CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 85167 JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Magistrado ponente STL9676-2019 Radicación n.° 85167 Acta 22 Bogotá, D. C., tres (03) de julio de dos mil diecinueve (2019). Resuelve la Corte la impugnación presentada por la apoderada de WILSON AUGUSTO GARCÍA PULIDO, MARTHA ISABEL GARCÍA SERRANO, CLAUDIA AIMARA, JESÚS ALFREDO y HÉCTOR IVÁN GARCÍA GUERRERO, quienes actúan en calidad de herederos de Herman García Castillo (q.e.p.d.), frente al fallo proferido el 27 de mayo de 2019, por la Sala de Casación Civil de esta Corporación, dentro de la acción de tutela que interpusieron contra la SALA CIVIL ESPECIALIZADA EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CÚCUTA, trámite al que fueron vinculados el JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO ESPECIALIZADO EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS DE CÚCUTA, el JUZGADO QUINTO CIVIL DEL CIRCUITO DE CÚCUTA, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL PARA LAS VÍCTIMAS, el INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS TERRITORIAL NORTE DE SANTANDER, la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, la ALCALDÍA y la PERSONERÍA MUNICIPAL DE EL ZULIA, el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, la PROCURADURÍA JUDICIAL DELEGADA PARA LA RESTITUCIÓN DE TIERRAS DE CÚCUTA y la PROCURADURÍA DOCE JUDICIAL II EN RESTITUCIÓN DE TIERRAS DE BUCARAMANGA, así como las partes e intervinientes en el proceso objeto de la tutela.
I.
ANTECEDENTES Refiere los accionantes que Herman García Castillo, como propietario del predio rural denominado La Victoria, ubicado en el municipio El Zulia (Norte de Santander), fue víctima de desplazamiento forzado y, por tanto, despojado de dicha tierra por el conflicto armado ocurrido en esa localidad en la década de los 80; que a través de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas de Antioquia, el señor García Castillo inició proceso especial de formalización y restitución de tierras despojadas, con el fin de que le fuera restituido el citado predio, quien falleció durante el trámite.
Que por sentencia del 13 de diciembre de 201, adicionada el 23 de enero de 2019, la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Cúcuta ordenó la restitución mediante la modalidad de la compensación a favor de la masa herencial, «preferentemente en dinero o en su defecto en un inmueble similar o de mejores características al que fue despojado… siempre y cuando medie el consentimiento de los beneficiarios», ante el reconocimiento de los segundos ocupantes.
Que desde el inicio del proceso en el 2013, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi presentó un avalúo por $1.222.751.180, el cual fue actualizado a 2018 con los índices de precios al consumidor, sin tener en cuenta las mejoras ni el valor real del aumento comercial, quedando un precio de $1.451.639.675, inferior en $81.522.889, que debió obtener de haberse aplicado el incremento real.
Que objetaron dicho dictamen, para lo cual «aportaron un nuevo avalúo comercial realizado por el profesional José Rosario Bonilla Boada, perito avaluador, debidamente registrado ante la lonja de avaluadores y debidamente inscrito en el Registro Abierto de Avaluadores», que versó sobre todo el inmueble pero «solo se tuvo en cuenta el valor del terreno, avaluándose solo en $2.521.900.900, omisión no vista por la Sala y que continúa vulnerando los intereses económicos de ellos como herederos».
Se quejan de que el tribunal profirió sentencia sin tener en cuenta la objeción formulada, y se apoyó en el artículo 42 del Decreto 4829 de 2011, que fue derogado con la entrada en rigor de la Ley 1673 de 2013, con lo cual «desconoció las normatividades procedimentales vigentes sobre la objeción y controversia de pericias», sumado a que dio plena validez al avalúo realizado por el IGAC, cuya valor ordenado por compensación «resulta insuficiente para adquirir un bien inmueble (comercial) equivalente».
