STL9886-2021 — Corte Suprema

STL9886-2021Corte Suprema de Justicia · Sala Tutelas2021

Magistrado ponente: Jorge Luis Quiroz Alemán

Decreto 2591 de 1991Ley 24 de 1947

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 63696 JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Magistrado ponente STL9886-2021 Radicación n.º 63696 Acta n.º 28 Bogotá, D. C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintiuno (2021). Se resuelve la primera instancia en la acción de tutela instaurada por ANA MILENA VERGARA RICARDO, LELYS MARÍA HERRERA TOVIO y ZOILA MARÍA CALDERA VERGARA contra la SALA CIVIL, FAMILIA, LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL DE SINCELEJO y el JUZGADO SEGUNDO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE SAN MARCOS, SUCRE.

I.

ANTECEDENTES Las accionantes solicitan la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, libre acceso a la administración de justicia, mínimo vital y móvil, al trabajo y dignidad humana, los cuales consideran vulnerados por las autoridades judiciales accionadas, dentro de los procesos ejecutivos laborales que instauraron en contra de la ESE Hospital de la Unión Sucre.

Señalan que, se encuentran vinculadas a la citada ESE, ocupando el mismo cargo -auxiliar área de salud-; que mediante Resoluciones 085 y 094 del 22 de noviembre de 2017 y 013 del 19 de febrero de 2018 se les reconocieron unas sumas, correspondientes a acreencias laborales adeudadas; actos administrativos que quedaron en firme el 18 de diciembre de 2017 y el 12 de marzo de 2018, respectivamente.

Indican que el 28 de febrero de 2018 presentaron derecho de petición ante la mencionada ESE solicitando el certificado de disponibilidad y registro presupuestal de cada una de las obligaciones reconocidas, solicitud que nunca fue contestada, pese a que se interpuso acción de tutela, pues la entidad alegó la no existencia de tales CDP y que tales obligaciones se encontraban amparadas en el presupuesto general de la entidad para cada vigencia. Aducen que el 8 de agosto de 2018 radicaron ante el Juez Administrativo, acción de cumplimiento de los actos administrativos de reconocimiento de las respectivas acreencias laborales, con la finalidad de que se ordenara al representante legal de la ESE Hospital La Unión expedir los certificados de disponibilidad y registro presupuestal; no obstante, el juez de conocimiento negó las pretensiones, al considerar que contaban con el proceso ejecutivo para lograr la materialización del pago de la obligación, pues dicha acción era subsidiaria, y además, lo que se pretendía hacer cumplir no constituía un deber u obligación para el funcionario; que el 29 de mayo de 2019 presentaron queja disciplinaria ante la Procuraduría Provincial de Sincelejo en contra del gerente de la citada ESE, pero tampoco prosperó. Refieren que iniciaron procesos ejecutivos laborales independientes en contra de su empleador para obtener el pago de las acreencias laborales; el conocimiento en primera instancia correspondió al Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de San Marcos, Sucre, bajo los radicados 2019-00066-00, 2019-00068-00 y 2019-00070-00, autoridad que mediante autos del 24 de octubre de 2019 decidió abstenerse de librar los mandamientos de pago solicitados, fundado en que no se aportaron los certificados de disponibilidad presupuestal respectivos, así como, que no constaban las fechas en que fueron notificadas personalmente de los actos administrativos invocados como títulos ejecutivos.

Afirman que contra dichas decisiones interpusieron recursos de reposición y en subsidio apelación, que fueron resueltos de manera negativa por el Juzgado mediante auto del 3 de diciembre de 2019, y por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Sincelejo a través de providencia del 17 de marzo de 2021. Se duelen las accionantes de las decisiones adoptadas por el a quo y el ad quem, pues consideran que conllevan a que «quede al arbitrio de la ESE HOSPITAL LA UNIÓN -SUCRE el pago indefinido de las acreencias laborales que se pretendían ejecutar, generando incertidumbre de que nunca vaya a realizarse, máxime cuando está a punto de operar la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos en que constan tales obligaciones».

