CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 92845 JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO Magistrado ponente STP10537-2017 Radicación n. ° 92845 Acta n.° 231 Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017). V I S T O S Se pronuncia la Sala sobre la impugnación interpuesta por el accionante JOHN MARIO GONZÁLEZ RESTREPO contra la sentencia emitida, el 13 de junio del año en curso, por la Sala de Extinción del Derecho de Dominio del Tribunal Superior de Bogotá, mediante la cual negó el amparo constitucional que reclama frente al derecho de petición que considera conculcado por la Consejería Presidencial para el Posconflicto, la Dirección de Atención Integral de la Lucha contra las Drogas y la Dirección de la Agencia para la Renovación del Territorio.

I.ANTECEDENTES Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN De la actuación se desprende que el accionante JOHN MARIO GONZÁLEZ RESTREPO elevó petición, el 25 de abril de 2017, a la Consejería Presidencial para el Posconflicto, a la Dirección de Atención Integral de la Lucha contra las Drogas y a la Dirección de la Agencia para la Renovación del Territorio con el propósito de que le informen: “1)¿En qué consisten y durante cuánto tiempo están previstos los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos que el gobierno nacional anuncia ha firmado con más de 55 mil familias u 80 mil en todo el país? 2)¿A cuántas hectáreas y con cuántas familias ascienden los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos firmados por el gobierno nacional hasta ahora y cuántas hectáreas esperan alcanzar con acuerdos en el 2017? 3)¿Cuánto es el costo fiscal o con recursos de cooperación internacional de los acuerdos de sustitución voluntaria hasta ahora firmados y a cuánto ascienden los recursos apropiados para los acuerdos pendientes de firmar en el 2017? 4)¿A cuántas hectáreas y con cuántas familias, por cada departamento y municipio del país, ascienden los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos firmados por el gobierno nacional? 5)¿A cuántas hectáreas y con cuántas familias ascienden las hectáreas efectivamente ya erradicadas en lo corrido de 2017, bajo la figura de los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos? De la misma manera solicitó que le indiquen: “6)¿A cuántas hectáreas y con cuántas familias ascienden las hectáreas efectivamente ya erradicadas en lo corrido de 2017, por cada departamento y municipio del país, bajo la figura de los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos? 7)¿Cuántos funcionarios o contratistas del gobierno nacional han sido desplegados para la firma de los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos que el gobierno nacional ha anunciado? 8)¿Son en efecto funcionarios o contratistas las personas encargadas de los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos y a que entidades o dependencias están adscritos? 9)¿Qué estrategia o decisión adopta el gobierno nacional cuando en un municipio un porcentaje de familias acepta la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos y otras no? 10)¿Cómo evita el gobierno nacional que las familias con las que ha firmado los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos cobren el beneficio del acuerdo, pero no erradiquen los cultivos ilícitos o lo hagan parcialmente? En tales condiciones, solicita la intervención del juez de tutela en procura de protección para su derecho fundamental de petición y, consecuentemente, se ordene a las autoridades accionadas que emitan respuesta frente a sus pretensiones, pues no ha obtenido ninguna (folios 1ss. c. o.).

En escrito de 12 de mayo del año en curso, el accionante indica que la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos dio respuesta a sus pretensiones pero que la misma resulta insuficiente (folios 61ss. c. o.). II. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 1. Admitida la demanda tutelar, en auto de 5 de junio del año en curso, la Sala de Extinción para el Derecho de Dominio del Tribunal Superior de Bogotá, dispuso la notificación de las autoridades accionadas, esto es, la Consejería Presidencial para el Posconflicto, la Dirección de Atención Integral de la Lucha contra las Drogas y la Dirección de la Agencia para la Renovación del Territorio.

Posteriormente, vinculó a la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos (folio 10 y 32 c. o.). 2. El jefe de la oficina jurídica de la Agencia de Renovación del Territorio, preciso que en atención a que el actor pretende la resolución de una serie de interrogantes relacionados con los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos anunciados por el gobierno nacional, mediante oficio 20174300010211 de 15 de mayo de 2017 remitió a la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos adscrita a la Alta Consejería Presidencial para el Postconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República la solicitud del actor por ser la competente para pronunciarse respecto a las inquietudes del peticionario.

Agregó que, dicha Dirección, el 26 de mayo de 2017, comunicó que con oficio OFI1700051533 impartió contestación al peticionario. Por tanto, solicita reconocer que la Agencia de Renovación de Territorio no ha conculcado los derechos del actor (folios 22ss. c. o.). 3. La apoderada del presidente de la República y de la Nación-Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en lo que interesa a la acción de tutela precisó que a la petición el actor se le impartió respuesta el 12 de mayo del año en curso según oficio OFI17-0051533, remitido al correo del peticionario el 6 de junio del año citado.