Que «no aceptar la objeción presentada oportunamente, atenta contra los principios básicos de la Ley 1448 de 2011 y el ánimo del legislador que es restituir a la víctima su propiedad o en su defecto una suma que sea equivalente, para el momento del despojo u otro de iguales características al que le fue despojado y a manera de excepción, al no existir predio de iguales características o equivalente al despojo, ordenar la compensación en dinero que sería lo mejor, como ya se dijo por el gran número de herederos, diversidad de intereses y porque así venía ocurriendo con anterioridad […]».
Por lo anterior, solicitaron el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y compensación, y como consecuencia, se ordene al tribunal accionado «modular la sentencia de fecha 13 de diciembre de 2018 dentro del proceso radicado 54001-31-21-002-2013-00023-01, complementada el 23 de enero de 2019; en el punto 6.6. de la parte motiva del fallo inicial, dando validez al avalúo catastral aportado al proceso por parte de la suscrita como apoderado de los accionantes como herederos del reclamante, el día 18 de julio de 2018», y por tanto, «se ordene al accionado modular el ordinar segundo de la parte resolutiva de la sentencia […], en el sentido de que se tenga para efectos legales, con cargo al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras de Norte de Santander, que la compensación a favor de la masa herencial del reclamante Herman García Castillo sea preferentemente en dinero o en su defecto con un inmueble similar o de mejores características al que le fue despojado […], y para tal efecto se tenga como base de la compensación el avalúo aportado […]».
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 15 de mayo de 2019, la Sala de Casación Civil de esta Corporación avocó el conocimiento de la acción de tutela y ordenó el traslado a los involucrados para que ejercieran su derecho a la defensa. La Sala Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Cúcuta manifestó que el proceso cuestionado se rige por la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios en los cuales «no es posible la aplicación de las instituciones jurídicas propias de cualquier proceso declarativo»; que es «evidente una aspiración meramente monetaria de los tutelantes sustentada en un supuesto que aún no ha acaecido, pues lo ordenado fue una compensación por equivalencia medioambiental en primer lugar y siguiendo los criterios fijados por el legislador en el artículo 38 del Decreto 4829 de 2011, tanto así que también con insistencia se ha pedido, como ahora, que se ordene la compensación más bien dinero, bajo la conjetura de que tampoco sería posible encontrar otro predio de similares características sin haberse siquiera acreditado diligencia en tal sentido, siendo, en resumidas cuentas, que el verdadero interés es que se les entregue el dinero por la facilidad de su distribución y disposición, resultado entonces carente no solo de elementos objetivos tal pedimento, sino además contradictorios los argumentos que lo sustentan».
La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Agencia Nacional de Tierras alegaron su falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no son los competentes para manifestarse respecto a las pretensiones de los accionantes. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi informó que el avalúo comercial del inmueble La Victoria se definió teniendo en cuenta «el valor unitario tanto del terreno como de las construcciones, este avalúo fue sometido a un Comité Técnico de Avalúos y avalado por los allí participantes; además surtió los procesos de control de calidad definidos por el IGAC como ente rector en materia valuadora; por lo cual no es de recibo lo mencionado por la apoderada de la parte accionante en lo relacionado a que el avalúo aportada por el IGAC solo tuvo en cuenta el valor del terreno».
Los demás guardaron silencio dentro del término de traslado. Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto en primer grado, mediante sentencia del 27 de mayo de 2019, negó el amparo constitucional pretendido tras verificar que la motivación y las conclusiones del tribunal no constituyen una vía de hecho, en tanto «hizo un estudio plausible de la situación debatida y, en especial, de los aspectos que ahora refutan los gestores».
En efecto, «el acusado abordó los temas que ahora se recriminan y los resolvió con un criterio que luce enteramente plausible, de tal forma que lo que los impetradores exponen no rebase un mero parecer de parte interesada que pretenden oponer e imponer al de “autoridad” vertido en el fallo memorando y en el auto del 23 de enero postrero, sobre lo cual se reitera que aunque en gracia de discusión pudiera ensayarse una hermenéutica diferente, no es esta custodia el escenario y momento para llevar a cabo ese ejercicio, pues se ha dicho hasta la saciedad que no ha sido diseñada para imponer un pensamiento sino para remediar los descarríos mayúsculos en que incurren los “jueces ordinarios” en la exégesis del ordenamiento y la subsunción a los casos que ritúan, que por ningún lado se observan en los proveídos reseñados».
