CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 67161 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente STL9984-2016 Radicación 67161 Acta extraordinaria n° 67 Bogotá, D. C., doce (12) de julio de dos mil dieciséis (2016). La Sala resuelve la impugnación presentada por la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC, LA NACIÓN – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO y el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL contra el fallo proferido por LA SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BARRANQUILLA, dentro de la acción de tutela que interpuso BENJAMÍN PADILLA ANGARITA, en calidad de DEFENSOR DEL PUEBLO REGIONAL ATLÁNTICO a favor de la población reclusa en el establecimiento carcelario de Barranquilla « Justicia y Paz La Modelo » - ECBA JP, contra las impugnantes, el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO - INPEC, el DIRECTOR DEL INPEC REGIONAL NORTE, el DIRECTOR DEL ESTABLECIMIENTO CARCELARIO DE BARRANQUILLA «JUSTICIA Y PAZ LA MODELO» - ECBA JP, el CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL 2015, la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. – FIDUPREVISORA S.A., la SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL DEL ATLÁNTICO, la SECRETARÍA DE SALUD DISTRITAL DE BARRANQUILLA, la GOBERNACIÓN DEL ATLÁNTICO y la ALCALDÍA DISTRITAL DE BARRANQUILLA.
I.
ANTECEDENTES BENJAMÍN PADILLA ANGARITA, en calidad de Defensor del Pueblo Regional Atlántico, instauró acción de tutela a favor de quienes están privados de la libertad en el establecimiento carcelario de Barranquilla « Justicia y Paz La Modelo» - ECBA JP, con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la VIDA, SALUD, SEGURIDAD SOCIAL, DIGNIDAD HUMANA, IGUALDAD e INTEGRIDAD FÍSICA, presuntamente vulnerados por las accionadas.
En lo que interesa a la impugnación, refirió el accionante que ha realizado un seguimiento a la problemática que se viene presentando en el Establecimiento Carcelario de Barranquilla « Justicia y Paz La Modelo » - ECBA JP, donde se evidencia « fallas en la asistencia y prestación en los servicios de salud de población carcelaria que se encuentra recluida en dicho centro penitenciario».
Agregó el petente que en una visita efectuada el 14 de abril de 2016, obtuvo un listado actualizado de los internos que padecen patologías crónicas y graves, donde pudo constatar que al menos 49 internos se encuentran en delicado estado de salud, relacionados de la siguiente manera: 6 de ellos con diabetes, 22 con hipertensión, 2 con insuficiencia renal crónica, 1 con carcinoma de laringe, 1 con cáncer de colon, 1 con incontinencia urinaria, 1 con leucemia, 8 con diagnóstico positivo de V.I.H. y 6 con Tuberculosis.
Informó el promotor que en el ECBA JP La Modelo se encuentran represadas al menos 234 atenciones en salud de las diferentes especialidades «debido a la demora en expedición de las autorizaciones de servicios, contratación, y/o legalización de contratos», así como el desabastecimiento de medicamentos e insumos necesarios para atender las patologías de los internos o para brindarles la atención que requieran en caso de una emergencia, lo que se traduce en una clara vulneración de sus derechos fundamentales.
Indicó que «tanto el Ministerio de justicia y del Derecho, así como el Ministerio de salud y protección Social, junto con el INPEC, USPEC entre otras entidades, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 65 de 1993, modificado por el artículo 7 de la Ley 1709 de 2014, conforman el Sistema Nacional penitenciario y Carcelario y por ende corresponde a dichas entidades, garantizar la salud de los internos a través de una efectiva de los servicios de salud los cuales se encuentran en cabeza del Estado».
Con base en los hechos narrados, el accionante solicitó se amparen los derechos fundamentales de quienes se encuentran privados de la libertad en el ECBA JP y, para su efectividad, pidió se ordene a las accionadas tomar medidas definitivas para garantizar de manera eficaz y oportuna la atención integral en salud de los reclusos. Asimismo, que se ordene a las accionadas que en un término no mayor a 48 horas, procedan a prestar la asistencia médica necesaria a los reos que padecen las enfermedades mencionadas, tales como consultas, exámenes, procedimientos quirúrgicos, medicamentos y otros.
