CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 63690 LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ Magistrado ponente STL9855-2021 Radicación n.° 63690 Acta 28 Bogotá, D. C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintiuno (2021). Se resuelve la acción de tutela presentada ALEX ANTONIO BLANCO LÓPEZ contra la SALA CIVIL, FAMILIA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE SINCELEJO y el JUZGADO SEGUNDO PROMISCUO DEL CIRCUITO DE SAN MARCOS (SUCRE), trámite al cual se vinculó a las partes e intervinientes dentro del proceso ejecutivo laboral con radicado n.º 70708318900220190006501.
I.
ANTECEDENTES El accionante instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, libre acceso a la administración de justicia, mínimo vital, trabajo y dignidad humana, presuntamente vulnerados por las autoridades convocadas. Reveló que se encuentra vinculado laboralmente al servicio de la ESE Hospital La Unión desempeñando el cargo de conductor, código 408, entidad que mediante Resolución 084 de 22 de noviembre de 2017, le reconoció valores correspondientes a acreencias laborales adeudadas, por valor de $9.030.280; que el 28 de febrero de 2018 elevó derecho de petición a la referida entidad solicitando «el certificado de disponibilidad y registro presupuestal respectivo de la obligación», del cual nunca recibió respuesta.
Que ante tal situación formuló acción de tutela por violación al derecho de petición y aun cuando por sentencia de 29 de mayo de 2018 se amparó, la medida no fue efectiva para materializar el derecho, dado que la entidad alegó en su respuesta « la no existencia de los certificados [ ] de dicho acto administrativo, y [ ] que tal obligación se encontraba amparada en el presupuesto general de la entidad de cada vigencia».
Afirmó que el 8 de agosto de 2019 promovió acción de cumplimiento del « acto administrativo» y en el traslado que se dispuso, la ESE alegó que pasaba por una crisis financiera, razón por la que no ha podido proceder al pago de la obligación, además insistió en que tales acreencias laborales se «encontraban amparadas bajo el presupuesto general de la entidad para cada vigencia en que se causaron, por lo que no era posible realizar dos apropiaciones presupuestales sobre un mismo concepto».
Indicó que el 29 de mayo de 2019, ante la Procuraduría General de la Nación presentó queja disciplinaria contra el gerente de la ESE, ante la negativa de expedición de los certificados presupuestales, sin que hubiere prosperado. Aseveró que promovió proceso ejecutivo laboral contra la ESE Hospital La Unión, el cual correspondió por reparto al Juzgado Segundo Promiscuo Civil del Circuito de San Marcos (Sucre), que por auto de 24 de octubre de 2019 se abstuvo de librar mandamiento de pago, con fundamento en que « no fueron aportados los certificados de disponibilidad respectivos, así como que no constaba la fecha en que fue notificada personalmente el acto administrativo invocado como título ejecutivo»; que contra el referido proveído formuló recurso de reposición y en subsidio de apelación; que el 3 de diciembre de esa misma anualidad, zanjó el remedio horizontal manteniendo incólume la decisión reprochada y, en su defecto, concedió el de alzada.
La magistratura accionada por proveído de 17 de marzo de 2021 confirmó el de su antecesor, reiterando, en aplicación del artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, la necesidad de constitución del título ejecutivo complejo, en tanto la obligación que se pretendía ejecutar no era exigible al faltar los multicitados «certificados de disponibilidad y registro presupuestal para la constitución de tal unidad jurídica».