Alegan que las autoridades convocadas incurrieron en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por «haber un apego extremo y una aplicación mecánica de las formas jurídicas», y por «derivarse del anterior actuar una inaplicación de la justicia material y del principio de la prevalencia del derecho sustancial»; así mismo, en un yerro fáctico por no valorar adecuadamente las pruebas aportadas frente a cada una de las diligencias realizadas para obtener la documentación relacionada con los certificados de disponibilidad y registros presupuestales, ni las pruebas donde la entidad accionada manifiesta que las obligaciones contenidas en los actos administrativos objeto de ejecución se encuentran amparadas en el presupuesto general de la entidad, por lo que no se puede realizar una nueva apropiación presupuestal sobre un mismo asunto.

Además, en defecto sustancial por cuanto desconocieron las normas que disponen la preexistencia del amparo presupuestal de las obligaciones que se pretenden ejecutar por ser de índole de laboral «dada la pre-existencia del cargo en la E.S.E. HOSPITAL LA UNION-SUCRE, y máxime cuando la misma entidad accionada manifiesta que dichas obligaciones contenidas en los actos administrativos objeto de ejecución se encuentran amparadas en el presupuesto general de la entidad».

Por lo anterior, solicitan la protección de sus derechos constitucionales invocados y, como consecuencia de ello, se revoquen y se dejen sin efecto las decisiones adoptadas por el juzgado accionado el 24 de octubre de 2019 y 3 de diciembre del mismo año y, la providencia emitida por el Tribunal el 17 de marzo de 2021, para en su lugar, se ordene al Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de San Marcos, Sucre que proceda a librar la orden de pago solicitada en cada uno de los procesos ejecutivos laborales.

Por auto del 15 de julio de 2021, esta Sala de la Corte avocó el conocimiento de la acción de tutela, y ordenó comunicar al extremo accionado, para que se pronunciara sobre los hechos materia del resguardo. Así mismo, vinculó a las partes e intervinientes en los procesos que originaron la queja constitucional. Dentro del término de traslado, el Tribunal convocado informó que, en los proveídos resolutivos de las apelaciones, se absolvieron todas las glosas de las impugnantes conforme los fundamentos legales aplicables, a juicio de ese despacho, contemplando en su conjunto el material probatorio, frente a los hechos, como quedó evidenciado en las decisiones de las alzadas, de las que se acompañó copia.

Por su parte, el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de San Marcos, Sucre, advierte que en las actuaciones realizadas en cada uno de los procesos ejecutivos seguidos por las tutelantes, «se actuó en derecho bajo el trámite procesal». Al momento de elaboración de este proyecto de sentencia no se recibieron más respuestas. II. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Frente a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, esta Corte ha estimado que ello solo acontece en casos concretos y excepcionales, cuando las actuaciones u omisiones de los jueces violenten en forma evidente y grosera derechos constitucionales fundamentales, lo cual, se ha dicho, debe ponderarse con otros principios del Estado Social y Democrático de Derecho, especialmente, los concernientes a la cosa juzgada y la autonomía e independencia judicial.

Igualmente, es necesario precisar que la propia Constitución Política reviste de autonomía a los juzgadores en la apreciación de los medios de convicción; por tanto, no es procedente la acción de tutela para controvertir el análisis en que el sentenciador fundamentó su decisión, de la cual bien puede discrepar el extremo accionante, pero no por ello configura violación de derecho fundamental alguno, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora del análisis efectuado por el que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia, salvo la manifiesta distorsión del contenido del medio instructivo.

En el presente asunto, la tutelante dirige su inconformidad frente a las providencias del 24 de octubre de 2019, y del 3 de diciembre de la misma anualidad, proferidas por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de San Marcos, Sucre, y contra los proveídos que emitió el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Sincelejo el 17 de marzo de 2021; sin embargo, esta Sala se limitará a estudiar estas últimas determinaciones, que fueron las que zanjaron cada uno de los litigios.

Ahora bien, analizando el asunto objeto de tutela, considera esta Corporación que la protección suplicada no está llamada a ser concedida, como quiera que no se observa que la autoridad judicial puesta en entredicho haya actuado de manera negligente, ni que en sus decisiones haya olvidado cumplir con el deber de análisis de las realidades fácticas y jurídicas sometidas a su criterio; por el contrario, se advierte que siempre actuó dentro del marco de autonomía y competencia que le es otorgada por la Constitución y la ley.

