República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 67235 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada Ponente STL9769-2016 Radicación n° 67235 Acta 25 Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil dieciséis (2016). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP contra el fallo proferido por la SALA ÚNICA DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE FLORENCIA, dentro de la acción de tutela que instauró en su contra LUIS FRANCISCO RUÍZ AGUILAR, trámite al cual fue vinculado LA NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR y la DIRECCIÓN DE LA POLÍCIA NACIONAL DE COLOMBIA.
I.
ANTECEDENTES LUIS FRANCISCO RUÍZ AGUILAR instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de su derecho fundamental a la VIDA, INTEGRIDAD PERSONAL y DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO, presuntamente vulnerado por las autoridades accionadas. Refirió que se desempeñó como Alcalde de Cartagena del Chaira, para el período 2012-2015, tiempo en el cual « siempre [fue] objeto de amenazas y atentados terroristas».
Indicó que el 28 de octubre de 2015 solicitó a la Unidad Nacional de Protección, la continuidad del esquema de seguridad una vez finalizara su mandato electoral, autoridad que sin notificación alguna procedió el 31 de diciembre de 2015 a suspender las medidas de seguridad y ordenar la entrega material del vehículo blindado de placas RJN 216, razón por la cual « de forma sorpresiva (…) el día 20 de enero de 2016 [fue] interceptado por (…) la UNP (…) y lo obligó a hacerle la entrega material del vehículo blindado de placas RJN 2016 e inmediatamente suspendió las labores a [su] hombre de protección».
Cuestionó que desde su posesión como alcalde municipal, incrementó el riesgo de peligro en su vida, por lo que diferentes autoridades han solicitado a la convocada continuar con la protección; sin embargo -aduce-, se suspendió la medida y no tuvo la oportunidad para debatir dicha decisión por lo que acude al mecanismo constitucional. Con base en los hechos narrados, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y, para su efectividad, pidió se ordenara a las accionadas la continuidad del esquema de seguridad.
Subsidiariamente, solicitó que se ordenara a la Unidad Nacional de Protección realizar una « nueva motivación de la decisión adoptada por el comité especial de servidores y ex servidores públicos, donde brinden claridad acerca de porque (sic) las situaciones de amenaza planteadas por el accionante y por las autoridades locales, no hacen necesario un esquema de seguridad, basándose, como lo ordena la reglamentación vigente, en el estudio de seguridad y riesgo y en el concepto del Grupo de Valoración Preliminar».
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 22 de enero de 2016, la Sala Única del Tribunal Superior de Florencia, admitió la acción de tutela y una vez surtida las respectivas actuaciones, el 4 de febrero de 2016 dictó sentencia mediante la cual concedió el amparo deprecado, por lo que la accionada la impugnó. Esta Sala de la Corte, en auto de 6 de abril de los corrientes, declaró la nulidad de todo lo actuado y ordenó vincular a la Dirección de la Policía Nacional de Colombia.
En cumplimiento a la providencia anterior, el Tribunal de Florencia en proveído de 4 de mayo de 2016, admitió la demanda y ordenó notificar a las autoridades accionadas para que ejercieran su derecho de defensa y contradicción. Al interior del trámite, La Nación – Ministerio del Interior pidió ser desvinculado del presente asunto, tras considerar que la adopción e implementación de medidas de seguridad es competencia privativa de la UNP, según lo consagra el art. 40 del D. 4912/2011 y el D. 1225/2012.
Por su parte, el Departamento de Policía de Caquetá indicó que las pretensiones del accionante no están llamadas a prosperar, debido a que las mismas obedecen a un cargo que actualmente no ejerce el petente, « donde se puede concluir que actualmente no existen amenazas ni se evidencia riesgo o perjuicio en contra de su vida o integridad física».
Adicionalmente, adujo que la Policía Nacional ha desplegado las actividades para la seguridad del accionante. La Unidad Nacional de Protección expuso que en cumplimento a la presente acción de tutela mediante Res. 026 de 27 de enero de 2016 se implementó a favor del demandante un hombre de protección y un vehículo blindado. Agregó que la Policía Nacional es la encargada de realizar el estudio de nivel de riesgo del actor en su calidad de alcalde, por lo que en Res. 091/2014 se asignó un vehículo blindado, escolta, medio de comunicación y chaleco antibalas.
Que conforme a la información suministrada por el Comité especial para casos de servidores y ex servidores públicos que se llevó a cabo el 21 de diciembre de 2015, la Policía Nacional no referenció hechos de amenaza o riesgos, por lo que en Res. 0324/2015 dicho Comité recomendó « ratificar un medio de comunicación y un chaleco blindado. Finalizar un (1) vehículo blindado y un (1) hombre de protección PONAL: Finalizar dos (2) hombres de protección».
