Impugnación Rad. 92721 Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA Magistrado Ponente STP10612-2017 Radicación n.° 92721 (Aprobación Acta No. 234) Bogotá. D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecisiete (2017) VISTOS Decide la Sala la impugnación interpuesta por el Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, contra el fallo proferido el 11 de mayo de 2017, por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, mediante el cual negó por improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados, supuestamente vulnerados por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca y el Juzgado Laboral del Circuito de Girardot.
Actuación a la que fueron vinculados las partes e intervinientes involucrados en el proceso ordinario laboral cuestionado.
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Así fueron sintetizados en el fallo constitucional de primera instancia: La accionante presentó queja constitucional en contra de las autoridades judiciales cuestionadas, al considerar que le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia «en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema de pensiones», con ocasión del proceso ordinario laboral que promovió Diomar Eugenia Narváez Mambuscay en contra de Colpensiones.
Para el efecto manifiesta que Diomar Eugenia Narváez Mambuscay inició proceso ordinario laboral en contra del Instituto de Seguros Sociales en liquidación, con la finalidad de que se le reconociera pensión de sobreviviente. Expone que al interior del citado asunto le correspondió por reparto al Juzgado Laboral del Circuito de Girardot, el cual mediante sentencia del 5 de febrero de 2010, condenó a la demandada al reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, en un porcentaje del 100 %.
Inconforme con la anterior decisión la parte accionada interpuso recurso de apelación. Señala que la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca en falló de 9 de septiembre de 2010, confirmó la decisión de primera instancia. Acusa las determinaciones de haber desconocido «un trámite de la administración que se realizó bajo las normas legales que rigen la materia, como es el reconocimiento por vía administrativa de la Resolución No. 0412 del 25 de marzo de 2008, emitida por parte del Instituto de Seguros Social Riegos Laborales, al menor José David Quimbayo Sáenz (…) a partir del 24 de enero de 2006» y en este sentido, indica que se afecta el patrimonio del Estado y los principios de sostenibilidad financiera y solidaridad establecidos en el Sistema de Seguridad Social Integral y en el Sistema General de Pensiones.
Por lo anterior, solicita el amparo de los derechos fundamentales invocados y en consecuencia, se deje sin efectos la sentencia proferida por el Juzgado Laboral del Circuito de Girardot Cundinamarca el 5 de febrero de 2009 y el fallo de 3 de septiembre de 2009, emitido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, para que en su lugar, se ordene dictar nueva decisión en la que se reconozca la pensión de sobrevivientes en un 50% a la señora Diomar Eugenia Narváez Mambuscay, sin desconocer el derecho que corresponde al menor José David Quimbayo Sáenz del 50%.
EL FALLO IMPUGNADO La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia denegó por improcedente la protección deprecada, al considerar que la acción no cumple con los requisitos de inmediatez y de subsidiariedad, lo primero, porque el amparo se intentó el 18 de abril de 2017, más de seis años después de proferida la decisión que se cuestiona, esto es, 9 de septiembre de 2010, sin que se haya invocado un motivo que justifique esa omisión, lo segundo, dado que la accionante no empleó el mecanismo idóneo de defensa judicial que le permitía controvertir los fundamentos de la providencia que le resultó desfavorable a sus intereses, esto es, el recurso extraordinario de casación. LA IMPUGNACIÓN El Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP disintió de la anterior decisión, por cuanto el a quo no analizó detenidamente la problemática planteada.
En síntesis, indicó que la entidad ha sido diligente en el reclamo de la protección de sus derechos fundamentales e insistió en que debe tenerse en cuenta que a pesar de que el 19 de agosto de 2011, se desistió de la casación interpuesta contra la sentencia de segunda instancia, ello sucedió cuando «esta Unidad no había recibido el tema pensional de POSITVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S. A., por aquellos derechos que fueron causados originalmente en el Instituto de Seguros Sociales…», lo cual se dio a partir del 30 de junio de 2015, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1437 de 2015, reglamentario del artículo 80 de la Ley 1753 del 2015, de allí que no puede enrostrársele la falta de controversia de la providencia cuestionada, a través del mencionado recurso extraordinario.