IMPUGNACIÓN La apoderada de los actores insistió en la vulneración de las garantías superiores, «toda vez que con el valor del avalúo aportado por el IGAC, que fue objetado en el término legal y en debida forma […], quedó en firme la sentencia y es imposible adquirir un bien inmueble equivalente al que fue despojado, porque el valor del avalúo del IGAG es totalmente diferente al avalúo comercial real del predio y de los predios de la zona, obligando al solicitante y en el caso específico a los herederos del señor Herman García Castillo (q.e.p.d.) a recibir un bien inmueble disímil, término que no esta contenido en ninguna parte de la ley 1448 de 2011 ni en sus decretos reglamentarios».
Que el avalúo que se aportó para controvertir el establecido por el IGAC, cumple «con los requisitos vigentes para la elaboración de avalúos como lo es la Ley 1673 de 2013 y Decreto 556 de 2014». CONSIDERACIONES La acción de tutela no es un mecanismo al cual pueda acudirse indiscriminadamente con el propósito de soslayar los medios ordinarios que ha dispuesto el ordenamiento para que las personas persigan la defensa de sus derechos; por lo contrario, es de connotaciones especiales, al punto que su principal característica es la subsidiariedad, lo que impone que tales herramientas hayan sido ejercitadas antes de acudir a la acción constitucional.
La probabilidad de controvertir providencias judiciales por este medio, está supeditada no solo al cumplimiento de la exigencia aludida, sino además, a la presencia indiscutible y protuberante de una infracción por parte del administrador de justicia, que comporte agresión a los derechos fundamentales de las partes solo tal circunstancia habilita al juez constitucional para examinar pronunciamientos que en condiciones normales, escapan de su competencia, y disponer así las órdenes de protección a que haya lugar.
Lo anterior encuentra asidero en que fue la misma Carta de Derechos y la ley la que dotó de independencia y autonomía a los jueces para la definición de las disputas sometidas a su conocimiento, sin que sea posible derrumbar sus decisiones por la sola disparidad de criterios de quienes resulten desfavorecidos con ellas. Esclarecido lo anterior, conviene recordar la naturaleza especial de la acción de restitución prevista en la Ley 1448 de 2011[footnoteRef:1], puesta está mediada por la necesidad de garantizar la eficacia del derecho a la reparación a las víctimas, disponiendo de un procedimiento diferenciado y con efectos sustantivos no asimilables a la legislación ordinaria, puesto que quiebra, al menos, temporalmente, algunos de estos principios, por virtud de los efectos de la justicia transicional. [1: Su particularidad corresponde a la fijación de presunciones respecto del despojo, en relación con los predios inscritos en el registro de tierras (artículo 77), lo que tiene como resultado la inversión de la carga de la prueba a favor del despojado o de la víctima que se ha visto obligada a abandonar la tierra (artículo 78); se contemplan condiciones mínimas para las solicitudes de restitución así como un procedimiento ágil para tramitarlas (artículos 86, 87, 88, 89, 90, 93, 94, y 95); le asignan a la autoridad judicial amplias facultades para proteger los derechos de las víctimas previendo que el Juez o Magistrado, según el caso, mantendrá la competencia para garantizar el goce efectivo de tales derechos hasta tanto estén completamente eliminadas las causas de la amenaza (artículos 91 y 102); y se contempla el recurso de revisión ante la Corte Suprema de Justicia (artículo 92). ] Por tal razón, las reglas para la restitución de inmuebles a las víctimas apuntan a proteger al despojado o desplazado, fijando hipótesis sobre la ausencia de consentimiento o causa lícita, marcando derroteros de inversión de la carga de la prueba, dando preferencia a los intereses de las víctimas por encima de otro tipo de sujetos, optando por el establecimiento de restricciones a las operaciones que puedan realizarse sobre las tierras comprometidas en la restitución; imponiendo la obligación de probar la buena fe exenta de culpa a los terceros opositores, al punto de valerse de un régimen extenso y severo de presunciones de despojo, a favor del solicitante en relación con los predios inscritos en el registro de tierras despojadas.
