STP10009-2014 — Corte Suprema

STP10009-2014Corte Suprema de Justicia · Sala Tutelas2014

Magistrado ponente: Luis Guillermo Salazar Otero

De qué trata

Tema: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO - Improcedencia de la acción - Principio de subsidiariedad y residualidad: otro mecanismo de defensa judicial ACTOS DE EJECUCIÓN DE LAS PROVIDENCIAS JUDICIALES - Naturaleza y características (c. j.) Tesis: «De igual manera, en numerosas oportunidades el Consejo de Estado se ha manifestado acerca de las características de los actos de ejecución. Así por ejemplo, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de marzo de 2009, estimó lo siguiente: “Se trata de un acto de ejecución, expedido para dar cumplimiento a la sentencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que tuteló los derechos del señor CLAROS PINZON y ordenó suspender los efectos de las providencias proferidas por la Comisión Especial Disciplinaria por las cuales se le impuso sanción de destitución e inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos. El Decreto acusado no tiene el carácter de acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, pues se trata de un acto de ejecución que se limita a dar cumplimiento a una orden judicial y por ende no entraña una decisión autónoma que ponga fin a una actuación administrativa. Como lo ha señalado esta Corporación, los actos que dan cumplimiento a una decisión judicial son actos de ejecución y solamente tendrán control jurisdiccional si suprimen o cambian lo ordenado por la providencia judicial, por cuanto ello implicaría una nueva decisión y no la mera ejecución. En el caso concreto, mediante el citado fallo de tutela la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió suspender los efectos de las providencias proferidas por la Comisión Especial Disciplinaria y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia, ordenó el reintegro en forma inmediata al cargo de Gobernador del Caquetá del señor Juan Carlos Claros Pinzón. Por ello, una vez proferida la orden judicial le correspondía a la administración expedir el acto respectivo, en acatamiento del fallo de tutela, pues cualquier otra decisión adoptada hubiese constituido un abierto desacato a una orden judicial. Ahora bien, tratándose de un acto de ejecución proferido en cumplimiento de una decisión judicial perentoria, no es procedente examinar el fondo ni el condicionamiento de la decisión, ni pueden ventilarse dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho las sentencias judiciales que sirvieron de fundamento al acto de reintegro. Así las cosas, al no existir acto administrativo definitivo para enjuiciar es del caso declararse inhibido para decidir el fondo del asunto. Por estas razones y de acuerdo con el criterio jurisprudencial, ha de declararse probada la excepción de inepta demanda por no ser pasible de enjuiciamiento el acto acusado”. (negrillas y subrayados agregados). En este orden de ideas, como regla general, frente a los actos de ejecución de las sentencias no procede recurso alguno en vía gubernativa ni control judicial; sin embargo, sí procederán, de forma excepcional, cuando quiera que la decisión de la administración vaya más allá de lo ordenado por el juez, en la medida en que se cree, modifique o extinga una determinada relación jurídica entre el Estado y un particular. Así las cosas, sólo en la primera hipótesis el accionante no contaría con ninguna vía procesal a efectos de controvertir la decisión adoptada por la administración, razón por la cual, en estos casos podría eventualmente proceder la acción de tutela. Por el contrario, en el segundo escenario, el peticionario contaría con las debidas acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, motivo por el cual el amparo se tornaría improcedente, salvo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los términos del artículo 86 Superior. CC T-923/11». ACCIÓN DE TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO - No se configuran los presupuestos del perjuicio irremediable

República de Colombia Corte Suprema de Justicia Impugnación de Tutela 74712 A/. Edwin Lizarazo Godoy CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN PENAL -SALA DE DECISION EN TUTELA- LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO Magistrado Ponente STP10009-2014 Rad. 74712 Aprobado Acta No. 245 Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil catorce (2014) ASUNTO Procede la Sala a resolver las impugnaciones interpuestas contra el fallo de fecha 27 de junio de 2014, proferido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, por medio del cual declaró improcedente la acción de tutela presentada por EDWIN LIZARAZO GODOY en contra del Ministerio de Defensa Nacional y cuyo trámite se hizo extensivo a la Presidencia de la República, la Policía Nacional y el Juzgado 9 Administrativo del Circuito de Bucaramanga, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, dignidad humana, debido proceso, igualdad y mínimo vital. 1.