En efecto, se observa que, en la decisión de 17 de marzo de 2021, emitida dentro del proceso radicado 2019-00066-01, el Tribunal convocado luego de efectuar el recuento de los antecedentes del litigio, estableció como problema jurídico a resolver, definir si la negativa del juez de primer grado, de librar el mandamiento ejecutivo incorporado por obligación de dar, consultaba las normas y criterios jurisprudenciales vigentes en la materia, y se encontraba probatoriamente justificada; para seguidamente, entrar a determinar la procedencia de librar dicho mandamiento por una obligación de hacer, como se reclamó en la pretensión subsidiaria.

Así dio respuesta al debate: Frente al primer interrogante, particularmente útil resulta lo previsto en el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo, en armonía con el canon 2° ídem, que disponen la posibilidad de acudir a la administración de justicia, para demandar el cumplimiento de toda obligación originada en una relación laboral, que pueda establecerse en títulos ejecutivos, nacidos en un vínculo de trabajo de carácter privado o público, y que al tenor de lo estatuido en el apartado 422 del Código General del Proceso, ha de ser clara, expresa y exigible.

Para el primer orden, la obligación puede provenir de una sentencia, una convención o pacto colectivo, un laudo arbitral o una conciliación; en tanto que, para el segundo, se ha dispuesto el conocimiento de la jurisdicción laboral de este tipo de ejecuciones, con el fin de extenderlo a los nexos de dependencia del sector público, cuando se trate de hacer efectivos los derechos, prestaciones sociales e indemnizaciones de los trabajadores oficiales y de los empleados públicos.

A esta clase de recaudos forzosos corresponden las acreencias que se desprenden “1) de las resoluciones de reconocimiento de derechos laborales dictadas por los organismos del Estado, los departamentos y los municipios y 2) de las resoluciones de reconocimiento de pensiones oficiales, etcétera, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 24 de 1947”.

Al respecto, ha aleccionado la Corte Constitucional, que los títulos ejecutivos “deben gozar de dos tipos de condiciones: formales y sustanciales. [En cuanto al asunto interesa] Las primeras exigen que el documento o conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación “(i) sean auténticos y (ii) emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, o en un acto administrativo en firme.

Desde esta perspectiva, el título ejecutivo puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido en un solo documento, o complejo, cuando la obligación está contenida en varios documentos énfasis propio). Ahora, con relación al efecto vinculante de la exigencia de anexar el certificado de disponibilidad y registro presupuestal, para que el acto administrativo preste mérito ejecutivo, basta con recordar el contenido del artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, cuyo texto impone que “Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.

Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos”.

En ese mismo norte, la jurisprudencia del Consejo de Estado, en sentencia 14 de febrero de 2019, proferida dentro del radicado 2017-01443-01, reitera que las disponibilidades presupuestales constituyen un requisito de exigibilidad del título ejecutivo y, por tanto, la falta de disponibilidades constituye base legal para denegar el mandamiento de pago y las obligaciones cobradas sin atender tal exigencia, se tornan “inejecutables”.

Luego, en evidente deviene que en tratándose de títulos ejecutivos de carácter público, como el que aquí se analiza, menester es que se haya asignado una disponibilidad presupuestal que ampare el gasto comprometido en el acto expedido por la administración, esto es, que garantice la existencia de recursos suficientes para asumir un compromiso, afectando provisionalmente el presupuesto; y adicionalmente, que se haga el respectivo registro presupuestal, cuando se va a afectar de manera definitiva la caja.

E independientemente de que el recurrente hubiese adelantado todas las diligencias necesarias en aras de obtener la acreditación de la partida presupuestal de la cual debitar la suma debida, puede eximírsele de acreditar tal exigencia, pues sin su concurrencia no era ni es posible ordenar judicialmente el pago perseguido, justamente por erigirse en un requisito de legalidad del gasto.