Por tanto, solicita negar el amparo por hecho superado. Anexó la contestación dada al demandante por el director para la Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Presidencia de la Republica (folios 47ss. y 50ss. c. o.). III. FALLO IMPUGNADO El Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Extinción para el Derecho de Dominio, negó el amparo. Consideró que estaba ante un hecho superado, conforme verificaba el oficio OFI17-00051533/JMSC 100150 de 12 de mayo del año que transcurre, pues si bien no se dio la contestación dentro del término previsto si se hizo en desarrollo del trámite tutelar.

Además, en cuanto a los cuestionamientos adicionales que el actor suscita en relación con la respuesta que la entidad competente, Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos, le suministro, específicamente debido a los numerales 2°, 3° y 4° de sus escrito petitorio, consideró el juez constitucional de primer nivel que se trataba de “interrogantes inéditos” que desbordaban la solicitud de tuición, pues de cara a esos nuevos planteamientos no se dirigió el documento original, de manera tal que frente a ello el demandante bien podía acudir a la entidad a fin de obtener aclaración o adición a sus dudas (folios 66ss. c. o.).

IV. IMPUGNACIÓN Dentro del término legal el accionante impugna el fallo y solicita su revocatoria para que en su lugar se proteja el derecho de petición, pues la entidad contestó de manera insuficiente y sin resolución de fondo, debido a que varios de los numerales no se respondieron de forma precisa, tales como eran los numerales 2°, 3° y 4°.

Además, el juez constitucional de primer nivel consideró que su escrito dando a conocer que la contestación a sus pretensiones era insuficiente y sin resolución de fondo correspondía a “un segundo cuestionario, un hecho nuevo” desconociendo que su petición fue concreta y merecía una respuesta en el mismo sentido. Agregó que, en el fallo de tutela se limitó el alcance del derecho invocado, pues se permitió la expedición de una respuesta cualquiera sin realizar el análisis y verificación de que la misma cumpliera con los presupuestos o elementos que componen el núcleo esencial del derecho reclamado (folios 87ss. c. o.).

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE Es competente esta Sala para pronunciarse sobre la impugnación del fallo emitido por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Extinción del Derecho de Dominio, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por ser su superior funcional. La acción de tutela constituye un mecanismo diseñado para brindar protección directa, inmediata y efectiva a los derechos fundamentales de los ciudadanos, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades en ejercicio de sus funciones, o de los particulares en los casos específicamente señalados en la ley.

Es así como, frente al derecho fundamental de petición invocado por el accionante, esta Sala en armonía con la jurisprudencia constitucional ha dejado en claro que el artículo 23 de la Constitución Política, reglamentado por la Ley 1755 de 2015, garantiza el derecho fundamental de todas las personas a dirigirse ante las autoridades y, eventualmente ante los particulares, para obtener una respuesta de fondo a sus solicitudes de interés general o particular.

De modo que, el derecho de petición tiene una doble dimensión: a) la posibilidad de acudir ante el destinatario y b) el derecho a obtener una respuesta pronta, congruente y de fondo con relación a la cuestión planteada. Es evidente, entonces, que el contenido del derecho de petición no involucra el sentido de la respuesta, como quiera que aquél es diferente de lo pedido.

Por lo tanto, el juez constitucional que analiza la vulneración del artículo 23 de la Constitución Política simplemente debe examinar si hay resolución o no de la solicitud respetuosamente presentada, pero no puede entrar a determinar el sentido de una respuesta, pues de hacerlo, estaría reemplazando a la administración y de paso, desconocería la discrecionalidad que le es propia al funcionario competente para resolver de fondo el asunto, aunque la esencia material de la respuesta suministrada no sea coincidente con los intereses y aspiraciones del peticionario.

Sobre el particular tiene determinado la jurisprudencia constitucional el siguiente criterio: “Importa, entonces, distinguir entre el derecho de petición como tal y los derechos, de diferente naturaleza, que los peticionarios, mediante el ejercicio del primero, buscan hacer valer ante la administración y que constituyen el contenido de lo que se pide.

La apreciación de ese contenido corresponde a la autoridad competente al abordar el fondo de la petición, para brindar la respuesta que constitucionalmente se exige, y esa autoridad no puede ser sustituida en el cumplimiento de su obligación de resolver ni siquiera por el juez de tutela que, al examinar los supuestos de vulneración del derecho fundamental de petición y frente a la comprobada falta de respuesta, ordena a la administración renuente que la genere, sin imponerle el sentido de la decisión. Entenderlo de otra manera significaría invadir órbitas ajenas a la tarea que cumple el juez de tutela, desconocer las normas que fijan competencias, definir asuntos controvertidos y, por el simple hecho de hallarse involucrados en el contenido de una petición, otorgarle la categoría de constitucionales fundamentales a derechos que posiblemente no la tienen” (CC T-985/01).