Por último solicitó que se prevenga a las accionadas para que no vuelvan a incurrir en las conductas que generan la presente tutela. Como medida provisional, requirió que se ordene a las accionadas dar atención inmediata a los internos que se encuentren en delicado estado de salud. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 2 de mayo de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las autoridades accionadas, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. En la misma oportunidad, negó la medida provisional que pidió el agente de la Defensoría del Pueblo por no evidenciar un peligro inminente que haga necesaria la misma.
Dentro del término de traslado, la Dirección de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho adujo falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que los responsables de diseñar el modelo para la atención en salud de las personas privadas de la libertad son el Ministerio de Salud y Protección Social y la USPEC, mientras que la administración de los recursos y la contratación de los servicios médico-asistenciales le corresponde al Fondo de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, que actualmente está a cargo del Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 integrado por Fiduprevisora y Fiduagraria.
De tal manera, pidió ser desvinculado del asunto, ya que carece de competencia para pronunciarse de las pretensiones que plantea el accionante. Con una similar argumentación, la alcaldía distrital de Barranquilla afirmó que no es la entidad llamada a responder por los cargos que se plantean en la presente acción, por cuanto son de incumbencia directa del Director del Centro de reclusión en cita; además, que la emergencia carcelaria fue declarada a nivel nacional y hasta el momento ni el Ministerio de Salud, ni el Ministerio de Justicia y del Derecho han adoptado medidas contundentes para descongestionar las cárceles y hacer posible un manejo más personalizado de los internos. Por su parte, la USPEC aclaró que entre sus funciones no está la de prestar el servicio de salud a la población privada de la libertad, ya que ello compete directamente a Caprecom en Liquidación, en asocio con el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, de modo tal que son estas dos últimas entidades quienes deben pronunciarse sobre las pretensiones del tutelante.
Añadió la USPEC que «(…) el proceso de atención en salud a la población privada de la libertad, el cual inicia desde que la misma solicita al gestor de salud del Centro Penitenciario en el que se encuentre recluido, la atención primaria e intramural, ya sea por medicina general o por odontología. Por lo tanto, es pertinente aclarar que ningún servicio médico será autorizado y programado sí (sic) previamente no se demuestra que fue el médico general del Establecimiento quien ordenó la remisión. En ese sentido, los servicios intramurales de primer nivel de complejidad tales como exámenes de laboratorio y los servicios de segundo y tercer nivel de complejidad deben ser ordenados previamente por el médico general».
La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social sostuvo que no es el responsable directo de la prestación de los servicios de salud en ninguno de los regímenes, pues el art. 66 de la L. 1709/2014 estableció una obligación conjunta para dicho Ministerio y para la USPEC en cuanto al diseño del modelo de salud para la población reclusa. Con fundamento en lo anterior, pidió declarar improcedente el amparo en lo que a tal ente respecta, en el entendido que no ha vulnerado derecho fundamental alguno de los interesados.
La Secretaría de Salud del Departamento del Atlántico y la Administración Departamental aseveraron que no son competentes para pronunciarse sobre la problemática que acá se ventila, ya que lo relacionado con la afiliación y los servicios médicos de la población carcelaria compete únicamente al INPEC y a la USPEC, además que las personas que pretenden beneficiarse del amparo se encuentran recluidas en el Distrito de Barranquilla y según la L. 715/2001, en materia de salud, dicho territorio escapa a la jurisdicción del departamento del Atlántico.
La Oficina Jurídica Regional Norte del INPEC arguyó que las medidas solicitadas por el tutelante referentes a la atención en salud de los internos del ECBA - JP La Modelo deben ser asumidas por parte de la USPEC quien gestiona el suministro de bienes y servicios en materia penitenciaria y la Fiduciaria que tiene a su cargo la prestación directa del servicio de salud.
Con fundamento en lo anterior, concluyó que aunque los reclusos se encuentran a cargo del INPEC, no sucede lo mismo con la prestación de los servicios médicos. Aunado a lo anterior, presentó un informe en el que reportó un total de 208 internos con patologías crónicas, 9 con VIH y 234 tratamientos médicos de diferente especialidad que se encuentran a la espera de ser realizados.
