenta Especializada de Extinción de Dominio. Con este propósito, la Sala presentará algunas consideraciones en relación con el derecho fundamental de petición y el derecho de acceso a la administración de justicia, la mora judicial y el plazo razonable.

El derecho fundamental de petición El artículo 23 de la Constitución les otorga a todas las personas la posibilidad de «presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución». Por este motivo, el precedente constitucional ha reconocido que los ciudadanos el derecho a recibir una respuesta oportuna, clara, completa y de fondo a sus solicitudes (CC T-394/18).

Además, ha dicho que este es un derecho de tipo instrumental, en tanto permite garantizar otros que también son de rango constitucional (CC T/-329/21), y que «es fundamental, tiene aplicación inmediata y resulta indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado Social de Derecho» (CC SU-191/22). En este orden de ideas, es posible garantizar la protección del derecho fundamental de petición a través de la acción de tutela cuando (i) no se ha dado una respuesta a la solicitud dentro del término que prevé la ley o (ii) cuando la contestación dada no puede ser calificada como idónea o adecuada de acuerdo con el alcance de lo pedido (CC SU-191/20).

Esto ocurre cuando se presentan respuestas «abstractas, escuetas, confusas, dilatadas o ambiguas» (CC T-058/18). No obstante, esto no implica que el derecho fundamental de petición también implique acceder a lo solicitado, pues este se garantiza cuando se da una respuesta clara, precisa, congruente, de fondo (CC T-058/18). De esta manera, «el derecho de petición se ejerce y agota en la solicitud y la respuesta.

No se decide propiamente sobre él, en cambio si se decide por ejemplo sobre el reconocimiento o no del derecho subjetivo invocado» (CC C-510/04, reiterado en CC C-951/14). El derecho de acceso a la administración de justicia El derecho de acceso a la administración de justicia les otorga a todos los residentes en el país la posibilidad de acudir en condición de igualdad ante los tribunales y jueces del país con el propósito de buscar la integridad del orden jurídico y la protección de sus derechos (CC, Sentencia C-426 de 2002), reiterada en las sentencias T-283 de 2013 y T-309 de 2023).

De igual modo, les permite reclamar una solución pronta de las controversias en las que estén involucrados (CC, Sentencia T-309 de 2023). Por consiguiente, esta garantía, que se origina a partir de la obligación del Estado de facilitar las condiciones para el disfrute del derecho, busca asegurar que los procesos de desarrollen «en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso» (CC T-283/13).

Esta referencia a la proscripción de las dilaciones injustificadas ha permitido a la Corte Constitucional precisar en qué escenarios la mora en la resolución de un caso carece de sustento y en qué escenarios, por el contrario, esta puede encontrarse justificada. La mora judicial es injustificada cuando (i) no se cumplen los términos establecidos en la ley para adelantar una actuación judicial, (ii) no existe un motivo razonable que explique la tardanza y (iii) el retraso en la solución del proceso es imputable a la negligencia de las autoridades judiciales y al incumplimiento sistemático de sus deberes (CC SU-394/16).

De igual manera, la Corte Constitucional ha considerado que en el marco de los procesos judiciales es necesario determinar si se ha desconocido el plazo razonable. Para ello, ha recurrido a los parámetros establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH, Caso Valle Jaramillo y otros Vs. Colombia, sentencia del 27 de noviembre de 2008).

Según estos, para calificar la razonabilidad del plazo de los procesos judiciales es necesario considerar (i) la complejidad del caso, (ii) la actividad procesal del implicado, (iii) la conducta de las autoridades y el interés en el proceso por parte de los funcionarios judiciales y (iv) la afectación genera en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso (CC T-309/23).

No obstante, de manera más reciente esta Sala consideró problemáticos los elementos que el precedente constitucional ha considerado al momento de considerar una mora judicial como justificada o injustificada. Según lo expuso esta Corporación, estos generaron que se institucionalizara «la histórica congestión judicial estructural y objetiva de la administración de justicia como argumento defensivo de los despachos judiciales morosos que incumplen los términos legales y plazos razonables» (CSJ STP9335-2025).