Con base en ese mismo supuesto fáctico, discrepó del argumento referido al incumplimiento del requisito de inmediatez, pues en su criterio, deben sopesarse las particularidades de cada caso, con el fin de determinar si el mecanismo de amparo se ejerció dentro de un lapso razonable; motivo por la cual no era posible que el juez de tutela de primera instancia afirmara que el plazo para impetrar la presente acción debía contabilizar desde el día en que cobró ejecutoria el fallo proferido en el proceso ordinario laboral, adelantado por Diomar Eugenia Narváez Mambuscay, y no desde la fecha en que la UGPP adquirió la administración pensional de POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS S. A. Además, aseguró que «la vulneración de los derechos contra esta Entidad es permanente en el tiempo…», en tanto, existe una orden judicial que impone sufragar la mesada en un 100 % y el correspondiente retroactivo, a favor de Diomar Eugenia Narváez Mambuscay; proporción superior a la que tendría derecho, en la medida que desconoce las prerrogativas adquiridas por el menor hijo del causante, a quien mediante Resolución 0412 del 25 de marzo de 2008, se efectuó reconocimiento pensional de sobreviviente en el 50 %, con lo cual se acredita la ocurrencia de un perjuicio irremediable, ante la evidente afectación del erario que conlleva el pago de tal prestación en un 150 %.
Igualmente, afirmó que en las sentencias del 5 de febrero y 9 de septiembre de 2010, proferidas por el Juzgado Laboral del Circuito de Girardot y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, respectivamente, se incurrió en una vía de hecho, por defectos fáctico y material, así como violación directa de la Constitución, toda vez que se omitió valorar el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, y la Resolución 0412 del 25 de marzo de 2008.
Con fundamento en lo denotado, pidió que se amparen los derechos al debido proceso, contradicción, defensa y de acceso a la administración de justicia de la UGPP, en conexidad con el principio de sostenibilidad de financiera del sistema pensional y, en su lugar, se disponga dejar sin efectos las citadas providencias, para que se dicte fallo en el que se conceda la aludida gracia a cada uno de los beneficiarios en la proporción debida.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela La tutela es un mecanismo de protección excepcional frente a providencias judiciales, su prosperidad va ligada al cumplimiento de estrictos requisitos de procedibilidad que implican una carga para el actor, tanto en su planteamiento como en su demostración, como lo ha expuesto la propia Corte Constitucional.
La acción de tutela contra providencias judiciales, exige: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que atañe a los derechos fundamentales del accionante. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Mientras que, en punto de las exigencias específicas, se han establecido las que a continuación se relacionan: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece absolutamente de competencia para ello. ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. iii) Defecto fáctico, el cual surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, el cual surge cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los funcionarios judiciales de explicitar los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. vii) Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. viii) Violación directa de la Constitución. Los anteriores requisitos, no pueden quedarse en meros enunciados, pues han sido reiterados por la Corte Constitucional, primero en la sentencia C-590 de 2005, luego en las decisiones T-332, T-780 y T-212 de 2006, reforzando lo dicho en la primera de las mencionadas providencias, en el sentido de que, cuando se trata de acciones de tutela contra providencias judiciales, las mismas solo pueden tener cabida «… si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad.
Dentro de estos pueden distinguirse unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela, y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesta». -C-590 de 2005-. Análisis del caso concreto 1. A voces del artículo 32, inciso 2° del Decreto 2591 de 1991, el juez que conozca de la impugnación estudiará el contenido de la misma, cotejándolo con el acervo probatorio y con el fallo.
Si, a su juicio, la sentencia carece de fundamento, procederá a revocarla; si la encuentra ajustada a derecho, la confirmará. Se observa que la entidad demandante censura la decisión del 5 de febrero de 2010, proferida por el Juzgado Laboral del Circuito de Girardot -confirmada, en sede de apelación, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, en providencia del 9 de septiembre siguiente-, al considerar que la misma incurrió en defecto procedimental y material, pues ordenó el pago de una mesada a favor de Diomar Eugenia Narváez Mambuscay, en proporción superior a la que legalmente le correspondía, con inobservancia del acto administrativo, a través del cual se otorgó al hijo menor del causante el beneficio pensional en el 50 %, con lo cual se finalmente se excluye a éste del reconocimiento de la prestación, a pesar de tratarse de un sujeto de especial protección y de la prevalencia de sus derechos. 2.
Pues bien, la Corte considera que la acción tutela no es procedente, por cuanto la demanda no satisfacen los requisitos de inmediatez y subsidiaridad, como se pasa a demostrar. 2.1. De conformidad con lo establecido por la jurisprudencia constitucional, el presupuesto de inmediatez constituye un requisito de procedibilidad de la tutela, de tal suerte que la acción debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable, oportuno y justo.