Manifestó que las autoridades accionadas incurrieron en vía de hecho por defecto procedimental por « exceso ritual manifiesto », por haber un apego extremo y una aplicación mecánica de las formas jurídicas, esto es, al negarse a librar mandamiento de pago con fundamento en que se hace necesario aportar los certificados de disponibilidad y registro presupuestal, máxime, cuando plenamente se encontraba probada la renuencia de la entidad de proceder a su expedición. Y por derivarse del anterior actuar, una inaplicación mecánica de la justicia material y del principio de la prevalencia del derecho sustancial, esto es, impidiéndole la materialización de los derechos laborales reconocidos en acto administrativo y que eran de protección constitucional Y en defecto sustancial, por cuanto desconocieron las normas sustanciales que disponen la preexistencia del amparo presupuestal de las obligaciones que se pretenden ejecutar por ser de índole laboral, más aun, cuando la ejecutada manifestó que dichas obligaciones contenidas en el acto administrativo objeto de ejecución se encontraban amparadas en el presupuesto general de la entidad.
Con fundamento en lo anterior solicitó que se deje sin valor ni efecto los autos de 24 de octubre y 3 de diciembre de 2019, proferidos por el Juzgado y el de 17 de marzo de 2021 proferido por el Tribunal, para que, en su lugar, se ordene al a quo que « proceda a librar la orden de pago solicitada dentro del proceso controvertido». Por auto de 14 de julio de 2021, esta Sala admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las autoridades judiciales convocadas y vincular a las partes e intervinientes dentro del proceso cuestionado, para el ejercicio de sus derechos de defensa y contradicción. El Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de San Marcos (Sucre) manifestó que, en efecto, por proveído de 24 de octubre de 2019 se abstuvo de librar el mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo nº 70708318900220190006500; que contra ese auto la apoderada de la parte ejecutante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación; que el 3 de diciembre de 2019, no repuso y concedió el de apelación; que el Tribunal por auto de fecha 17 de marzo de 2021 decidió mantener incólume la providencia reprochada y la adicionó en el sentido de negar el mandamiento ejecutivo por la obligación de hacer pretendida de manera subsidiaria y que el único trámite pendiente en ese asunto era el de archivar el proceso.
Compartió el expediente digital. El Tribunal Superior de Barranquilla manifestó que en el proveído resolutivo de la apelación se absolvieron todas las glosas de la parte impugnante, conforme los fundamentos legales aplicables, contemplando en su conjunto el material probatorio, frente a los hechos, como estaba evidenciado en la decisión de alzada.
No se aportaron más pronunciamientos. CONSIDERACIONES Debe recordarse que la acción de tutela es un mecanismo de orden constitucional que tiene por objeto la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de la persona, cuando quiera que estos resulten vulnerados por acción u omisión de cualquier autoridad. Y que, en tal sentido, esta Sala de la Corte ha entendido que la dicha protección cabe predicarla respecto de cualquier persona, natural o jurídica; así como en frente de providencias judiciales, cuando constituyan verdaderas vías de hecho, por ser incuestionable que tanto para su forma como para su contenido el juez debe acatar el orden jurídico en su conjunto, y servirse, de ser necesario, de los criterios auxiliares previstos en la normativa constitucional o en cada una de las particulares disciplinas del derecho.
De esa manera es que, de ser procedente, se conjuran arbitrariedades, caprichos o mal entendidos arbitrios judiciales fundados en conceptos errados de autonomía e independencia del juzgador, mayormente, cuando quiera que respecto de una particular decisión o no existen mecanismos procesales de corrección o estos se hubieren agotado infructuosamente.
Pues bien, corresponde a la Corte establecer si la Sala Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo a través del proveído de 17 de marzo de 2021, por medio de cual confirmó el proveído el a quo que se abstuvo de librar orden de apremio y además lo adicionó para negar el mandamiento ejecutivo por la obligación de hacer, pretendida de manera subsidiaria, vulneró las garantías del accionante.
Previo a abordar el asunto de fondo, es pertinente aclarar que se cumplen los presupuestos de procedibilidad de la subsidiaridad e inmediatez de la acción de tutela, establecidos por el Alto Tribunal en sentencia CC C-590 -2005, el primero, por cuanto agotó todos los medios de defensa para controvertir la determinación criticada. Y, el segundo, por cuanto la acción se promovió el 13 de julio de 2021, esto es, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha en que se profirió la providencia reprochada.
