República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 60955 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente STL9769-2015 Radicación n° 60955 Acta 24 Bogotá, D.C., veintidós (22) de julio de dos mil quince (2015). Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del MINISTERIO DEL TRABAJO, contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia el 17 de junio de 2015, dentro de la acción de tutela que ELVIA ROSA LONDOÑO DE BUSTAMANTE promovió en contra del CONSORCIO COLOMBIA MAYOR, trámite al que fueron vinculados la entidad impugnante, la ALCALDÍA DE ABEJORRAL - SECRETARÍA DE SALUD, PROTECCIÓN Y BIENESTAR SOCIAL, la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO y la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

I.

ANTECEDENTES La señora Elvia Rosa Londoño de Bustamante, obrando en su propio nombre y representación, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales como adulto mayor, presuntamente vulnerados por el Consorcio Colombia Mayor. Señaló que tiene 74 años de edad; que desde hace aproximadamente cinco años se encuentra vinculado al programa denominado «ADULTO MAYOR»; que desde «hace 2 años por tener solar de su casa con escritura aparte la retiraron del programa, cuando ese terreno no le puede generar ningún ingreso para sus gastos, toda vez que se encuentra al interior de su casa y es un solar con lote de terreno tan pequeño que no tiene la capacidad de construir»; que en abril de 2015, radicó petición ante el Consorcio Colombia Mayor, solicitando la reactivación en el programa, ante lo cual recibió respuesta por oficio No. 400-01.03-EN calendado el 28 de abril de 2015, en donde le informaron, que de acuerdo al numeral 8 del artículo 37 del Decreto 3771 de 2007, «“por ser propietaria de más de un bien inmueble”, fue bloqueada en el sistema por orden expresa del Ministerio del Trabajo, en comunicación del 14 de noviembre de 2013, en donde se ordena el bloqueo de manera preventiva e inmediata del pago a los beneficiarios reportados por la Contraloría General de la República como propietarios de más de un bien inmueble (…)».

Con fundamento en lo expuesto en precedencia, solicita el amparo de los derechos fundamentales invocados, y en esa medida se ordene a la parte accionada que la desbloquee de la base de datos del programa «COLOMBIA MAYOR», con el fin de que se le entregue el dinero que ha dejado de percibir desde el momento en el que fue desactivada en el sistema.

II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 2 de junio de 2015, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Antioquia avocó conocimiento, y ordenó notificar a las entidades accionadas y vinculados para que hicieran uso del derecho de defensa. El Consorcio Colombia Mayor informó que « consultada la base de datos, se encontró que la beneficiaria ingresó al Programa Colombia Mayor, el 1 de enero de 2008, fue suspendida por primera vez el 21 de mayo de 2013, subsiste la causal para el cruce de información realizado el 31 de enero de 2014, y se reitera el bloqueo el 4 de abril de 2014, por la causal “Propietario de más de un bien inmueble” (…).

Con respecto al caso que nos concierne, es necesario hacer hincapié en que el bloqueo a la señora Londoño “ser propietario de más de un bien inmueble”, fue realizada con base a la información suministrada por la Contraloría General de la República, en la cual figuraba la accionante como propietaria de los predios identificados con matrículas inmobiliarias números 002-5941 y 002-5942»; que en aras de garantizar los derechos de la señora Londoño «se procedió a consultar en la plataforma virtual de la Superintendencia de Notariado y Registro, por medio de la Ventanilla Única de Registro (V.U.R.), donde figura en los certificados de tradición y libertad números 002-5941 y 002-5942, siendo los mismos que la Contraloría General de la República encontró y en su momento reportó a la beneficiaria como propietaria»; que el registro arrojó la siguiente información: «Matrícula Inmobiliaria Nº 002-5941: Lote de terreno en el que está construida una casa de habitación de tapias y tejas, ubicada en el área urbana del municipio de Abejorral, en la carrera San Vicente entre calle Santa Bárbara y circular, con área superficiaria de 328 M2; registra en la anotación Nº 5 adjudicación en sucesión, según sentencia S/N del 26 de enero de 2006 del Juzgado Promiscuo del Circuito de Abejorral, modo en que adquiere DERECHOS DE CUOTA sobre el inmueble adjudicado, correspondiéndole el 24.99% del predio (…).