En fin, se trata de un catálogo de principios y de derechos, recalcados en el artículo 73 de la novedosa ley, y en otros preceptos de similar linaje en la misma normativa. En el asunto, el tribunal accionado por providencia del 13 de diciembre de 2018, entre otras, decidió ordenar al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, «la compensación en favor de la masa herencial del señor HERMAN GARCÍA CASTILLO (Q.E.P.D.), representada por […], y demás herederos indeterminados llamados a suceder, con un inmueble similar o de mejores características al que fue abandonado, de conformidad con lo previsto en el artículo 37 del Decreto 4829 de 2011 y con el consentimiento de los beneficiarios […]», por las siguientes razones: En el caso bajo examen, de conformidad con el informe técnico de georeferenciación realizado por la UAEGRTD, se pudo establecer que en el inmueble reclamado se encontraban las siguientes personas: […] Lo primero que se debe indicar es que de acuerdo con lo probado dentro de este proceso, ninguno de estos parceleros tiene relación con el abandono forzado del bien del reclamante Herman García Castillo, y que todos ellos ingresaron el inmueble en fechas posteriores lejanas a la ocurrencia de los hechos victimizantes. […] En este punto es importante destacar que la restitución material del predio reclamado por el señor HERMAN GARCÍA CASTILLO, ocasionaría un desarraigo para estas familias que durante más de 10 años han estado habitando y trabajando el inmueble “La Victoria”, cumpliendo la función social de la propiedad y construyendo un importante vínculo con ella que no puede quedar desprotegida en esta acción. Es en situaciones de esta índole que tiene lugar el enfoque de acción sin daño como un instrumento orientado por valores y principios constitucionales para desarrollar alternativas que propicien la construcción de la paz y no la agudización del conflicto.
En este caso estamos frente a campesinos y trabajadores rurales, que en tal condición se reconocen como sujetos de especial protección constitucional […]. Estas personas declararon que han desplegado distintas acciones para el mejoramiento de las parcelas ante el Estado y en el trámite se logró identificar que en su favor se expidió la Resolución No. 282 de 2013, por medio de la cual la Secretaría General del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, les reconoció personería jurídica como Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de Tierras de Pequeña Escala de la Toma de Borriqueros “Asoborriqueros”, del municipio de El Zulia (Norte de Santander), […], por la cual la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental “Corponor”, otorgó una concesión de aguas superficiales a la asociación, para uso agrícola y pecuario […].
Teniendo en cuenta lo anterior, es posible concluir que los parceleros ostenta claramente la calidad de segundos ocupantes en los términos de la sentencia C-330 de 2016 […]. Por consiguiente, en el presente caso se optará por la permanencia de los segundos ocupantes en el predio objeto del proceso y se dispondrá la formalización del vínculo de cada uno con su respectiva parcela […].
Aunque lo ideal sería que se les pudiera hacer entrega material del predio reclamado a los herederos del accionante, dada la preferencia sobre el derecho a la restitución, la verdad es que desde el punto de vista pragmático, por el tiempo transcurrido desde el abandono del inmueble, el desarraigo con la tierra por parte de su propietario, ya incluso fallecido, y la realidad social que hoy día presenta el terreno ocupado por varias familias que derivan su sustento de él y han consolidado allí su proyecto de vida, resulta más conveniente y eficaz la decisión de formalizar el derecho de los segundos ocupantes respecto de sus parcelas, y reconocer en favor de la masa herencial del solicitante, la compensación por equivalencia medio ambiental con otro predio de iguales o similares características al abandona, o en su defecto, por equivalencia económica […].