Empero, lo anterior no implica que el amparo salga avante, puesto que al revisar la decisión de 7 de marzo de 2021, se tiene que el Tribunal, con base en los reparos del apelante, fijó los problemas jurídico en establecer « si la negativa del dispensador de justicia de primer grado, de librar el mandamiento ejecutivo incardinado por obligación de dar, consulta las normas y criterios jurisprudenciales vigentes en la materia, y se encuentra probatoriamente justificada; para seguidamente, entrar a determinar la procedencia de librar dicho mandamiento por una obligación de hacer, como se reclama en la pretensión subsidiaria».
Inicialmente se refirió a los artículos 2 y 100 del Código Procesal del Trabajo, para significar que dichas disposiciones prevén la posibilidad de acudir a la administración de justicia para demandar el cumplimiento de toda obligación originada en una relación laboral, que pueda establecerse en títulos ejecutivos, nacidos en un vínculo de trabajo de carácter privado o público, y que al tenor de lo estatuido en el apartado 422 del Código General del Proceso, ha de ser clara, expresa y exigible.
Seguidamente expuso: Para el primer orden, la obligación puede provenir de una sentencia, una convención o pacto colectivo, un laudo arbitral o una conciliación; en tanto que para el segundo, se ha dispuesto el conocimiento de la jurisdicción laboral de este tipo de ejecuciones, con el fin de extenderlo a los nexos de dependencia del sector público, cuando se trate de hacer efectivos los derechos, prestaciones sociales e indemnizaciones de los trabajadores oficiales y de los empleados públicos.
A esta clase de recaudos forzosos corresponden las acreencias que se desprenden “1) de las resoluciones de reconocimiento de derechos laborales dictadas por los organismos del Estado, los departamentos y los municipios y 2) de las resoluciones de reconocimiento de pensiones oficiales, etcétera, de acuerdo con el artículo 7° de la Ley 24 de 1947” Al respecto, ha aleccionado la Corte Constitucional, que los títulos ejecutivos “deben gozar de dos tipos de condiciones: formales y sustanciales. [En cuanto al asunto interesa] Las primeras exigen que el documento o conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación “(i) sean auténticos y (ii) emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, o de un acto administrativo en firme.
Desde esta perspectiva, el título ejecutivo puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido en un solo documento, o complejo, cuando la obligación está contenida en varios documentos” 6 (énfasis propio). En cuanto al efecto vinculante de la exigencia de anexar el certificado de disponibilidad y registro presupuestal para que el acto administrativo preste mérito ejecutivo, indicó que bastaba acudir al contenido del artículo 71 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, cuyo texto imponía que: Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos.
Afirmó que la jurisprudencia del Consejo de Estado, en sentencia 14 de febrero de 2019, proferida dentro del radicado 2017-01443-01, en ese mismo sentido reiteró que las disponibilidades presupuestales constituían un requisito de exigibilidad del título ejecutivo y, por tanto, la falta de disponibilidades constituía la base legal para denegar el mandamiento de pago y las obligaciones cobradas sin atender tal exigencia, se tornan «inejecutables ».
De manera que, en tratándose de títulos ejecutivos de carácter público, como el que el que se analizaba en el sub lite, era menester que se hubiere asignado una disponibilidad presupuestal que amparara el gasto comprometido en el acto expedido por la administración, esto es, « que garantice la existencia de recursos suficientes para asumir un compromiso, afectando provisionalmente el presupuesto; y adicionalmente, que se haga el respectivo registro presupuestal, cuando se va a afectar de manera definitiva la caja».
En suma, que aun cuando el acto administrativo base del recaudo coactivo satisfacía los requisitos de ser claro y expreso en cuanto a la acreencia allí reconocida en favor del ejecutante, no era « exigible», debido a lo cual la denegación de la orden de apremio rogada « se aviene no solo a las previsiones legales de la legislación laboral procesal y adjetiva civil, sino también a las del Estatuto Orgánico del Presupuesto como ha quedado explicado precedentemente y se acompasa con las directrices jurisprudenciales sobre el tema, pero por la falencia advertida, más no por la falta de constancia del acto de notificación personal del ejecutante», como lo adujo el a quo.