ANTECEDENTES Fueron resumidos en el fallo de primera de instancia[footnoteRef:1], así: [1: Fol. 94 cno. Tribunal] “Manifiesta el accionante que mediante Decretos 0395 de 2001 y 654 de 2014, fue retirado del servicio activo de la Policía Nacional por voluntad del Gobierno. Inconforme con ello, instauró una demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo contra el Decreto 0395 de 2001, cuyo conocimiento le correspondió por reparto al Juzgado 9º Administrativo del Circuito de Bucaramanga y le fue asignado el número de radicación 2001-1828.

Precisa que el Juzgado en mención, en providencia del 27 de agosto de 2010, concedió sus pretensiones, en el sentido de ‘Decretar la nulidad parcial del Decreto número 0395 del 13 de marzo en cuanto dispuso el retiro del servicio activo de la Policía Nacional a EDWIN LIZARAZO GODOY, por voluntad del Gobierno; segundo: como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho se ordena a la entidad demandada, Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional- reintegrar a EDWIN LIZARAZO GODOY en el cargo que ocupaba al momento de su retiro, con el pago de todos los salarios dejados de percibir desde la fecha de la desvinculación y hasta el momento en que sea efectivamente reintegrado, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Tercero: ordenase la actualización de la condena en los términos del artículo 178 del C.C.A., dando aplicación a la siguiente fórmula (…) Cuarto: el tiempo de desvinculación considerado sin solución de continuidad, será tenido en cuenta para efecto de los ascensos(…)’ Decisión que, afirma, fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander en sentencia del 12 de septiembre de 2011.

Denota que el 28 de marzo de 2014, el Ministerio de Defensa profirió el acto administrativo número 654 de 2014, en el que dispuso lo siguiente: i). Reintegrase al servicio activo de la Policía Nacional al señor Sub teniente (R) EDWIN LIZARAZO GODOY, desde el momento de su retiro, esto es, desde el 20 de marzo de 2001, fecha de notificación del Decreto 0395 del 13 de marzo de 2001, hasta el 6 de julio de 2005, fecha en la que se le comunicó el Decreto 1559 del 18 de mayo de 2005, ii).

Que el señor Sub Teniente EDWIN LIZARAZO GODOY tendrá derecho al pago de los sueldos, prestaciones sociales y demás emolumentos causados y dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación hasta el 6 de julio de 2005, fecha en la que se le comunicó el Decreto 1559 de 2005. Así las cosas, señala que, tras comparar el contenido del fallo administrativo proferido por el Juzgado 9º Administrativo de Bucaramanga, el 27 de agosto de 2010, confirmado por el Tribunal Administrativo de Santander, y el acto administrativo 654 del 28 de marzo de 2014, concluye que el Ministerio de Defensa no ha cumplido con la decisión judicial en mención. Por el contrario, lo que hace es adicionar el Decreto 1599 del 18 de mayo de 2005, el cual no existe ni fue nombrado en ningún aparte de las sentencias emitidas.

Considera un abuso que, pese a que han trascurrido más de 12 años desde que fue desvinculado del servicio, el Ministerio de Defensa persista en no acatar los fallos judiciales, burlando dichas disposiciones con el acto administrativo 654 de 2014, en el que, equivocadamente, afirma dar cumplimiento a la sentencia emitida por el Juzgado 9º administrativo del Circuito de Bucaramanga.

Además, resalta que, a la fecha no ha recibido ningún pago por parte del Ministerio de Defensa Nacional, por lo que, se han generado en su favor intereses de mora, por la conducta omisiva de la entidad. En ese orden de ideas, solicita, en primer lugar, que se ordene al Ministro de Defensa o a quien haga sus veces, que en el improrrogable término de 48 horas contadas a partir de la notificación del fallo de tutela, emitida un acto administrativo en el que se dé estricto cumplimiento al fallo proferido el 27 de agosto de 2010, por el Juzgado 9º Administrativo del Circuito de Bucaramanga, confirmado por el Tribunal Administrativo de Santander, el 12 de septiembre de 2011.