Con tal exigencia se pretende evitar que este mecanismo de defensa judicial se emplee como herramienta que permita la negligencia de los actores, o se convierta en un factor de inseguridad jurídica. Esta condición está contemplada en el artículo 86 de la Carta Política como una de las características de la acción de tutela, cuyo objeto es precisamente la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de toda persona, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que establezca la ley.
Así pues, es inherente la protección actual, inmediata y efectiva de aquellos derechos. Sobre el particular, en sentencia SU-961 de 1999, la Corte Constitucional señaló que la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. En decisión reciente, retomó el tema en los siguientes términos: ( ) tal y como lo ha expuesto de forma reiterada esta Corporación, la procedibilidad de la acción de tutela exige su interposición dentro de un plazo razonable, oportuno y justo, de tal manera que la acción no se convierta en un factor de inseguridad jurídica, premiando con ello la inactividad de los interesados en el ejercicio oportuno de los recursos, la negligencia y la desidia.
Ciertamente, si con la acción de tutela se busca la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas, es imprescindible que su ejercicio tenga lugar dentro del marco de ocurrencia de la amenaza o violación de los derechos.
Una percepción contraria a esta interpretación, desvirtúa el alcance jurídico dado por el Constituyente a la acción de tutela y deja sin efecto el objetivo de garantizar por esa vía judicial la protección actual, inmediata y efectiva de tales derechos. –Resaltado fuera de texto- A partir de las anteriores referencias al presupuesto de inmediatez, la Sala advierte que la presente acción no es procedente, toda vez que las decisiones contra las cuales se dirige la demanda, fueron proferidas el 5 de febrero y 9 de septiembre de 2010.
Es decir que, durante seis años y diez meses, la entidad accionante se abstuvo de acudir al amparo constitucional, sin que se pueda evidenciar alguna circunstancia que justifique su inactividad. 2.2. Adicionalmente, la demandante no interpuso el recurso extraordinario de revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en concordancia con los artículos 30 y 32 de la Ley 712 de 2001, última norma que establece que el aludido medio de impugnación se puede presentar en un término que no exceda de cinco años a partir de la sentencia laboral recurrida.
Dicho lapso se cumplió el 9 de septiembre de 2015; fecha en la que el expediente prestacional de Diomar Eugenia Narváez Mambuscay ya se encontraba en poder de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, sin que se procediera con la diligencia debida para obtener la protección de los derechos que estima lesionados. 3.
Por otra parte, dígase que no es cierto, como pretende hacerse ver en el escrito de impugnación, que la supuesta irregularidad denunciada sólo fue advertida con ocasión de la carga prestacional que asumió en junio de 2015. Previo a ello, concretamente, en el año 2010, el Instituto de Seguros Sociales invocó como alegato para apelar la sentencia de primera instancia, en la que se reconoció y ordenó el pago de la pensión de sobreviviente en un 100 %, a favor de Diomar Eugenia Narváez Mambuscay, idénticos argumentos que, seis años y 10 meses después, se invocan en sede constitucional con el propósito de acreditar la existencia de un perjuicio irremediable.
Al respecto, en el fallo de segunda instancia, el Tribunal indicó lo siguiente: 6. Apeló la apoderada del ISS. Dice que el juez desatendió la existencia del menor hijo del causante y por ende propende porque no se le afecte su derecho a la pensión de sobreviviente, pide que se le reconozca el 50 % de la pensión. Destaca que se trata de un derecho fundamental protegido por los instrumentos internacionales.
(…) … aunque aparentemente el ISS carece de interés jurídico y legitimación para recurrir la sentencia, pues no está objetando el gravamen o la condena que se le impuso, sino la afectación sufrida por un tercero, sin embargo, de la lectura de los argumentos planteados entiende la Sala que tiene interés por cuanto es obligación de las entidades de seguridad social velar por la distribución legal de la pensión de sobrevivientes.
Empero, no se acogerán los planteamientos del impugnante porque uno de los pilares de nuestro sistema procesal es el principio dispositivo en virtud del cual corresponde a las partes iniciar el juicio o participar en él, formulando la demanda y las pretensiones bien como demandante o litisconsorte activo, actividad que no puede ser suplida por el juez, ya que no le está permitido favorecer con una decisión a quien no ha solicitado el reconocimiento de un derecho, esto es, a quien no ha hecho uso del derecho de accionar.
Y no se crea que en materia laboral la anterior obligación puede subsanarse con la utilización de las facultades de ultra y extra petita, pues estas parten de la premisa de que se accionó y se pidieron unos derechos y el juez decide más allá o fuera de lo pedido, pero no tienen aplicación cuando nada se pide ya que la parte en lugar de solicitar unos derechos declina de ejercer la acción correspondiente.