De otra parte, de cara a la pretensión subsidiaria atinente a la expedición del mandamiento de pago por «obligación de hacer», contenida en el numeral segundo de la resolución tantas veces reseñada, precisó que el fallador primario guardó silencio frente a la misma, cuyo pronunciamiento se imponía en caso de no prosperar la principal, pues, revisado detenidamente el contenido del proveído inicial de15 de octubre de 2019, se constataba que no se hizo alusión a ese tópico, como tampoco no se hizo en el de 3 de diciembre de esa misma anualidad con el cual resolvió el medio horizontal y concedió la apelación, pese a que en el escrito sustentatorio su tercera réplica estaba expresamente dirigida a hacer notar tal omisión. Empero, consideró que la manifestación allí descrita no tenía la entidad suficiente para impartir el mandato esperado por el ejecutante, pues en ella simplemente se autorizó al Jefe de Presupuesto de la ESE ejecutada, « para expedir los certificados de disponibilidad presupuestal para garantizar el pago de la deuda laboral» reconocida al ejecutante, lo que dicho de otro modo, « no puede catalogarse de un compromiso del ente hospitalario a favor del acreedor de la obligación declarada en el numeral primero del mismo acto administrativo, sino de un mandato ejecutivo a un subalterno del emisor de la orden principal, en el que por cierto, no se fija una fecha o plazo determinado o determinable para su emisión, contrariando de esa forma los presupuestos jurídicos propios de los títulos ejecutivos».
De los anteriores fundamentos es claro para esta Sala que el sustento del tribunal para mantener indemne la decisión de no librar mandamiento de pago consulta las reglas mínimas de razonabilidad jurídica para la definición del asunto sometido a su escrutinio y se encuentra fundado en las pruebas, la normatividad y la jurisprudencia que regula el tema objeto de estudio, lo que descarta cualquier actuación arbitraria o caprichosa de su parte, pues, ante el incumplimiento de los requisitos exigidos para la existencia del título ejecutivo, como lo es la ausencia del « certificado de disponibilidad y registro presupuestal respectivo de la obligación», emanado por la ESE Hospital La Unión, lo pertinente era negar el mandamiento de pago reclamado, sin que dicha exigencia pueda en manera alguna quebrantar las garantías constitucionales invocadas por la parte accionante, lo que impide la intervención del juez constitucional.
En tales condiciones, el ad quem no incurrió en vía de hecho, menos, en el exceso ritual predicado por el accionante y, por el contrario, es evidente que la posición del accionante no va más allá de querer reabrir un debate jurídico ya dirimido y finiquitado por no haberle resultado afín a sus intereses, por ello, debe decirse que la naturaleza de la tutela no radica en la generación de un escenario adicional, en el que la parte interesada pretenda imponer su criterio frente a la de los jueces naturales, pues si la decisión del conflicto no resulta descabellada debe descartarse la violación de garantías constitucionales, por ende, la intervención tutelar.
Debe insistirse en que, por mandato constitucional y legal, los jueces naturales están revestidos de autonomía en la formación de su convencimiento, del cual bien se puede discrepar, sin que implique necesariamente violación de derecho fundamental alguno. Por lo anteriormente expuesto, se negará el amparo deprecado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la acción de tutela impetrada.
SEGUNDO: ENTERAR de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado, si éste no fuere impugnado. Notifíquese, publíquese y cúmplase. OMAR ÁNGEL MEJÍA AMADOR Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO LUIS BENEDICTO HERRERA DÍAZ IVÁN MAURICIO LENIS GÓMEZ JORGE LUIS QUIROZ ALEMÀN SCLAJPT-11 V.00 13 SCLAJPT-11 V.00