Radicación n.° 73705 LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado ponente STL9924-2017 Radicación n.° 73705 Acta 24 Bogotá, D. C., cinco (05) de julio de dos mil diecisiete (2017). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por LEOPOLDO EDUARDO MONTES DÁVILA contra el fallo proferido el 22 de mayo de 2017 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santa Marta, dentro de la acción de tutela que promovió contra la DIRECCIÓN NACIONAL DE PROTECCIÓN Y ASISTENCIA DE BOGOTÁ y el LÍDER REGIONAL DE PROTECCIÓN DE BARRANQUILLA, trámite al que fue vinculada la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN. I.
ANTECEDENTES El accionante fundó su petición de amparo en los siguientes hechos: Que por Resolución n.º 02662 del 5 de julio de 2013, fue nombrado como fiscal delegado, y actualmente se desempeña como fiscal 19 de Antinarcóticos y de Tareas Especiales de Santa Marta; que en desarrollo de sus funciones ha sido objeto de amenazas provenientes de integrantes de bandas criminales, quienes fueron investigados y judicializados, y actualmente cumplen medidas de aseguramiento privativas de la libertad en establecimiento carcelario; que presentó la denuncia correspondiente ante la Fiscalía General de la Nación, y puso en conocimiento del Director Seccional de Fiscalías, las amenazas de que era objeto; que la Dirección Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía evaluó el riesgo al que se encontraba expuesto, y al verificar que era extraordinario, por acto administrativo del 5 de abril de 2016, ordenó la implementación de una medida de protección consistente en la asignación de un escolta dotado de arma de fuego y de un vehículo.
Que el 31 de marzo de 2017, recibió un documento con radicado 20121100023651, mediante el cual el director Nacional de Protección le comunicó que «con fundamento en la evaluación de amenazas de riesgo de fecha 13 de febrero de 2016, se consideró mediante acta del 22 de marzo de 2017 no continuar con la medida de protección consistente en un esquema de seguridad, por cuanto se determinó un riesgo de carácter ordinario», pero no le informaron «la parte motiva del acto administrativo y mucho menos de la reevaluación de amenaza y riesgo de fecha 13 de febrero de 2016, como tampoco se le entregó copia de las labores probatorias que sirvieron de sustento al servidor encargado para emitir el concepto».
Que por lo anterior, el 3 de abril de 2017, solicitó que le notificaran en legal forma el referido acto administrativo y le entregaran copia de todas las actuaciones que le sirvieron de sustento; que el 8 de abril de 2017, recibió en el lugar de residencia de sus padres un sobre que contenía «un formato con espacios en blanco de notificación personal y un ejemplar del acto administrativo»; que el 19 de abril formuló recurso de reposición y en subsidio de apelación; no obstante, el 21 de abril de 2017, recibió un correo electrónico suscrito por el Director Nacional de Protección, en donde aduce que «fue notificado por conducta concluyente y que por esta situación no le daban cumplimiento a los cuatro (4) puntos de su derecho de petición y que además en virtud del principio de autonomía rechazaba la interposición del recurso, por cuanto se trataba de una petición reiterativa ya resuelta en este mismo documento».
Se queja de que la «Unidad de Protección aplicó una lógica inversa, en virtud de la cual primero le retiró el esquema de protección (es decir ejecutó el acto) y después le comunicó y notificó de forma irregular la decisión», actuación que es contraria al artículo 87 de la Ley 1437, pues si hay recursos en trámite, «no pueden entonces concluir que existe firmeza del acto administrativo, sino que por el contrario la ejecución de éste se encuentra suspendida hasta la resolución del medio de impugnación»; que según el artículo 68 de la Ley 1437 de 2011, «al domicilio del particular debe enviarse una citación para notificación personal, la cual se hará dentro de los 5 días siguientes a la expedición del acto administrativo.
Este documento nunca llegó a su domicilio, ni a su oficina, por lo que el documento de fecha 31 de marzo de 2017, mediante el cual se le informa del retiro del esquema de seguridad, no cumple tales requisitos». Que si bien la nueva evaluación del riesgo tuvo en cuenta la causas penales radicados 201600763 y 2016200049, «en donde se privó de la libertad a 28 ciudadanos entre el mes de noviembre de 2016 a enero de 2017,[…] por los delitos de concierto para delinquir en concurso con tráfico, fabricación o porte de estupefacientes y destinación ilícita de inmueble», dejaron de lado «lo dicho por el servidor de esa misma institución, señor Aroldo Salazar, que es la persona que se asignó para su acompañamiento, cuando incluso le dijo al funcionario evaluador, que por estos casos si existían amenazas verbales y que era inminente continuar protegido, no solo por estos casos sino por los anteriores […]».