Adicionalmente, esta Corte reconoció que: en algunas ocasiones, el verdadero origen de la morosidad judicial no es la congestión histórica del sistema, sino la falta de liderazgo y gestión efectiva por parte de quienes dirigen los despachos: es esta omisión la que, en esos casos, perpetúa el colapso estructural de la justicia y condena a los sujetos procesales a la espera indefinida de sus procesos y a obtener justicia tardía (CSJ STP9335-2025).

Por ende, consideró necesario reconocer que: independientemente de que existan factores estructurales que puedan contribuir a la mora judicial, subsiste intacto el deber estatal de asegurar que su sistema judicial pueda garantizar un proceso sin dilaciones indebidas, acorde con los compromisos internacionales adquiridos por Colombia en materia de derechos humanos, so pena de incurrir en responsabilidad internacional (CSJ STP9335-2025) En este orden de ideas, la Sala buscó adecuar la jurisprudencia constitucional «al principio de supremacía de los derechos humanos y al bloque de constitucionalidad, dentro del cual las obligaciones internacionales de Colombia tienen fuerza vinculante» (CSJ STP9335-2025).

Caso concreto De acuerdo con lo planteado previamente, la Sala examinará la acción de tutela presentada por CLAUDIA SUAVITA HENAO. Para ello, sin embargo, es necesario evaluar inicialmente si se encuentran cumplidos los requisitos de procedibilidad formal de la solicitud de amparo. En este punto, la Sala evidencia que la accionante está legitimada por activa, pues persigue que se amparen sus derechos fundamentales, y que las entidades accionadas lo están por pasiva, en tanto tienen la aptitud procesal para responder tanto por la aparente falta de respuesta al requerimiento elevada por la peticionaria como por la permanencia de las medidas cautelares que afectan sus bienes.

De igual manera, la Corte estima que se acudió a la acción de tutela dentro de un término razonable, por lo que se cumple el requisito de inmediatez. En contraste, no ocurre lo mismo con el requisito de subsidiariedad. Por un lado, porque la Corte no encuentra que la accionante hubiese enviado su solicitud a alguno de los correos electrónicos con los que cuentan los funcionarios de la Fiscalía que intervinieron en su caso.

Según las pruebas que ella misma adjunta a su escrito de tutela, la petición que radicó el 10 de abril de 2025 la envió a los correos electrónicos diresp.exticiondominio@fiscalia.gov.co y mert.arce@fiscalía.gov.co. No obstante, en ambos casos cometió errores de digitación, pues omitió la letra «n» en el primero y cambio una «y» por una «t» en el segundo. Adicionalmente, la Corte evidencia que, a pesar de que en su impugnación la accionante censuró que no se le permitió «controvertir la supuesta equivocación del correo», en esa etapa tampoco aportó algún elemento que permita concluir que la solicitud del 10 de abril de 2025 sí fue enviada a los correos habilitados por la Fiscalía. Por este motivo, la Corte encuentra incumplido el requisito de subsidiariedad, pues cuando los jueces de tutela evidencian que «el accionado no realizó alguna conducta que amenace o vulnere un derecho fundamental y que la persona a quien supuestamente se le violó el derecho no hizo nada para reclamarlo, [deben] declarar la improcedencia del amparo constitucional» (CC T-124/19).

Esto obedece a que la acción de tutela busca garantizar la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos fundamentales, de manera que pierde sentido «si no ha existido una acción u omisión de la entidad accionada a la que pueda imputársele la vulneración» (CC T-124/19). De otro lado, en lo que respecta a la respuesta ofrecida por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali, que, como se explicó en primera instancia, también interviene como representante de la Superintendencia de Notariado y Registro, la Corte no encuentra que los mecanismos de defensa con los que cuenta la accionante carezcan de idoneidad o eficacia o que ella esté expuesta a la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable.