Finalmente, sobre el avalúo comercial del predio estimó: Por último, respecto del avalúo del bien inmueble solicitado, se cuenta con el informe elaborado por el IGAC y el presentado por la parte solicitante, realizado por un avaluador certificado e inscrito en el RAA con el No. AVAL-13242467; sin embargo, este último no reúne las condiciones al tenor de lo previsto en el artículo 42 del Decreto 4829 de 2011, para disputar la eficacia del presentado por la autoridad catastral, en especial no se aportó la certificación de que trata el parágrafo 2 de la disposición en cita.
Con fundamento en lo anterior, se acogerá el informe presentado por el IGAC. En tales términos, la decisión censurada es el resultado de una labor hermenéutica propia de la autoridad judicial que la profirió, pues para el efecto se valió de argumentaciones que en manera alguna se apartan de consultar las reglas mínimas de razonabilidad jurídica, esto es, porque el análisis del caso sometido a su escrutinio se hizo conforme a la situación fáctica planteada, a los elementos de juicio recaudados y al precedente constitucional sobre los «ocupantes secundarios», el cual ha precisado que son aquellas personas que enfrentan alguna condición de vulnerabilidad y no tuvieron ninguna relación, ni tomaron provecho del despojo, figura que además ha sido de creación jurisprudencial[footnoteRef:2], ante el descubrimiento de una realidad no prevista por el legislador al momento de aprobar la Ley 448 de 2011, esta es que muchos de los inmuebles usurpados no estaban ocupados por grupos armados al margen de la ley ni por usurpadores, sino por campesinos (segundos ocupantes) que sin tener relación próxima con el despojo o abandono forzado, respecto de los cuales no fue probada su buena fe exenta de culpa, se encontraban en situación de vulnerabilidad, ya fuera por su calidad de víctimas de la guerra o por razones de pobreza o subsistencia, dependían económicamente de los fundos a restituir. [2: Sentencia C-330 de 2016.] Ahora bien, frente al avalúo comercial del inmueble aportado por los accionantes, no se advierte arbitrariedad en la determinación del ad quem de desestimarlo por incumplimiento del presupuesto previsto en el parágrafo 2º del artículo 42 del Decreto 4829 de 2011, que establece los «Requisitos de las lonjas de propiedad raíz», y que para efectos de los avalúos establecidos en el artículo 89 de la Ley 1448 de 2001, exige que « la certificación sobre el cumplimiento de los requisitos estará a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas», pues esta es norma especial, y tal y como lo explicó la homologa Civil no fue derogada por la Ley 1673 de 2013, cuyo objeto es «regular y establecer las responsabilidades y competencias de los avaluadores en Colombia», máxime que tal exigencia legal fue reiterada en el Decreto 1071 de 2015, modificado por el Decreto 440 de 2016, en el sentido que tal certificación se radicó en cabeza del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
Así las cosas, la determinación del ad quem de disponer la compensación del inmueble en los términos reprochados, está lejos de ser el producto de la mera liberalidad, pues tuvo claro sustento en la valoración probatoria y el ordenamiento jurídico, máxime que por mandato constitucional y legal está revestido de autonomía en la formación de su convencimiento, del cual si bien se puede discrepar, ello no implica necesariamente violación de derecho fundamental alguno, facultad que además no puede ser usurpada por el juez constitucional so pretexto de tener una nueva o mejor concepción sobre el pleito, pues con ello no solo estaría suplantando al juez natural, sino coartando su independencia para dirimir el conflicto, salvo la manifiesta distorsión del contenido de la norma o del medio instructivo, que en este caso no se observa.
Además, téngase en cuenta que la sola divergencia conceptual no puede ser venero para rogar el amparo porque la tutela no es instrumento para definir cuál planteamiento interpretativo en las hipótesis de subsunción legal es el válido, ni cuál de las inferencias valorativas de los elementos fácticos es la más acertada o la correcta para dar lugar a la intrusión del juez constitucional.
El resguardo previsto en la regla 86 es residual y subsidiario. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 15 SCLAJPT-12 V.00