Estima vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la defensa y contradicción, al debido proceso y de petición, por lo que solicita «se suspenda de manera provisional el acto administrativo del 22-03-2017, emitido por el director nacional de protección y asistencia, para que se le garantice el derecho a la vida».
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 9 de mayo de 2017, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santa Marta admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las autoridades accionadas y vinculados, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción, y concedió la medida provisional relacionada con la suspensión transitoria del acto administrativo radicado 201711000014223 expedido por la Dirección Nacional de Protección y Asistencia el 22 de marzo de 2017.
La Dirección Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, manifestó que tiene a su cargo el Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía, en el cual debe realizar la evaluación técnica de amenaza y riesgo, con el fin de establecer el nivel al que se pueda encontrar expuesto el sujeto que pide la protección; que en el caso del accionante, se adelantó la correspondiente reevaluación de la medida de protección que se le había suministrado, que dio como resultado un nivel de riesgo ordinario por lo que mediante acta del 22 de marzo de 2017, se dispuso terminar la medida implementada, actuación que fue «debidamente comunicada al accionante, como bien afirma en los hechos presentados en el amparo tutelar», y contra la cual no procede recurso alguno en los términos del artículo 101 de la Resolución 1006 de 2016.
Que dado la temporalidad de las medidas de protección, deben ser reevaluadas cada tres meses o cuando lo disponga la Dirección, con el fin de determinar la continuidad, modificación o terminación de las mismas. Respecto a la notificación de la terminación de la medida, se le hizo saber al accionante que el hecho de haber dado constancia de recibido del documento radicado 20171100023651, como del acta de terminación de la medida de protección, se enmarcaba en el artículo 72 de la Ley 1437 de 2011, «teniendo en cuenta que en su escrito petitorio, se observa de manera diáfana su pleno conocimiento de la decisión adoptada por la Dirección Nacional de Protección, con base en el estudio técnico de revaluación adelantado, y atendiendo la norma arriba citada, se considera surtida la comunicación».
Que se negó la solicitud del accionante relacionada con el suministro de toda la documentación que sustentó la terminación de la medida de protección, dado el carácter de reservado de la información que «acompaña toda actuación en materia de protección y asistencia», según lo dispone el artículo 72 de la Ley 418 de 1997, así como el numeral 10 del artículo 28 del Decreto 016 de 2014, y el artículo 4º de la Resolución 1006 de 2016.
A lo anterior se suma que el acta que dispuso la terminación de la medida, en su parte considerativa, contiene los aspectos tenidos en cuenta para la adopción de la decisión, la que además se fundamentó en la evaluación técnica de amenaza y riesgo que data del 13 de febrero de 2017, en la que se valoraron los informes suministrados por el accionante, quien no relacionó «las investigaciones que en la primera evaluación, motivaron la implementación de medidas de protección y que corresponden a los radicados […], destacando que para esa época se desempeñaba como Fiscal de Apoyo a la Fiscalía 12 Especializada de Crimen Organizado de la ciudad de Barranquilla; en tal virtud, el evaluador consideró que en la actualidad no representaban insumos a tener en cuenta, ya que no fueron referenciados por el accionante, sumado a que no se constituye el requisito de actualidad de la amenaza, para la vigencia de la medida».
Por lo anterior, se pudo establecer que «desde la última evaluación adelantada y que originó la implementación de las medidas de protección, y hasta la revaluación, no existen amenazas directas ni actuales en contra del doctor Montes Dávila»; y que en la entrevista rendida por el director seccional del Magdalena, se constató que «no se tiene conocimiento de amenazas o situaciones de riesgo recientes que hayan sido informadas por el accionante, respecto de su seguridad.
Dicha entrevista está condensada en la evaluación ya anexada, y se constituye en insumo objetivo para el concepto emitido». Por sentencia del 22 de mayo de 2017, el Tribunal Superior de Santa Marta negó el amparo constitucional, al considerar que «la Unidad Nacional de Protección y Asistencia es la autoridad competente para determinar si es o no viable continuar con la medida de protección que venía gozando el accionante señor Leopoldo Eduardo Montes Dávila.
Además el actor cuenta con otro mecanismo judicial para controvertir el acto administrativo por medio del cual cesó la medida de protección que gozaba, por lo que no es la tutela el mecanismo para atacar dicho acto administrativo». En cuanto a la presunta vulneración del derecho al debido proceso, «el accionante en los hechos de la demanda reconoce que la entidad accionada le allegó copia del acto administrativo que cesó con las medidas de protección de las cuales venía gozando»; asimismo, de conformidad con el artículo 1016 de la Resolución 1006 de 2016, « el Director Nacional de Protección y Asistencia podrá determinar la procedencia o improcedencia de la medida de protección cuando el expediente del caso sea evaluado mediante un acta, la cual no es susceptible de recursos.