Fiduprevisora S.A., el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 y los demás convocados guardaron silencio. Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 17 de mayo de 2016, concedió el amparo tutelar, tras considerar que las accionadas han vulnerado los derechos fundamentales de las personas que se encuentran retenidas en el ECBA JP La Modelo, por lo que les ordenó que en el término de 10 días ejecuten las acciones necesarias para garantizar la prestación del servicio de salud que requiere cada uno de los 34 internos que padecen enfermedades crónicas y/o graves, los cuales enunció en el cuerpo de la sentencia, (fl. 161 a 163), así como los 8 reos con diagnóstico positivo para V.I.H. y los 6 casos de tuberculosis.
Como sustento de su decisión la Sala a quo constitucional en primer grado, luego de analizar las pruebas recaudadas durante el curso del presente trámite (documentales allegadas por la parte actora y el informe presentado por el INPEC), concluyó que « la situación por la que atraviesan los internos –enfermos- es bastante preocupante y degradante, pues requieren de una pronta e inmediata atención en la prestación del servicio de salud, más específicamente la realización de los procedimiento o tratamientos autorizados por sus médicos, debido a la grave complejidad de sus enfermedades», pues de no tratarse a la mayor celeridad posible, dichas patologías se pueden contagiar rápidamente a los demás internos y generaría «una EMERGENCIA DE SALUD Y SANITARIA».
IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, La Nación – Ministerios de Justicia y del Derecho y de Salud y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPEC la impugnaron. La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho se fundamentó en que no le es posible cumplir la orden de tutela, ya que la L. 1709/2014, el D. 2245/2015, la Res. 05159/2015 y el D. 2897/2011 consagran que dicha cartera es responsable únicamente de la articulación y adopción de una política pública del sector justicia y del diseño y seguimiento a la política en materia criminal, carcelaria y penitenciaria, sin que de ello deriven responsabilidades en cuanto a la prestación de los servicios de salud de quienes se encuentran privados de la libertad.
La Nación Ministerio de Salud y Protección Social, reiteró lo dicho en la contestación que dio a este trámite e insistió en que no es responsable directa de la prestación de los servicios de salud en ninguno de los regímenes y que en el caso de la población carcelaria los mismos competen prestarlos a la USPEC y a la Fiduciaria La Previsora S.A. por ser la administradora del Fondo de Atención en Salud PPL 2015.
Como sustento de su recurso, la USPEC dijo que las llamadas a cumplir la orden de tutela son las entidades a quienes corresponde prestar el servicio de salud a los reclusos del ECBA JP La Modelo, es decir al Consorcio administrador del Fondo de Atención en Salud PPL 2015 y a Caprecom E.P.S. en Liquidación, ya que el vínculo entre la USPEC y el primero de los mencionados es meramente contractual, al adjudicarle a dicho Consorcio el contrato de administración del fondo, luego de agotarse el proceso de selección abreviada- n° 058 de 2015.
Afincada en lo anterior, la USPEC alegó su incompetencia funcional para acatar la orden de tutela emitida en primera instancia y pidió que se vincule al Consorcio que administra el Fondo de Atención en Salud PPL 2015, para lo de su cargo. CONSIDERACIONES De acuerdo con el art. 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Sin embargo, dicha facultad no es absoluta, sino que, por el contrario, se reduce a cobijar ciertos y determinados derechos, que pueden estar definidos como fundamentales en la propia Constitución o que, encontrándose consagrados en otros acápites de ese estatuto, adquieren tal categoría por conexidad. Procederá la Corte a desatar el recurso de alzada, para lo cual se limitará a estudiar los motivos de inconformidad planteados por los Ministerios de Salud y Justicia y la USPEC, quienes al unísono manifiestan no ser competentes para dar cumplimiento al fallo de tutela proferido en primera instancia, en el cual se les ordenó: «que en el término improrrogable de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta providencia proceda a ejecutar las acciones necesarias para garantizar la prestación del servicio de salud que requiere cada uno de los internos relacionados en esta acción de tutela».
Como quiera que el objeto del recurso de alzada se circunscribe a la problemática antes descrita, esta Sala no adentrará a estudiar si existe o no vulneración de los derechos fundamentales a la salud y la vida de quienes se encuentran recluidos en el ECBA JP La Modelo, ya que dicho punto no fue materia de impugnación. Así las cosas, debe esta Magistratura determinar si efectivamente, se encuentran legitimadas las recurrentes para dar cumplimiento a la orden proferida en primer nivel.