Incluso el artículo 229 de la C. P. consagra este derecho subjetivo cuando dice «se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia»… (…) Así las cosas, no es posible que el juez o el Tribunal entre a pronunciarse sobre un derecho que no ha sido solicitado por su titular o por su representante legal habiendo tenido la oportunidad procesal para reclamarlo, pues la representante legal del menor fue notificada para que coadyuvara y reclamara el derecho que le asistía, sin que hubiese accionado en tal sentido, circunstancia que hace improcedente que el tribunal provea al respecto, pues la falta de ejercicio del derecho de acción por parte de este litisconsorte hace imposible el pronunciamiento de la jurisdicción, sin que el carácter prevalente de los derechos de los niños permita superar este escollo, pues un en este evento es indispensable el despliegue del derecho a la tutela judicial efectiva.
Es claro entonces que lo que se busca es reabrir una discusión que fue objeto de decisión al interior del proceso ordinario laboral con radicación 253073105001200600321 y, el fundamento para ello, es la carga prestacional que, desde el año 2015, asume la entidad demandante, situación que en ningún caso incide en la legitimidad y en el carácter de cosa juzgada de las providencias que se cuestionan. 4.
Además, los presuntos defectos denunciados no tienen la entidad suficiente para dejar sin valor las decisiones cuestionadas. Es más, los casos en los que la jurisprudencia constitucional ha permitido que, por vía de tutela, se revoque un acto administrativo que reconoce una pensión, se restringen a aquellos supuestos en los que, o no se cumplen los requisitos legales y reglamentarios exigidos para ello, o bien el reconocimiento se hace con base en documentación falsa.
Ninguna de estas hipótesis se presenta en este caso, toda vez que en las decisiones censuradas se reconoció una prestación pensional en aplicación de las leyes vigentes para el caso y conforme a las pruebas aportadas al interior del proceso, razonamiento judicial que no logró ser desvirtuado en sede de tutela. 5. Con todo, debe decirse que esta discusión no es propia del escenario constitucional.
La definición de las controversias laborales relacionadas con la titularidad de derechos en materia de seguridad social y específicamente en el caso de derechos pensionales, no corresponden al objeto de la acción de amparo, pues para ello está dispuesta la vía de la jurisdicción laboral o contencioso administrativa, según sea el caso. Al respecto, en Sentencia T-1025 de 2005, la Corte Constitucional señaló: Ahora bien, esta Corporación también ha establecido que, por regla general, las controversias relacionadas con la interpretación, aplicación y ejecución de normas legales y reglamentarias relacionadas con la seguridad social, no corresponden, en principio, al ámbito propio de determinación de los jueces de tutela, sino que deben ser resueltas a través de los mecanismos judiciales ordinarios que brinda el ordenamiento legal.
Así, en algunos casos será necesario acudir a la justicia ordinaria laboral para que ella zanje con su decisión el conflicto planteado; en otros, en razón de la calidad de las partes o de la naturaleza de la pretensión, serán los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa los encargados de decidir en el caso concreto, salvo que, en aplicación de lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional, la ocurrencia de un perjuicio irremediable haga necesaria la protección transitoria por vía de tutela de los derechos fundamentales del afectado.
De modo que lo que se discute en la actualidad tendrá que plantearse a través de los mecanismos ordinarios dispuestos por el ordenamiento, de ser ello procedente, sin que sea viable que, mediante el argumento de la vía de hecho, se planteen asuntos nuevos a los que fueron tenidos en cuenta en las providencias cuestionadas. 6. Siendo así, resulta evidente que se trata de una controversia que se circunscribe al ámbito legal, ejercicio que corresponde a las autoridades ordinarias y no al juez constitucional.
En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL – EN SALA DE DECISIÓN DE ACCIONES DE TUTELA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE CONFIRMAR el fallo impugnado. NOTIFICAR esta providencia de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez en firme.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ FRANCISCO ACUÑA VIZCAYA EUGENIO FERNÁNDEZ CARLIER PATRICIA SALAZAR CUÉLLAR NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria � Fls.37 y 38 � Fls.38-40 � Sentencias C-590 de 2005 y T-332 de 2006 � Ibídem � Sentencia T-522 de 2001 � Cfr. Sentencias T-462 de 2003; SU-1184 de 2001; T-1625 de 2000 y T-1031 de 2001 � Sentencia T-575-02 PAGE 2