En segundo lugar, que se ordene al Ministerio de Defensa, dentro del citado término, incluirlo en la nómina, toda vez que, han trascurrido más de 14 años en medio de pugnas procesales, sin que haya procedido a su reintegro. Para que, luego de ello, se realice el pago de emolumentos dejados de percibir, ordenados en las providencias judiciales en mención.”

2. RESPUESTAS DE LOS VINCULADOS 1. La apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, se opuso a la demanda de tutela por cuanto: 1.1. La participación del Presidente frente al retiro del demandante se hizo en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial, la prevista en el artículo 1º de la Ley 857 de 2003. 1.2.

En cumplimiento de las providencias judiciales reclamadas, con Decreto 654 de 2014 se ordenó el reintegro del petente desde el 20 de marzo de 2010 (sic) hasta el 6 de julio de 2005, fecha en la cual se le comunicó el Decreto 1559 de 2005, por el cual se ejecutó una sanción disciplinaria impuesta al demandante, consistente en su destitución e inhabilitación para ejercer cargos públicos por el término de 5 años conforme con los fallos emitidos por el Comandante del Departamento de Policía de Santander y el Director General de la Policía Nacional, el 5 de febrero de 2004 y 16 de febrero de 2005, respectivamente; situación que no mencionó el libelista. 1.3.

Sin tener conocimiento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (del cual no fueron parte), es claro que el quejoso no puede volver al servicio activo. 1.4. No aparece razón jurídica para reintegrar al peticionario o pagarle emolumento adicional al ya ordenado. 2. La Dirección de Talento Humano de la Policía Nacional concurrió en similar sentido e indicó: 2.1.

Se cumplió la sentencia en los términos procedentes, pues no se podía desconocer que el accionante fue destituido de la Policía Nacional e inhabilitado por 5 años para ejercer cargos públicos, razón por la cual el reintegro y pago de salarios solamente procede a partir de la notificación del decreto de retiro hasta la fecha de notificación del que ejecutó la sanción disciplinaria. 2.2.

El pago de salarios y demás emolumentos es del resorte de la Secretaría General de la Policía Nacional. 2.3. Conforme con la naturaleza del mecanismo constitucional, éste sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial y en el caso, puede acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.

La Secretaria General de la Policía, por su parte, informó que una vez se realice la liquidación por parte de la oficina de Talento humano dará cuenta del pago.

3. EL FALLO IMPUGNADO La Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, declaró la improcedencia de la acción, toda vez que puede exigir el cumplimiento de la orden judicial que depreca a través de la acción ejecutiva prevista en el artículo 297 del Código, ante la jurisdicción contenciosa administrativa, tal y como lo ha enseñado el Consejo de Estado en su jurisprudencia. Siendo tal espacio procesal el mecanismo adecuado para analizar si se dio o no cumplimiento de la providencia reclamada.

Finalmente señaló que la autoridad demandada, en lo pertinente dio obediencia al fallo, ante la existencia de la sanción disciplinaria que no tornaba cierta e indiscutible su permanencia en la institución como lo pretende y que iría en contra de una decisión que se encuentra firme y vigente.

4. LA IMPUGNACION El apoderado del libelista impugnó el fallo porque con él se desconoce la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre acatamiento de fallos judiciales; además que, como la orden constituye una obligación de hacer, la acción ejecutiva pierde eficacia según lo expuso la alta corporación en sentencia T-329 de 1994. Insistió en el indebido acatamiento de las sentencias administrativas pues de modo alguno se hizo referencia al Decreto 1559 de 2005 y, en la interpretación errónea que el a quo hizo del supuesto acatamiento de la decisión. 5.