Matrícula Inmobiliaria Nº 002-5942: Lote de terreno o solar ubicado en el área urbana del municipio de Abejorral, en la carrera San Vicente entre calle Santa Bárbara y circular; registra en la anotación Nº 5 adjudicación en sucesión, según sentencia S/N del 26 de enero de 2006 del Juzgado Promiscuo del Circuito de Abejorral, modo en que adquiere el pleno dominio sobre el inmueble adjudicado»; que es cierto que recibieron la Resolución 123 del 30 de septiembre de 2014, suscrita por el Alcalde municipal de Abejorral, John Jairo Manrique Hernández, solicitando la reactivación de la accionante en el programa, no obstante la misma «difiere con los hechos demostrados en los folios de matrículas inmobiliaria y que dieron origen a la suspensión del pago del subsidio del Programa Colombia Mayor, teniendo en cuenta que refieren que los inmuebles analizados son uno solo por tratarse de matriz y derivado, siendo en realidad dos predios diferentes», además «no determina la razón por la cual el Consorcio debe proceder a la reactivación de la beneficiaria respecto a la causal de suspensión»; que corresponde a los entes territoriales «efectuar un estudio socioeconómico para establecer si el beneficiario perdió o no su condición de vulnerabilidad por hallarse en condición de pobreza extrema o indigencia».

La Alcaldía del municipio de Abejorral, manifestó que el «14 de mayo de 2014 se procedió a realizar la primera visita domiciliaria a la señora ELVIA ROSA LONDOÑO DE BUSTAMANTE (…), tal como lo solicitó el CONSORCIO COLOMBIA MAYOR a través de llamada telefónica realizada por la asesora Silvia Orozco, en la realización de la visita se observa que la vivienda se encontraba en malas condiciones, además de presentar un estado de vulnerabilidad económica y social de la Adulta Mayor, por lo que se concluye solicitar al programa la reactivación de esta, lo cual se realiza mediante correo certificado.

En vista de que a la fecha de la anterior visita el Consorcio Colombia Mayor aún no había emitido ningún pronunciamiento al respecto (…) y después de realizar las visitas correspondientes de la cual se esperaba obtener una respuesta positiva para los adultos mayores que presentan estas dificultades, el programa nuevamente mediante llamada telefónica nos informan que se debe realizar un estudio socioeconómico con cada una de las matrículas inmobiliarias que aparecen a nombre de la señora Elvia Rosa Londoño de Bustamante, (…) con dicha información la Gerontóloga Municipal realiza nuevamente el proceso para verificar las propiedades y así poder concluir si son bienes que le generan ingresos a la señora o si simplemente son terrenos muertos, con la realización de dichas visitas se verifica que la señora aparece con dos predios esto se debe, a que un predio es la vivienda que es habitada por la señora y el segundo predio es un solar ubicado en la parte de atrás y se comprueba que es un terreno baldío que no le genera ningún ingreso al adulto mayor».

El Ministerio del Trabajo, manifestó que el Programa Colombia Mayor, tiene como objetivo fundamental «proteger al adulto mayor que se encuentra en estado de indigencia o de extrema pobreza, contra el riesgo económico de la imposibilidad de generar ingresos y contra el riesgo derivado de la exclusión social »; que el programa se financia con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, que es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio del Trabajo; que en el caso de la accionante, el 21 de mayo de 2013 «se registró la novedad de suspensión del subsidio por la causal “POR SER PROPIETARIA DE MÁS DE UN BIEN INMUEBLE” (…).

Es imperativo recalcar que el bloqueo o suspensión se produce como medida preventiva para no incurrir en el pago de subsidios a personas que incumplen con la normatividad del programa como quiera que tal situación podrían llevar a un posible detrimento patrimonial»; que luego de agotar la etapa de verificación, se pudo evidenciar que «la beneficiaria al momento de la afiliación es titular de dominio pleno sobre el inmueble identificado con folio de matrícula inmobiliaria 002-5942 (lote de terreno o solar) y de unos derechos de cuota del predio con matrícula inmobiliaria Nº 002-5941 (lote de terreno en el que está construida una casa), tratándose de dos inmuebles cada uno con referencia catastral MZ 2-31 y MZ29-07».