Si bien dentro de su reclamo argumentó que se encuentra en una difícil situación económica como consecuencia de la permanencia de las medidas cautelares, la Corte no evidencia que se hubiesen aportado medios de prueba que permitan identificar por qué la accionante se encuentra imposibilitada para iniciar un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de lo expuesto por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali.

Tampoco quedó claro, como se anticipó, que se encuentre expuesta a un perjuicio irremediable, pues dentro del expediente no existe ningún elementó que dé cuenta de la gravedad de su situación o de la inminencia de un perjuicio en su contra. De igual manera, la Sala resalta que es el proceso de extinción de dominio el escenario en el que se debe debatir la permanencia de las medidas cautelares impuestas a los inmuebles de propiedad de la accionante, por cuanto no es el juez de tutela el competente para decidir qué se debe hacer al respecto.

En cualquier caso, ello no implica que esta Corporación ignore los cuestionamientos expuestos por la peticionaria en relación con los más de 13 años en los que se han mantenido vigentes las órdenes de suspensión del poder dispositivo y embargo. De esto precisamente se ocupará la Corte a continuación: Según lo establece el artículo 86 de la Constitución, por medio de la acción de tutela todas las personas pueden solicitar, a través de un procedimiento preferente y sumario, la protección de sus derechos fundamentales.

Por este motivo, los jueces de tutela tienen que asumir un papel activo en la conducción del proceso (CC T-166/2025), lo cual conlleva interpretar de manera apropiada la problemática planteada y «proteger adecuadamente y conforme a los hechos probados en el proceso, aquellos derechos vulnerados, incluso si el accionante no los invocó» (CC T-255/15).

De ahí que, contrario a lo señalado por la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá en la sentencia de tutela de primera instancia, sea procedente pronunciarse sobre la posible mora judicial en la que ha incurrido la Fiscalía Cincuenta Especializada de Extinción de Dominio, pues dentro del escrito de tutela la accionante aludió expresamente a esa circunstancia y, además, argumentó que esa situación le generaba una afectación económica grave que incidía en el goce efectivo de sus derechos fundamentales.

De igual manera, esta Corporación estima que es posible abordar este cuestionamiento, pues en este caso no ha cesado la situación que censura la accionante. Si bien en el trámite de tutela la Fiscalía accionada asumió el compromiso de adoptar dentro de los cuatro meses siguientes las medidas correspondientes al interior del proceso que involucra los bienes de CLAUDIA SUAVITA HENAO, esto no tiene la potencialidad cambiar la situación jurídica en la que actualmente se encuentra la peticionaria ni concluir los más de 13 años sin que se adopte una decisión de fondo sobre los inmuebles.

Dicho esto, la Sala estima que en relación con la aparente mora judicial se encuentran los requisitos de procedibilidad formal de la solicitud de amparo, pues la accionante está legitimada por activa y la Fiscalía accionada lo está por pasiva. Además, porque la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable, en tanto puede considerarse que la posible vulneración de los derechos fundamentales de la peticionaria continúa en el tiempo, y porque no se encuentra acreditado que la actora hubiese sido negligente ante alguna de las actuaciones adelantadas en el curso del proceso de extinción de dominio, por lo que sí se cumple el requisito de subsidiariedad.

Ahora bien, luego de constatar que la solicitud de amparo es formalmente procedente, la Sala evidencia que, por medio de una resolución del 28 de febrero de 2012, la Fiscalía Veinticuatro de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio adicionó a «la Resolución de la FASE INICIAL No. 049 del 13 de julio de 2012 proferida dentro del […] radicado [No. 824894-24]» Por ende, vinculó algunas propiedades de CLAUDIA SUAVITA HENAO, entre las cuales se encuentran los bienes con matrícula inmobiliaria 370-463415, 370-463357 y 370- 461898.

Por ende, dispuso su embargo, así como la suspensión del poder dispositivo. Posteriormente, a través de resolución del 17 de enero de 2014, la Fiscalía Cuarenta y Seis de esa misma unidad inició el proceso de extinción de dominio. Por ende, ordenó «mantener respecto de los bienes relacionados en el acápite I […] el EMBARGO, SECUESTRO y consecuente SUSPENSIÓN DEL PODER DISPOSITIVO ordenado por la Fiscalía 24 especializada de Cali».