CONSIDERACIONES 1. Es competente la Sala para conocer del presente asunto conforme con lo dispuesto por el Decreto 1382 de 2000, toda vez que el reproche involucra una decisión adoptada en segunda instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, de la cual la Corte es su superior funcional. 2. Suficiente ha sido la divulgación frente al artículo 86 de la Constitución Política, en cuanto establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o existiendo, cuando la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable. 3.

En el caso bajo estudio, habrá de confirmarse el fallo objeto de impugnación, en tanto equivocó el peticionario la ruta para censurar, a través de la acción constitucional, el decreto 1559 de 2004 “por el cual se ejecuta la sanción impuesta a un oficial de la Policía Nacional en cumplimiento de un fallo disciplinario”[footnoteRef:2], al ser claro que el camino al que debe concurrir no es diferente al de la Jurisdicción contenciosa administrativa, para exponer en ella los argumentos de carácter legal y constitucional que avalen la tesis propuesta en su demanda de amparo. [2: Fol. 90 ibídem ] 3.1.

Abundante ha sido la jurisprudencia constitucional al precisar la improcedencia de la acción, dado su carácter residual y subsidiario, cuando se cuenta con otros mecanismos de defensa judicial idóneos y eficaces para plantear tales tópicos, de allí que si el libelista tiene a su haber el instrumento judicial apto, no resulta legítimo que pretenda crear alternativamente otra vía para tratar las discrepancias respecto de la decisión atacada, o en otras palabras, que el juez constitucional dirima una controversia del resorte del juez natural, pues ello no se compadece con la naturaleza y finalidades del mecanismo constitucional, que no son diferentes a denunciar la vulneración y obtener el restablecimiento de los derechos fundamentales.

Posición que se encuentra soportada en el contenido del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 que desarrolla el principio constitucional regulado en el inciso 3° del Art. 86 Superior y que en su numeral 1° consagra como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia “de otros recursos o medios de defensa judiciales”, salvo que se la utilice a modo de mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 3.2.

De manera especial, no es la acción ejecutiva, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que en este caso no se depreca el cumplimiento de una decisión judicial sino se cuestiona la decisión producto de ella al considerar el demandante que no se dio cabal entendimiento a las órdenes emitidas en las sentencias proferidas por las autoridades jurisdiccionales administrativas.

Así lo ha mencionado, la Corte Constitucional: De igual manera, en sede de tutela, la Corte se ha manifestado sobre la naturaleza jurídica de los actos de ejecución, y sobre su calificación como tales por parte de la administración. En tal sentido, en sentencia T- 841 de 2009 consideró lo siguiente: “Aun cuando la administración estime que la naturaleza de su acto es de ejecución, lo determinante para establecer si contra él proceden las acciones de ley, es la configuración, naturaleza, fines y efectos del mismo, y no la simple voluntad exteriorizada de la administración. Por consiguiente, la Corte considera que con independencia de cuál sea la naturaleza del acto, no es suficiente para determinar si es cuestionable ante la jurisdicción el que la administración considere expresamente que no lo es.

En este caso, entonces, para definir si es posible cuestionar el acto mediante las acciones contenciosas, es necesario verificar cuáles han sido los criterios para establecer cuándo un acto es de ejecución.” Así las cosas, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, los actos de ejecución se caracterizan por (i) no admitir recursos en vía gubernativa;

(ii) en caso de que causen perjuicio al administrado, éste podrá accionar conforme a las reglas de control de los actos administrativos, contenidas en la parte segunda del Código Contencioso Administrativo; y (iii) su naturaleza dependerá de su configuración, fines y efectos, con prescindencia de la denominación que le acuerde la administración. De igual manera, en numerosas oportunidades el Consejo de Estado se ha manifestado acerca de las características de los actos de ejecución. Así por ejemplo, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de marzo de 2009, estimó lo siguiente: “Se trata de un acto de ejecución, expedido para dar cumplimiento a la sentencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que tuteló los derechos del señor CLAROS PINZON y ordenó suspender los efectos de las providencias proferidas por la Comisión Especial Disciplinaria por las cuales se le impuso sanción de destitución e inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos.