Pues bien, para resolver la controversia planteada es indispensable consultar el contenido de las normas que regulan la prestación del servicio de salud a la población carcelaria, en las cuales se delimitan las competencias de cada uno de los actores. El Código Penitenciario y Carcelario recogido en la L. 65/1993, en su art. 104 que fue modificado por el art. 66 de la L. 1709/2014, sobre el Servicio Médico Penitenciario y Carcelario establece: Artículo 105.
Servicio Médico Penitenciario y Carcelario. (Artículo modificado por el artículo 66 de la Ley 1709 de 2014): El Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) deberán diseñar un modelo de atención en salud especial, integral, diferenciado y con perspectiva de género para la población privada de la libertad, incluida la que se encuentra en prisión domiciliaria, financiado con recursos del Presupuesto General de la Nación. Este modelo tendrá como mínimo una atención intramural, extramural y una política de atención primaria en salud.
La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec) será la responsable de la adecuación de la infraestructura de las Unidades de Atención Primaria y de Atención Inicial de Urgencias en cada uno de los establecimientos Penitenciarios y Carcelarios en los cuales se prestará la atención intramural, conforme a los que establezca el modelo de atención en salud del que trata el presente artículo.
PARÁGRAFO 1 o. Créase el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, el cual estará constituido por recursos del Presupuesto General de la Nación. Los recursos del Fondo serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital.
Para tal efecto, la Unidad Administrativa de Servicios Penitenciarios y Carcelarios suscribirá el correspondiente contrato de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el debido cumplimiento del presente artículo y fijará la comisión que, en desarrollo del mismo, deberá cancelarse a la sociedad fiduciaria, la cual será una suma fija o variable determinada con base en los costos administrativos que se generen.
Lo anterior, permite entender que tanto La Nación – Ministerio de Salud como la USPEC tienen el deber de diseñar un modelo de atención en salud especial que responda a las necesidades de la población privada de la libertad y que garantice la integralidad del servicio y su adecuación a las condiciones específicas de este segmento de la población. Igualmente, se tiene que la USPEC es la responsable del acondicionamiento de la planta física de los centros de reclusión, para que en ellos sea posible prestar la atención intramural de urgencias y la catalogada como primaria.
En el precepto en cita también se hace referencia al Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, que consiste en una cuenta especial de La Nación, administrada mediante un contrato de fiducia mercantil, el cual fue adjudicado el 21 de diciembre de 2015 al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, integrado por Fiduprevisora S.A. y Fiduagraria S.A. Nótese que en virtud al parágrafo 2° de la norma anteriormente trascrita, este fondo «se encargará de contratar la prestación de los servicios de salud de todas las personas privadas de la libertad, de conformidad con el modelo de atención que se diseñe en virtud del presente artículo» y además de ello, deberá « Garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales, que contratará con entidades de acuerdo con instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo».
(Negrilla fuera del texto). Como quedó visto, corresponde a dicho fondo contratar con las E.P.S. la prestación de servicios médicos para la población carcelaria, en aras de garantizarles el acceso a la salud; sin embargo, no hay que dejar de lado que hasta el 31 de marzo de 2016 estuvo vigente el contrato n° 59940-001-2015 que para tal cometido celebraron el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 y Caprecom E.I.C.E. en Liquidación, según se ve a folios 194, 197 y 110 a 115, por ello, debe entenderse que es dicho Consorcio el encargado de responder por la prestación de los servicios médicos asistenciales que en la presente acción reclama el Defensor del Pueblo – Regional Atlántico.
Ello sin dejar de lado que la prestación de los servicios médico asistenciales debe hacerse de manera coordinada con la USPEC, quien de acuerdo con el D. 2245/2015 es la encargada, entre otras cosas, de garantizar el mantenimiento y la adecuación de la infraestructura para la prestación de los servicios de salud, de efectuar la auditoría para hacer control y seguimiento a los prestadores de servicios y de todo cuanto sea necesario para la prestación idónea de dicho servicio: Artículo 2.2.1.11.3.2.