Por sentencia del 17 de junio de 2015, el Tribunal concedió el amparo y en consecuencia ordenó al Consorcio Colombia Mayor, que en el término de 48 horas siguientes a la notificación del fallo reactivara a la señora Elvia Rosa Londoño de Bustamante en el sistema, y en un término igual «adelantara los trámites necesarios para que la demandante reciba los subsidios retenidos y en adelante los siga percibiendo, mientras no se incurra en una causal de exclusión», para lo cual encontró que si bien es cierto el «Consorcio Colombia Mayor expuso que la accionante fue suspendida de los subsidios a los que tenía derecho, al acreditarse que es propietaria de más de un bien inmueble, causal legal que se encuentra estipulada en el artículo 37 del Decreto 3771 de 2007», y con fundamento en el reporte suministrado por el Ministerio del Trabajo y la Contraloría General de la República, también lo es que no se demostró que «la accionante tuviera ingresos por los dos inmuebles matriculados a su nombre, los cuales son tan pequeños que no tiene capacidad para que se construya o explotarlos económicamente; es decir no tiene ninguna posibilidad de llevar a cabo acción alguna tendiente a obtener un beneficio de uno diferente al de su vivienda»; que «si bien es claro que la tenencia de dos inmuebles es un indicativo serio de que una persona no se encuentra en situación de indigencia o pobreza extrema, dicho aspecto no puede ser visto de manera absoluta, en el sentido en el que por sí solo no garantiza que se haya superado la condición de pobreza extrema»; adicionalmente la Alcaldía de Abejorral «confirmó la situación de vulnerabilidad extrema (pobreza y vejez) que padece la actora cuando demuestra esto con fotografías» y con las visitas que hizo a su vivienda.

III. IMPUGNACIÓN El Asesor de la Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo adujó que «la orden plasmada en el fallo de tutela no tiene en consideración el funcionamiento del Programa Colombia Mayor», al ordenar el pago de los subsidios adeudados en un término de 48 horas, «pues aun cuando fuese posible la reactivación del accionante en el Programa, el procedimiento de la nómina de beneficiarios del Programa de desembolso de los subsidios es el siguiente: Primero el Administrador Fiduciaria de los Recurso del Fondo, genera la nómina de acuerdo a las novedades reportadas por los entes territoriales; el procedimiento de aquella se realiza conforme al cronograma anual establecido.

Posteriormente la nómina para el giro de los subsidios es presentada a la firma interventora para su aprobación, una vez aprobada es remitida al Ministerio del Trabajo para su autorización y para el giro, encontrándose este último supeditado al Plan Anual de Caja – PAC-. Debe tener en cuenta igualmente, que conforme al contrato de Encargo Fiduciaria No. 216 de 2013, las nóminas se generan en periodos bimensuales, pagos que se realizan de acuerdo con la siguiente programación: Los meses de enero y febrero se pagan en el mes de marzo; marzo y abril en mayo; mayo y junio en julio; julio y agosto en septiembre; septiembre y octubre en noviembre; noviembre y diciembre en diciembre.

Por tanto es evidente que no se le puede pagar sino conforme al cronograma señalado anteriormente, y a este diseño no se le puede modificar su órbita». Por su parte, el Consorcio Colombia Mayor el 23 de junio de 2015, vía e-mail allegó a la Secretaría de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Antioquia memorial informando sobre el cumplimiento del fallo de tutela, pues «procedió a reactivar a la beneficiaria» en el programa de protección al adulto mayor; en cuanto al pago de los subsidios, se refirió al procedimiento legal establecido para ello, resaltando que las nóminas de pago de los subsidios para todo el país, se preparan en forma bimestral, «plazo que fue establecido mediante la resolución No. 1370 del 2 de mayo de 2013, expedido por el Ministerio del Trabajo»; que en el caso de la accionante, en septiembre de 2015 se cancelaran los subsidios causados desde mayo de 2013 hasta agosto de 2015.

IV. CONSIDERACIONES El artículo 13 de la Constitución Política impone la obligación al Estado de proteger a las personas en situación de debilidad manifiesta, en especial a las que son sujetos de especial protección constitucional como las de la tercera edad, a quienes dada su situación requieren de particular consideración, pues carecen de recursos económicos para subsistir dignamente, se encuentran incapacitados para trabajar debido a su edad y estado de salud, y en su gran mayoría no cuentan con familia que les proporcionen un apoyo.