De igual manera, el 30 de febrero de 2020 se emitió resolución de cierre de investigación. Sin embargo, la misma más adelante fue declarada nula con el propósito de garantizar el debido proceso de las partes. Por ende, actualmente se encuentra pendiente resolver sobre la procedencia de la acción de extinción de dominio. De esta manera, esta Corporación evidencia que, en efecto, han transcurrido más de 13 años desde el momento en el que se emitieron las medidas cautelares a las que alude la peticionaria.

Adicionalmente, la Sala no encuentra que la tardanza en la que se ha incurrido al interior del proceso de extinción de dominio pueda atribuirse a la dificultad propia de la investigación o que sea posible justificarse en «la histórica congestión judicial estructural y objetiva de la administración de justicia». Por el contrario, la Corte advierte que de manera genérica la fiscal 50 de extinción de dominio únicamente indicó que asumió el cargo el 14 de diciembre de 2016 y que recibió «una carga laboral total de 109 radicados, los cuales fueron reasignados a través de las Resoluciones Nos 0407 del 16 de Diciembre de 2016, No 122 de fecha 29 de marzo de 2017 y No 01954 del 8 de mayo de 2017».

Con ello no solamente se reiteró el argumento defensivo que identificó la Sala en la Sentencia CSJ STP9335-2025 y que da cuenta de los problemas de gestión judicial que existen en muchos despachos judiciales del país, sino que omitió presentar información actualizada sobre el estado actual de sus procesos y las medidas que está implementado con el propósito de garantizar una adecuada respuesta a esos casos.

De otro lado, la Sala también recuerda que «una demora prolongada constituye en principio, por sí misma, una violación a las garantías judiciales» (Corte IDH, Vásquez Durand y otros vs. Ecuador, sentencia del 15 de febrero de 2017). Asimismo, insiste en que los obstáculos con los que se puede enfrentar la Fiscalía no deben ocasionar que la accionante asuma la carga de la ineficacia o ineficiencia del Estado en la prestación de un servicio público esencial de manera indefinida, ni siquiera en los casos en que la dilación sea consecuencia de defectos estructurales de la organización y funcionamiento de las autoridades judiciales.

Por ese motivo, esta Corporación concluye que la Fiscalía accionada no demostró haber actuado con diligencia en el cumplimiento de su función constitucional, lo que obliga a conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la accionante. Por esta razón, se revocará parcialmente la sentencia de tutela de primera instancia y, en su lugar, se ordenará a la Fiscalía 50 Especializada de Extinción de Dominio que, en el término de cuatro meses contados después de la notificación de esta providencia, resuelva la situación jurídica de los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria 370-463415, 370-463357 y 370- 461898.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión de Tutelas de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia del 14 de mayo de 2025, por medio de la cual la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá no concedió la acción de tutela presentada por CLAUDIA SUAVITA HENAO en contra de la Fiscalía Cincuenta Especializada de Extinción de Dominio, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali y la Superintendencia de Notariado y Registro.

En su lugar, AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la accionante.

SEGUNDO: ORDENAR a la Fiscalía 50 Especializada de Extinción de Dominio que, en el término de cuatro meses contados después de la notificación de esta providencia, resuelva la situación jurídica de los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria 370-463415, 370-463357 y 370- 461898.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de tutela que la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá emitió el 14 de mayo de 2025.

CUARTO: NOTIFICAR esta providencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 12 GERARDO BARBOSA CASTILLO Magistrado ponente STP11081-2025 Tutela de 2. a instancia No. 145885 Acta No. 145 Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veinticinco (2025). ASUNTO La Sala resuelve la impugnación presentada en contra de la sentencia del 14 de mayo de 2025, por medio de la cual la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá no concedió la acción de tutela presentada por CLAUDIA SUAVITA HENAO en contra de la Fiscalía Cincuenta Especializada de Extinción de Dominio, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cali y la Superintendencia de Notariado y Registro.