Funciones de la Uspec. En desarrollo de las funciones previstas en el Decreto–ley 4150 de 2011 y demás leyes que fijen sus competencias, corresponde a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (Uspec), en relación con la prestación de servicios de salud de la población privada de la libertad: 1. Analizar y actualizar la situación de salud de la población privada de la libertad a partir de la información suministrada por los prestadores de los servicios de salud, por conducto del Sistema de Información de Sistematización Integral del Sistema Penitenciario y Carcelario (Sisipec). 2.
Analizar el efecto de los determinantes sociales en la situación de salud de la población reclusa con fundamento en la información suministrada por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (Inpec). 3. Realizar la medición cuantitativa de riesgos, identificando los diferenciales poblacionales para la planeación de la atención y su modificación. 4.
Contratar la entidad fiduciaria con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad y establecer las condiciones para que dicha entidad contrate la prestación integral y oportuna de los servicios de salud para la población privada de la libertad, de acuerdo con las decisiones del Consejo Directivo del Fondo, así como con el Modelo de Atención en Servicios de Salud establecido y teniendo en consideración los respectivos manuales técnicos administrativos para la prestación de servicios de salud que se adopten. 5.
Contratar las actividades de supervisión e interventoría sobre el contrato de fiducia mercantil que se suscriba, con los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad de acuerdo a lo previsto en el numeral 6 del artículo 2.2.1.11.2.3 del presente capítulo. 6. Elaborar un esquema de auditoría para el control, seguimiento, monitoreo y uso racional de los servicios de salud por parte de los prestadores, y contratar dicha auditoría, sin perjuicio del control fiscal a cargo de la Contraloría General de la República, de ser procedente. 7.
Garantizar la construcción, mantenimiento y adecuación de la infraestructura destinada a la atención en salud de las personas privadas de la libertad dentro de los establecimientos de reclusión del orden nacional. (…) 11. Las demás que sean necesarias para la prestación de los servicios de salud a la población privada de la libertad. (Negrilla y subrayado fuera del texto).
Así las cosas, dado que el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, la USPEC y el INPEC, de la mano de las prestadoras de los servicios, son los entes llamados a garantizar la prestación eficiente y adecuada de la asistencia médica a los reclusos, la sentencia dictada en primera instancia deberá mantenerse, pero haciendo claridad que debe excluirse a La Nación – Ministerios de Justicia y del Derecho y de Salud, pues tal y como lo plantearon en la alzada, la orden de primer nivel excede sus competencias legales, según quedó visto.
No obstante, se modificará la sentencia impugnada en aras de proporcionar claridad en cuanto a que quienes deben adelantar las gestiones necesarias para garantizar efectividad de los derechos fundamentales amparados, son el el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, la USPEC y el INPEC, junto con la entidad con quien se encuentre vigente el contrato para el suministro de los servicios médico asistenciales, pues se itera, dicha función estuvo confiada a Caprecom E.I.C.E. en Liquidación hasta el 31 de marzo de 2016, según lo informó esa entidad a folio 195 a 202 y quedó demostrado en el trámite.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODIFICAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia, cuya parte resolutiva quedará de la siguiente manera: « PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales A LA SALUD EN CONEXIDAD CON LA VIDA invocados por los accionantes – reclusos del CENTRO PENITENCIARIO Y CARCELARIO DE BARRANQUILLA “LA MODELO” a través del doctor BENJAMÍN PADILLA ANGARITA en calidad de delegado de la DEFENSORÍA DEL PUEBLO.
En consecuencia se ORDENA a las accionadas FONDO NACIONAL DE SALUD PARA LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD, la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS – USPEC, el CONSORCIO FONDO DE ATENCIÓN EN SALUD PPL 2015 y el CENTRO PENITENCIARIO Y CARCELARIO DE BARRANQUILLA JUSTICIA Y PAZ – LA MODELO, que en el término improrrogable de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta providencia procedan a ejecutar las acciones necesarias para garantizar la prestación del servicio de salud que requiere cada uno de los internos relacionados en esta acción de tutela.
SEGUNDO: ORDENAR la desvinculación de las restantes accionadas de la presente acción de tutela por configurarse frente a ellas una falta de legitimación en la causa por pasiva».
TERCERO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 3