En relación con estos individuos en situación de debilidad manifiesta, la jurisprudencia de esta Sala ha indicado que el Estado, en desarrollo del principio de solidaridad, tiene el deber jurídico de adoptar medidas especiales de protección, así lo establece el artículo 46 Constitucional al consagrar el subsidio alimentario, como medida de solidaridad y protección, especialmente frente a aquellas que presentan condiciones de particular vulnerabilidad, prerrogativa que se encuentra establecida en los artículos 257 y 258 de la Ley 100 de 1993, mediante los cuales se creó el programa de auxilios para los ancianos indigentes.

Al tratarse de sujetos de especial protección, es necesario atender las particularidades de cada uno, para determinar si se configura o no la existencia de un perjuicio irremediable que afecte los derechos fundamentales, pues de ser así, se hará necesario el amparo pretendido para restablecer sus garantías, y asegurar el pleno goce de sus derechos.

Como ya se precisó los artículos 257 y 258 de la Ley 100 de 1993 consagran el programa de auxilios para los «ancianos indigentes», cuyo objeto es brindar un apoyo económico en virtud del cual se les entrega hasta el 50% del salario mínimo legal mensual vigente, siempre que se cumplan los requisitos que allí se señalan, y que se desarrollaron en forma específica en el artículo 30 del Decreto 3771 de 2007, entre los que se encuentran: ser colombiano, adulto mayor, vivir en la calle y de la caridad pública, que su ingreso no supere medio salario mínimo legal mensual vigente, o inferior a uno en caso de que viva con la familia.

En ese orden, la Sala prohíja los argumentos expuestos por el Tribunal Superior de Antioquia para conceder la protección constitucional pretendida, toda vez que la medida preventiva de bloqueo reprochada por esta vía, fue adoptada con desconocimiento de que la accionante no percibe ningún ingreso y sin consideración al hecho de que el artículo 4 del Decreto 455 de 2014, que modificó el Decreto 3771 de 2007, eliminó la causal de exclusión que se le aplicó, relacionada con «Ser propietario de más de un bien inmueble»; máxime que la Alcaldía de Abejorral buscó remediar tal situación, al expedir la Resolución No. 123 del 30 de septiembre de 2014, por medio de la cual ordenaba el desbloqueo que afectaba los intereses de la accionante, sin que el Consorcio Mayor hubiese procedido a reactivarla, desconociendo las garantías de las que aquella es titular.

Ahora en cuanto al argumento expuesto por el Ministerio del Trabajo en la impugnación, relacionado con que el pago de los subsidios causados desde la fecha de que se ordenó el bloqueo preventivo de la accionante en el Programa Colombia Mayor, solo puede hacerse dentro del cronograma establecido en la ley, y no dentro del término previsto en la orden de tutela, observa la Sala que no hay lugar modificar tal decisión, como quiera que el Tribunal dispuso que en el término de 48 horas, una vez fuera reactivada la accionante, « se adelante los trámites necesarios para que la demandante reciba los subsidios retenidos y en adelante los siga percibiendo», sin establecer, como erradamente lo estimó el Ministerio, un plazo específico para efectuar materialmente el pago.

Además, ciertamente el pago del subsidio se encuentra sometido al cumplimiento de un procedimiento reglado que no pueden ser desconocido por el juez constitucional, como lo es la Resolución 1370 del 2 de mayo de 2013, a través de la cual el Ministerio del Trabajo reguló el funcionamiento del programa y dispuso su pago a partir de nóminas bimestrales, siendo por tanto un acto administrativo de carácter general que goza de presunción de legalidad.

Así las cosas, y como quiera que el Tribunal no soslayó el cumplimiento de los requisitos y procedimientos que regulan el pago de la prestación reclamada, pues ordenó su pago previo el cumplimiento del trámite respectivo, no hay lugar modificar la providencia impugnado en este sentido, amén de que conforme lo informó el Consorcio Colombia Mayor, ya realizó las gestiones pertinentes para reactivar a la accionante en el programa de protección al adulto mayor y para pagarle los subsidios adeudados en la nómina de septiembre de 2015.

Lo dicho es suficiente para confirmar el fallo impugnado. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 13