De conformidad con la anterior precisión, se tiene que si bien, el juez de tutela es competente para proteger el derecho de petición mediante una orden orientada a que la autoridad que lo vulnera produzca la respuesta, también lo es que su sentido no puede serle impuesto, de modo que la petición de amparo tendrá por objeto la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados con ocasión de la omisión en la respuesta reclamada.

Precisado lo anterior, se tiene que la solicitud de amparo presentada por el demandante JOHN MARIO GONZÁLEZ RESTREPO se encamina a que se ordene a la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Presidencia de la Republica que resuelva la solicitud elevada el 25 de abril de 2017 atinente a que le despejen una serie de cuestionamientos relacionados con los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos que el gobierno nacional ha anunciado.

Ahora bien, de las pruebas allegadas al trámite constitucional, se tiene que, efectivamente, a la solicitud presentada por el accionante la autoridad administrativa competente para dilucidar los cuestionamientos del actor, Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Presidencia de la Republica, le dio respuesta el 12 de mayo de 2017, conforme evidencia el oficio OFI17-00051533/JMSC 100150 y admite el demandante.

Y en aquella una a una se resolvieron sus inquietudes (folios 41vto.ss. c. o.). Así, en cuanto a la primera se indicó, entre otros muchos aspectos, en que consisten los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos los cuales compendian a las comunidades productoras o que dependan económicamente de manera directa o indirecta de tal actividad y cuya finalidad es la construcción conjunta y participativa de nuevos proyectos de vida y en donde los beneficios para las familias que formalicen su compromiso de sustitución voluntaria se extenderán por dos años conforme se desprende de la contestación. Respecto al segundo interrogante se precisó que debido a los acuerdos se han acogido aproximadamente “83000” familias para un estimado de “65000 hectáreas de cultivos de uso ilícito;” en cuanto al costo fiscal de los acuerdos de sustitución voluntaria y los recursos apropiados para los convenios del año en curso se aludió a “una adición presupuestal por 1.5 billones de pesos destinados para el posconflicto…”.

Respecto a la cantidad de hectáreas y familias a que ascienden los reseñados acuerdos de sustitución por cada departamento y municipio del país se afirmó “que, en el marco de la concertación con las comunidades y el compromiso de las autoridades regionales, organizaciones campesinas…”, se han suscrito acuerdos por aproximadamente “65000 hectáreas de cultivos de uso ilícito y 83000 familias.” De cara a la cantidad de hectáreas y de familias que bajo la figura de los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos se han erradicado durante el 2017 por cada departamento y municipio le precisaron que se estaba en “la fase de implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución-PNIS…” por lo cual “…debe cumplir con los programas pactados con las comunidades para la eliminación total de los cultivos de uso ilícito”.

Igualmente, se ratificó que se estaba “en la fase de vinculación al PNIS de las primeras 3000 familias que manifestaron su voluntad de acogerse a la sustitución voluntaria.” Con relación a la cantidad de funcionarios o contratistas del gobierno nacional desplegados para la firma de los acuerdos se precisó que se contaba “con un grupo de profesionales con diferentes tipos de vinculación…,” pues se conformó “…un equipo de trabajo acorde con las necesidades de atención que…” se tienen “para cubrir la mayor parte del territorio nacional en donde las comunidades que se ven afectadas por la presencia de cultivos de uso ilícito demandan…” su presencia. Grupo de trabajo integrado por contratistas y servidores públicos, los primeramente nombrados “tienen en sus objetos y obligaciones contractuales el desarrollo…” de tales actividades y los segundos “hacen parte de la planta de personal de la presidencia de la república y de la Agencia de Renovación del Territorio-ART, en comisión de servicios.” Además, se aseveró que “los acuerdos colectivos de sustitución voluntaria…” son suscritos por el director para la Sustitución de Cultivos Ilícitos como representante del gobierno nacional, por los gobernadores y alcaldes en calidad de representantes a nivel territorial, así como por los delegados de las comunidades.

Respecto a la estrategia adoptada por el gobierno nacional en caso aceptarse la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos solo por porcentaje de familias de un municipio se le aseguró que “el eje central a la solución a los problemas de los cultivos de uso ilícito…” radica en su carácter voluntario y concertado, es decir, “en la voluntad de las comunidades de transitar caminos alternativos…” al de sembrar cultivos ilícitos.

Motivo por el cual deben agotarse “todas las etapas de socialización y concertación con las comunidades…” y con el apoyo de las autoridades locales “antes de llegar a la suscripción del acuerdo colectivo de sustitución voluntaria y concertada.” Además, son las propias comunidades las que se encargan de persuadir a aquellas familias que no se han decidido acogerse a la sustitución voluntaria.