Refirió que la medida de protección se estableció temporalmente hasta la vigencia del cargo, por lo que « al no salir electo para el siguiente periodo, la temporalidad de la misma finalizaría el 31 de diciembre de 2015» y que solicitó al Comité Especial para los casos de servidores y ex públicos revisar la decisión tomada, autoridad que ratificó la asignación del medio de comunicación, chaleco antibalas, pero ordenó la terminación de un escolta y el vehículo blindado.
Afirmó que el accionante y el Juez de tutela no son los encargados de determinar si se requiere o no esquema de seguridad, toda vez que esto sería usurpar la competencia de la autoridad administrativa, dado que el estudio de evaluación y riesgo corresponde a un estudio técnico por especialistas que cuentan con la experiencia e infraestructura técnica indispensable para establecerlo.
Surtido el trámite de rigor, la Sala de conocimiento de este asunto constitucional en primer grado, en sentencia de 18 de mayo de 2016, concedió el amparo de los derechos procurados, por lo que ordenó a la Unidad Nacional de Protección reanudar el mismo o mejor esquema de seguridad que era empleado cuando el accionante era alcalde municipal, el que se mantendrá vigente hasta cuando se demuestre que el nivel de riesgo ya no amerita la continuidad de aquel, lo cual deberá ser debidamente notificado al protegido.
Así refirió: (…) el señor Luis Francisco Ruiz Aguilar es objeto de protección por parte del Estado como resultado directo del ejercicio de sus funciones políticas y administrativas. La UNP ha manifestado que solicitará una revaluación por temporalidad, con el fin de establecer la necesidad de las medidas de seguridad, lo cual quiere decir que no se desconoce que el accionante, en la actualidad, puede continuar con graves amenazas que ponen en peligro su vida y su integridad personal.
Debe decirse entonces, que realmente se encuentran amenazados los derechos a la vida y a la integridad personal del accionante, toda vez que a éste no se le ha dado, por parte de la UNP, una solución pronta en la solicitud de continuidad de las medidas de protección asignadas en su periodo como alcalde (…). III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la Unidad Nacional de Protección la impugna, argumenta que tiene unas limitaciones legales como presupuestales, por lo cual al ordenar mantener un esquema de protección, se debe realizar las reevaluaciones del estudio de nivel de riesgo a través del Comité Especial de Servidores Públicos y Ex servidores Públicos, ya sea por temporalidad o por hechos sobrevinientes, para adoptar las medidas idóneas y eficaces para cada caso en particular.
Refiere que no es «factible ni coherente que sea el juez de tutela quien determine o no las medidas de protección, ajuste, prorrogue y finalice». Aduce que el 27 de enero de 2016 mediante Res. 026/2016 en cumplimiento al fallo de tutela, dispuso a favor del petente un hombre de protección y un vehículo blindado de placas MPT-785, los cuales se encuentran asignados transitoriamente.
IV. CONSIDERACIONES De acuerdo con el art. 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Sin embargo, dicha facultad no es absoluta, sino que, por el contrario, se reduce a cobijar ciertos y determinados derechos, que pueden estar definidos como fundamentales en la propia Constitución o que, encontrándose consagrados en otros acápites de ese estatuto, adquieren tal categoría por conexidad. Así mismo, conforme lo señalado en la norma en cita, no puede acudirse a la tutela cuando se cuente con otros medios ordinarios de defensa, a no ser que con la actuación o la omisión del funcionario público o del particular se le cause al administrado un perjuicio irremediable, lo cual torna la acción de tutela en un mecanismo de protección excepcional.
No es, entonces, una figura de la cual se pueda abusar, ni sustituir con ella las vías naturales diseñadas por el legislador. Pues bien, el accionante sostuvo que con ocasión de su condición de alcalde del municipio de Cartagena del Chaira –periodo 2012-2015-, ha sido víctima de amenazas contra su vida e integridad, motivo por el cual la Unidad Nacional de Protección le había suministrado las medidas necesarias de protección; no obstante, dicho esquema de seguridad le fue suspendido a partir de la culminación de su mandato -31 de diciembre de 2015-, sin mediar valoración del riesgo o decisión alguna sobre el particular.
Con ocasión del fallo de primera instancia, en el que se concedió el amparo y ordenó mantener los mecanismos de seguridad hasta cuando el nivel del riesgo no los amerite, la Unidad Nacional de Protección aduce que para mantener dicho esquema se deben efectuar unas «reevaluaciones» del nivel de riesgo, ya sea por temporalidad o por hechos sobrevinientes y además, indicó que no es «factible ni coherente que sea el juez de tutela quien determine o no las medidas de protección».