El Decreto acusado no tiene el carácter de acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, pues se trata de un acto de ejecución que se limita a dar cumplimiento a una orden judicial y por ende no entraña una decisión autónoma que ponga fin a una actuación administrativa. Como lo ha señalado esta Corporación, los actos que dan cumplimiento a una decisión judicial son actos de ejecución y solamente tendrán control jurisdiccional si suprimen o cambian lo ordenado por la providencia judicial, por cuanto ello implicaría una nueva decisión y no la mera ejecución. En el caso concreto, mediante el citado fallo de tutela la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió suspender los efectos de las providencias proferidas por la Comisión Especial Disciplinaria y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia, ordenó el reintegro en forma inmediata al cargo de Gobernador del Caquetá del señor Juan Carlos Claros Pinzón. Por ello, una vez proferida la orden judicial le correspondía a la administración expedir el acto respectivo, en acatamiento del fallo de tutela, pues cualquier otra decisión adoptada hubiese constituido un abierto desacato a una orden judicial.

Ahora bien, tratándose de un acto de ejecución proferido en cumplimiento de una decisión judicial perentoria, no es procedente examinar el fondo ni el condicionamiento de la decisión, ni pueden ventilarse dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho las sentencias judiciales que sirvieron de fundamento al acto de reintegro.

Así las cosas, al no existir acto administrativo definitivo para enjuiciar es del caso declararse inhibido para decidir el fondo del asunto. Por estas razones y de acuerdo con el criterio jurisprudencial, ha de declararse probada la excepción de inepta demanda por no ser pasible de enjuiciamiento el acto acusado”. (negrillas y subrayados agregados).

En este orden de ideas, como regla general, frente a los actos de ejecución de las sentencias no procede recurso alguno en vía gubernativa ni control judicial; sin embargo, sí procederán, de forma excepcional, cuando quiera que la decisión de la administración vaya más allá de lo ordenado por el juez, en la medida en que se cree, modifique o extinga una determinada relación jurídica entre el Estado y un particular.

Así las cosas, sólo en la primera hipótesis el accionante no contaría con ninguna vía procesal a efectos de controvertir la decisión adoptada por la administración, razón por la cual, en estos casos podría eventualmente proceder la acción de tutela. Por el contrario, en el segundo escenario, el peticionario contaría con las debidas acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, motivo por el cual el amparo se tornaría improcedente, salvo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los términos del artículo 86 Superior.

CC T-923/11 Con la posibilidad, inclusive, de solicitar la suspensión de los efectos de la decisión cuestionada y la adopción de medidas cautelares, petición regulada en el artículo 229 y s.s. de la Ley 1437 de 2011[footnoteRef:3] y que en virtud del artículo 233 ejusdem, puede resolverse incluso desde la admisión de la demanda, la que puede sustentarse en el hecho de que los actos administrativos a su juicio violan normas de rango superior, así como sus derechos, según los argumentos esgrimidos erróneamente a través de la acción constitucional. [3: Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo] 4.

En consecuencia, palmaria se ofrece la improcedencia de la acción de tutela en el caso particular ante el desconocimiento de su carácter subsidiario y residual, como quiera que cuenta el actor con un mecanismo de defensa judicial efectivo, que a su vez le proporciona la posibilidad de solicitar la suspensión de los efectos de la decisión lesiva de sus intereses, por lo cual habrá de acudir al mismo para tal efecto, que no al mecanismo constitucional, el cual no se ofrece viable tampoco como mecanismo de protección transitoria.

Así las cosas, son los anteriores motivos los que llevan a confirmar el fallo objeto de inconformidad. * * * * * * La Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, en Sala de Decisión en Tutela, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

Primero.- Confirmar el fallo recurrido. Segundo.-

NOTIFÍQUESE de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Remítanse las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS GUILLERMO SALAZAR OTERO GUSTAVO ENRIQUE MALO FERNANDEZ EXCUSA JUSTIFICADA EYDER PATIÑO CABRERA Nubia Yolanda Nova García Secretaria 14