Por consiguiente, no se le está vulnerando el derecho al debido proceso, pues la entidad accionada le comunicó que contra el acto administrativo no procedía recurso alguno». IMPUGNACIÓN El accionante impugnó y pidió mantener la medida provisional decretada en primera instancia por el Tribunal Superior de Santa Marta, comoquiera que la entidad accionada una vez se notificó del fallo de primera instancia que negó la protección reclamada, procedió a levantar la medida de protección. CONSIDERACIONES En el asunto, el reclamante sostiene que a raíz de su actividad como fiscal ha sido víctima de amenazas contra su vida e integridad, pese a lo cual, la Dirección Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, mediante Acta n.º 1941 del 22 de marzo de 2017, decidió finalizar el esquema de protección que tenía asignado.
Para resolver, la Corte rememora lo consagrado en el numeral 7 del artículo 250 de la Constitución Nacional que ordena a la Fiscalía General de la Nación, entre otras, «velar por la protección de las víctimas, los jurados, los testigos y demás intervinientes en el proceso penal […]». De esta manera, en primer lugar, corresponde al legislador la definición de los programas y estrategias orientados a satisfacer ese propósito, y en segundo lugar, a las entidades que por mandato constitucional y legal tienen deberes especiales en esa materia.
Fue así que se expidió la Ley 418 de 1998, cuyo artículo 67, modificado por el artículo 4 de la Ley 1106 de 2006, creó con cargo al Estado y bajo la dirección y coordinación de la Fiscalía General de la Nación el «Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía», dirigido a otorgarles protección integral y asistencia social, al igual que a sus familiares, cónyuge y/o compañero(a), el cual fue reglamentado por el Fiscal General, inicialmente, mediante Resolución 0-5101 del 15 de agosto de 2008, pero ante la insuficiencia de la normativa, se expidió la Resolución 0-1006 del 2 de abril de 2016.
En efecto, el programa de protección fue concebido con la necesidad de fortalecer la administración de justicia al brindar protección y seguridad a las personas que declaraban y colaboraban en el esclarecimiento de hechos delictivos, por lo que al mismo se pueden vincular las víctimas, testigos e intervinientes, cuando sus derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal se encuentren amenazados por su participación en un proceso penal, siempre que se cumplan con los presupuestos descritos en la Resolución 0-1006, relacionados con la existencia de un «riesgo extraordinario», nexo causal directo entre participación procesal eficaz para la administración de justicia y los factores de amenaza, y consentimiento expreso de ingresar al programa.
Por tanto, según las necesidades de seguridad del interesado, la Fiscalía, a través de la Oficina de Protección y Asistencia deberá adoptar las medidas que prevé el programa, o en su defecto coordinar su implementación por otros organismos del Estado. En el asunto, la Dirección Nacional de Protección y Asistencia al dar contestación a la acción de tutela, explicó con suficiencia las razones que dieron lugar a la terminación de la medida de protección asignada al accionante, lo cual en síntesis obedeció a que ante una reevaluación de la amenaza y el riesgo, se pudo establecer que aquel se ubicaba en un nivel ordinario, porque «no existe información directa sobre un posible plan criminal en su contra», a más de que no se cumplía el presupuesto de conexidad (folios 32 a 38).
En ese orden de ideas, y a pesar de que no es función del juez constitucional controvertir o revaluar las conclusiones de los expertos para ordenar directamente la ejecución de medidas de protección, sí considera pertinente adoptar algunas disposiciones a fin de que la entidad encargada del programa de protección, haga un nuevo análisis de seguridad que permita determinar si bajo las circunstancias descritas por el accionante es procedente el restablecimiento de las medidas de protección que le fueron retiradas.
Así las cosas, la Sala revocará el fallo impugnado, para en su lugar, amparar los derechos fundamentales a la vida e integridad personal del señor Leopoldo Eduardo Montes Dávila, y en consecuencia, se ordenará a la Dirección Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, que dentro del término de cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de la presente decisión, realice un nuevo estudio del riesgo con el fin de verificar si es procedente renovar o modificar los términos de la medida de protección que le fueron retiradas al accionante.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Superior de Santa Marta el 26 de junio de 2015, para en su lugar, CONCEDER la protección solicitada por Leopoldo Eduardo Montes Dávila, y en consecuencia ORDENAR la Dirección Nacional de Protección y Asistencia de la Fiscalía General de la Nación, que dentro del término de cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de la presente decisión, realice un nuevo estudio del riesgo con el fin de verificar si es procedente renovar o modificar los términos de la medida de protección que le fueron retiradas al accionante.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 13 SCLAJPT-12 V.00