Pues bien, de conformidad con lo preceptuado por el D.L. 4065/2011, la Unidad Nacional de Protección tiene a su cargo el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad de las personas, grupos y comunidades que en virtud de sus actividades, condiciones o situaciones políticas, públicas, sociales, humanitarias, culturales, étnicas, de género, de su calidad de víctima de la violencia, desplazado o activista de derechos humanos, entre otros, están en situación de riesgo extraordinario o extremo.
Dicha unidad, previo el trámite establecido legalmente, determina si hay lugar a adoptar, modificar o suprimir los componentes de protección personal. Frente al tema en cuestión, tal y como lo ha reiterado esta Sala de la Corte, no le corresponde al juez de tutela asumir las competencias de las autoridades administrativas a quienes le han sido asignadas por ley las funciones de estudiar, evaluar y determinar si hay lugar o no a brindar medidas de seguridad personal, toda vez que dicho análisis corresponde a un estudio técnico y, no cuenta con elementos de juicio para verificar la existencia o no del riesgo, el nivel del mismo y, los mecanismos adecuados para su defensa.
En efecto, en sentencia STL1676-2014, reiterada la STL528-2015, frente al tema que ocupa hoy la atención de la Sala, se indicó: ( ) Existen autoridades especialistas en la evaluación de los riesgos de personas con particulares condiciones de vulnerabilidad, que son las competentes para determinar el nivel de riesgo y las medidas pertinentes para afrontarlo.
Por ello, no puede el actor solicitar específicamente el suministro de un apoyo económico, como el apoyo de reubicación temporal, ni puede el juez de tutela controvertir o revaluar las conclusiones de los expertos en la materia, para ordenar directamente la ejecución de medidas de protección». ( ) La pretensión del actor de que se le asigne un esquema de seguridad determinado no resulta procedente por la vía de la acción de tutela, además de que la consideración fundamental de la providencia impugnada, relativa a que las medidas que han sido adoptadas no son adecuadas, no resulta acertada.
Ello en virtud de que, se insiste, el juez de tutela no es el llamado a definir cuál programa de seguridad puede ser más eficiente en la protección de una determinada persona con condiciones especiales de vulnerabilidad, pues para ello existen otros procedimientos autónomos, técnicos y lo suficientemente idóneos (…). Sin embargo, advierte esta Colegiatura que de conformidad con el núm. 5 del art. 46 del D. 4912/2011, la terminación de las medidas de protección puede darse, por «vencimiento del período o cargo por el cual fue adoptada la medida o su prórroga», y en caso que sea necesaria la continuidad de las medidas asignadas, podrán extenderse hasta por tres meses después de que el funcionario deje el cargo, término que podrá prorrogarse una sola vez hasta por el mismo periodo ajustando las medidas a su nueva condición de acuerdo a la evaluación del nivel de riesgo.
En tal sentido, una vez revisada la Res. no. S0324/2015 por medio de la cual se ordenó finalizar con las medidas de seguridad del petente, se avizora que en efecto, la Unidad se limitó a reseñar el marco normativo del asunto y a referirse de la temporalidad del esquema que se surtió con ocasión al cargo que desempeñaba el actor, cuya duración culminaba el 31 de diciembre de 2015, sin que realizara una valoración del nivel del riesgo en que eventualmente se podía encontrar, pese a que la Procuraduría Regional de Caquetá y la Defensoría del Pueblo a través de los oficios n. 5603 de 30 de diciembre de 2013 y no. 6009-047 de 14 de enero de 2016, respectivamente, informaron sobre las amenazas que recaían sobre el ex servidor público, por lo que solicitaron los estudios de riesgos y la implementación de medidas necesarias para proteger su vida, seguridad e integridad, y contrario a ello, procedió sin notificación alguna a realizar un «desmonte de medidas», como se observa a folios 65 a 69.
Así las cosas, dado que de las pruebas allegadas evidencian que la decisión de retirar las medidas de seguridad obedeció al vencimiento del periodo del cargo, sin realizar una revaloración del nivel de riesgo para determinar la necesidad de la continuidad de las medidas asignadas como lo solicitaron aquellas autoridades, resulta evidente la irregularidad acaecida en el presente caso, situación que hacía necesaria la intervención del juez constitucional a fin de proteger los derechos fundamentales del petente.
Por lo anterior, se confirmará la decisión de primer grado, por lo que deberá la Unidad Nacional de Protección mantener las medidas de protección dispuestas de tiempo atrás a favor del accionante, y se reitera que, tal y como lo ordenó el a quo, dicha orden se mantendrá vigente hasta cuando se demuestre que el nivel del riesgo ya no amerita el esquema de seguridad.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 3