Además, la aplicación analógica del precedente del Consejo de Estado invocado en el recurso, tampoco puede ser de recibo, porque el título ejecutivo arrimado en la ejecución objeto de estudio en esa oportunidad por aquella Corporación, lo constituye una sentencia condenatoria, cuyas connotaciones propias difieren del acto administrativo, esencialmente porque la primera declara la existencia del derecho y por ende, es completa, autónoma y suficiente; y no una manifestación de voluntad de carácter administrativo, como acontece con el segundo. Así las cosas como el acto administrativo base del recaudo coactivo, satisface los requisitos de ser claro y expreso en cuanto a la acreencia allí reconocida en favor del ejecutante, más no la de ser exigible, la denegación de la orden de apremio rogada se aviene no sólo a las previsiones legales de la legislación laboral procesal y adjetiva civil, sino también a las del Estatuto Orgánico del Presupuesto, como ha quedado explicado precedentemente y se acompasa con las directrices jurisprudenciales sobre el tema, pero por la falencia advertida, más no por la falta de constancia del acto de notificación personal del ejecutante.

Y es que de entrada advierte la Sala, que tal y como lo precisará el apelante en la alzada, al folio 12 del cuaderno principal, obra constancia de ejecutoria de la citada Resolución 092 de 22 de noviembre de 2017. Puntualmente allí se lee: “LA SUSCRITA SECRETARIA EJECUTIVA DE LA ESE HOSPITAL LA UNIÓN -SUCRE: HACE CONSTAR QUE: La Resolución Nº 092 del 22 de Noviembre de 2017, a la fecha de hoy 18 de Diciembre de 2017, se encuentra debidamente ejecutoriada, ya que transcurridos los términos establecidos en el Artículo 76 de la Ley 1437 del 2011, no se presentó por parte interesada recurso alguno en su contra”.

En esas condiciones, la exigencia de constancia de notificación personal por parte de la señora Vergara Ricardo, deviene en innecesaria, pues como bien lo destaca en el recurso, la declaratoria de firmeza del acto administrativo debió estar precedida de la respectiva notificación. Y de cara a la pretensión subsidiaria atinente a la expedición del mandamiento de pago por obligación de hacer, contenida en el numeral segundo de la resolución tantas veces reseñada, al rompe se aprecia que el fallador primario guardó silencio frente a la misma, cuyo pronunciamiento se imponía en caso de no prosperar la principal [fl. 2], pues revisado detenidamente el contenido del proveído inicial [15 de octubre de 2019], se constata que no se hace alusión a este tópico, como tampoco no lo hace en el subsiguiente [3 de diciembre de 2019] con el cual resuelve el medio horizontal y concede la apelación, pese a que en el escrito sustentatorio su tercera réplica está expresamente dirigida a hacer notar tal omisión. Empero la manifestación allí descrita no tiene entidad suficiente para impartir el mandato esperado por el ejecutante, pues en ella simplemente se autoriza al Jefe de Presupuesto de la ESE ejecutada, “para expedir los certificados de disponibilidad presupuestal para garantizar el pago de la deuda laboral” reconocida a dicho funcionario.

Dicho de otro modo, no puede catalogarse de un compromiso del ente hospitalario a favor del acreedor de la obligación declarada en el numeral primero del mismo acto administrativo, sino de un mandato ejecutivo a un subalterno del emisor de la orden principal, en el que por cierto, no fija una fecha o plazo determinado o determinable para su emisión, contrariando de esa forma los presupuestos jurídicos propios de los títulos ejecutivos.

De otra parte, en lo que respecta al proveído de la misma data, proferido en el proceso radicado 2019-00068-01, el colegiado también narró los antecedentes del caso, y definió como controversia «si la negativa del dispensador de justicia de primer grado, de librar el mandamiento ejecutivo incardinado por obligación de dar, consulta las normas y criterios jurisprudenciales vigentes en la materia, y se encuentra probatoriamente justificada»; para seguidamente, entrar a determinar «la procedencia de librar dicho mandamiento por una obligación de hacer, como se reclama en la pretensión subsidiaria».

De esta manera resolvió la problemática planteada, en los siguientes términos: Frente al primer interrogante, particularmente útil resulta lo previsto en el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo, en armonía con el canon 2° ídem, que disponen la posibilidad de acudir a la administración de justicia, para demandar el cumplimiento de toda obligación originada en una relación laboral, que pueda establecerse en títulos ejecutivos, nacidos en un vínculo de trabajo de carácter privado o público, y que al tenor de lo estatuido en el apartado 422 del Código General del Proceso, ha de ser clara, expresa y exigible.