Finalmente, en lo atinente a como evita el gobierno nacional que familias que han firmado los acuerdos de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos cobren los beneficios por la erradicación de esos cultivos pero no lo hagan o su supresión sea parcial se le señaló que “los compromisos acordados con las comunidades, el apoyo económico destinado a la atención alimentaria inmediata…” de las “familias está condicionado a una serie de actividades que deben desarrollar de carácter comunitario…”, entre ellas, “caracterización de las condiciones socioeconómicas y ambientales, la participación en la construcción de los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo-PISDA, la participación en la asistencia técnica integral…” Sumó a lo dicho que la “continuidad en el programa a partir del segundo desembolso de la atención alimentaria inmediata acordado con las comunidades y de las inversiones en los proyectos de auto sostenimiento y ciclo corto, está condicionado al levantamiento de raíz de la totalidad de los cultivos de uso ilícito que cada familia ha declarado tener, el cual será corroborado en la caracterización y verificación que se va a realizar…” por el organismo neutral, Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito-UNODC (folios 41vto.ss. c.o.).

Conforme lo anotado sobreviene lógico colegir que la respuesta suministrada al actor JOHN MARIO GONZÁLEZ RESTREPO, el 12 de mayo de la anualidad que transcurre, por el director para la Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Presidencia de la República, sí bien es cierto no se produjo dentro del término, si lo fue en desarrollo del trámite tutelar, además, se le remitió por correo electrónico conforme se desprende del reporte aportado.

Además, contrario a lo afirmado por el reclamante, la respuesta a cada uno de los diez interrogantes propuestos emerge clara, precisa y de fondo. En consecuencia, deviene lógico colegir que, efectivamente, como afirmó el tribunal se está ante un hecho superado, independientemente de que el actor este o no conforme con la respuesta, pues, ciertamente, se suministró la información que acorde con sus cuestionamientos era factible proveer, de manera tal que no puede exigirse a la accionada contestación diferente a la plasmada y proporcionada al actor sobre los puntos que expuso en su escrito petitorio (folios 5ss. c. o.).

En ese orden de ideas, sin desconocer que la petición de amparo tiene por objeto la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, es evidente que la misma carece de objeto cuando la acción u omisión de la autoridad o de los particulares que se denuncia como transgresora de derechos, ha cesado o nunca se han puesto en riesgo.

Sobre el particular ha reiterado la jurisprudencia de la Corte Constitucional: (…), cuando la situación de hecho que origina la supuesta amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se encuentra superada, el amparo constitucional pierde toda razón de ser como mecanismo apropiado y expedito de protección judicial, pues la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso específico resultaría a todas luces inocua, y por lo tanto, contraria al objetivo constitucionalmente previsto para dicha acción. (Sentencia T-564-06).

Finalmente, no sobra precisar respecto al escrito radicado por el actor, el 12 de junio del año en curso, ante el juez constitucional de primera instancia en la que manifiesta que la respuesta brindada por la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos de la Presidencia de la Republica resulta “insuficiente y sin resolución de fondo” que tal aserción no deja de ser su personal apreciación, pues acorde con lo anotado en precedencia sobreviene evidente que la reseñada autoridad dio a cada uno de los interrogantes planteados por el demandante respuesta; no obstante, frente a ellas traza nuevos cuestionamientos, tales como “¿de dónde salen las cifras que el gobierno nacional y sus entidades enuncian con frecuencia en la prensa?, acaso no hay certeza sobre las cifras?, ¿cómo es posible corroborar si las mismas son ciertas o no?, a partir de los cuales colige que sus requerimientos no han sido definidos (folios 61ss. c. o.).

Situación que permite inferir que ahora la censura se fundamenta en hechos por los cuales no fue interpuesta la acción en primera instancia, pues si bien la finalidad es la misma, el supuesto fáctico ha cambiado, pues se esgrimen otros cuestionamientos a raíz de la contestación a los planteamientos iniciales. Siendo ello así, debe señalarse que la acción tutelar no puede versar sobre hechos distintos a los dados a conocer en el libelo demandatorio, pues de contar con otras pruebas y nuevos elementos de juicio, sin duda la situación inicialmente planteada variaría y exigiría un estudio diferente, sobre hechos no dados a conocer a la accionada en razón del primigenio escrito y con la consecuente afectación de sus derechos, al no darse oportunidad de manifestarse sobre ellos.

En ese orden de ideas, resulta evidente que a la luz del artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, esta sede constitucional no tiene alternativa diferente a impartir confirmación al fallo impugnado, por carencia actual de objeto. En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL, SALA SEGUNDA DECISIÓN TUTELAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E 1.

Confirmar el fallo objeto de alzada. 2. Notifíquese de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991. 3. Remítase el proceso a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. JOSÉ LUIS BARCELÓ CAMACHO FERNANDO ALBERTO CASTRO CABALLERO LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ BARBOSA NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA Secretaria PAGE 16