CORTE SUPREMA DE JUSTICIA PAGE Radicación n.° 73459 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente STL9457-2017 Radicación n.° 73459 Acta 23 Bogotá, D. C., veintiocho (28) de junio de dos mil diecisiete (2017) Decide la Sala la impugnación interpuesta por ANA LORENZA LEUDO MOSQUERA contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín el 10 de mayo de 2017, dentro de la acción de tutela que promovió contra el JUZGADO QUINTO LABORAL DEL CIRCUITO de esa ciudad, de la que se enteró a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL CHOCÓ, al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES (UGPP).
I.
ANTECEDENTES La accionante estimó quebrantados los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, así como el principio de cosa juzgada. De la documental obrante y lo narrado en el escrito inicial, se observa que el Juzgado 5.º Laboral del Circuito de Medellín, por sentencia de 3 de junio de 2015, amparó el derecho fundamental de petición en favor de la actora y dispuso:
SEGUNDO: ORDENAR a la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL CHOCHÓ, que en el impostergable término de 48 horas, entienda como radicada la petición presentada por la actora solicitando el reconocimiento de su pensión; en ese mismo término se emita el acto administrativo a que hubiere lugar, es decir, en el mismo término deberá observar la totalidad del trámite que le impuso el legislador en el artículo 3 del Decreto 2831/05, realizando la consulta o solicitando el concepto previo ante la FIDUPREVISORA –en caso de ser procedente–.
En las 48 horas siguientes (a las primeras 48 horas) la FIDUPREVISORA emitirá el concepto en caso de ser procedente; se insiste todo ello respecto de la pensión ordinaria de jubilación de la señora Ana Lorenza Leudo Mosquera; la cual, en caso de ser procedente, y por estar a cargo del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, deberá incluirse en nómina en el consiguiente término de 48 horas por parte de la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Indicó que promovió incidente de desacato, y el 28 de agosto de 2015, el referido despacho sancionó con arresto de un (1) día y multa de un (1) SMLMV, al Secretario de Educación Departamental del Chocó, en tanto fue insuficiente alegar que se encontraba a la espera de que el FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES DE LA GOBERNACIÓN DEL CHOCÓ certificara una información requerida, y que la FIDUPREVISORA S.A. emitiera concepto de aprobación o no de la prestación económica; remitido el expediente en grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Superior de Medellín confirmó parcialmente el 7 de octubre siguiente, pues revocó lo relativo a la privación de la libertad.
El juez de primer grado continuó con el trámite incidental, y luego de recibir la respuesta otorgada por el Administrador Temporal del Sector Educativo del ya pluricitado departamento, consideró que no se había cumplido el fallo y, por tanto, le impuso sanción de 3 días de arresto domiciliario el 7 de marzo de 2016, que fue revocada el 29 del mismo mes por el Juez Colegiado, tras considerar que el incidentado había adelantado las gestiones pertinentes a la satisfacción del fallo, solo que las entidades a las que había requerido información no contestaron, luego resultaba «imposible» dictar «el acto administrativo que se ordenó en el fallo de tutela».
Que por auto del 21 de julio de 2016, el juez cognoscente reseñó las actuaciones, de las que subrayó que efectuó «un sinnúmero de requerimientos» con el fin de que se precisara la entidad que estaba a cargo de resolver la solicitud de la accionante, y el Fondo Territorial de Pensiones citado informó que la Secretaría de Educación «se encuentra atendiendo todo lo relacionado con el personal educativo, pagado con recursos de la extinta Caja de Previsión Social del Magisterio», por lo que consideró que la encartada continuaba en desacato de la orden constitucional que, precisó, consistía en «emitir proyecto de acto administrativo, bien sea positivo o negativo, resolviendo la solicitud de sustitución pensional de jubilación» presentada por Leudo Mosquera, dado que no era necesario esperar el concepto de la FIDUPREVISORA, en tanto esa actuación era necesaria «después de que se emita el proyecto de acto administrativo positivo», motivo por el que reabrió el incidente; que como no se obtuvo respuesta, se requirió al Gobernador del Chocó y a la Ministra de Educación para que hicieran cumplir el fallo y abrieran el correspondiente proceso disciplinario, trámite que culminó con la decisión de 16 de agosto de 2016, que sancionó al Administrador Temporal para el Sector Educativo del referido departamento, con arresto de un (1) día y multa de un (1) SMLMV, lo que fue confirmado por el superior el 14 de septiembre siguiente; que una vez verificado el acatamiento de lo anterior, se archivó el expediente el 24 de enero de 2017.
Apuntó que le insistió al Juzgado que la tutela concedida no había sido cumplida, por lo que nuevamente se le dio apertura al incidente, en el que se requirió al Ministerio de Educación Nacional y a la Gobernación del Chocó; que el 21 de marzo de 2017, la Secretaría de Educación «le envía» la Resolución 001106 de esa fecha, «pretendiendo haber dado cumplimiento al fallo (…) con el argumento de que no es competente para resolver mi petición»; este acto lo puso en conocimiento del juzgador unipersonal, el cual, el 7 de abril siguiente, declara el cumplimiento del amparo y el consiguiente archivo del incidente.
En sentir de la actora, con tal decisión se cambió «la orden dada por su mismo despacho», se desconoció el principio de cosa juzgada constitucional y se hizo más gravosa su situación, toda vez que el «desacato completa casi 2 años y luego por un afán de desligarse del proceso lo archiva», además cuenta 85 años de edad y, por tanto, no se le puede imponer que acuda a la jurisdicción contenciosa administrativa a reclamar el derecho que asegura asistirle.
Por lo anterior, pidió que se hiciera cumplir la sentencia referenciada, que se dejara sin efecto el auto de 7 de abril de 2017 y se ordenara al Juzgado demandado a que continúe con el trámite de cumplimiento y el incidental. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante auto del 25 de abril de 2017, el Tribunal admitió la acción, vinculó a los atrás descritos y dispuso a notificación y el traslado de rigor (folio 45).
El Juzgado accionado reseñó las actuaciones adelantadas ante su despacho, de la cual no advirtió el quebrantamiento del debido proceso. Precisó que de la sentencia de 3 de junio de 2015, […] derivó el trámite de dos incidentes de desacato, uno en contra del Secretario de Educación Departamental del Chocó y otro en contra del Administrador Temporal para el Sector Educativo Departamental del Chocó; tres incidentes de sanción disciplinaria, uno contra el Gobernador del Chocó, otro contra el Director General de la Policía Nacional, y el último contra la Ministra de Educación, y finalmente una acción de cumplimiento en contra del Gobernador de Chocó y la Ministra de Educación. Los incidentes de desacato terminaron con la imposición de sanción en cabeza del funcionario encargado de hacer cumplir el fallo, el primer incidente de sanción disciplinaria culminó en los mismos términos, mientras que el segundo y tercero finalizaron por cumplimiento, y la acción de cumplimiento fue archivada por haberse acatado el fallo de tutela, esto es, por haberse resuelto mediante la expedición del acto administrativo correspondiente a la solicitud pensional deprecada por la actora.
En efecto, en lo que interesa a la controversia, recalcó que el 8 de febrero de 2017, ese despacho «ordenó iniciar una acción de cumplimiento, y que el día 28 del mismo mes y año se ordenó la apertura de un incidente de sanción disciplinaria en contra de la Ministra de Educación y el Gobernador del Chocó por no acatar la acción de cumplimiento», trámite que fue clausurado a través de auto del 7 de abril de 2017, que justamente en esta acción se censura.
Finalmente, resaltó que la actora formuló tutela con anterioridad, que fue negada por esta Corte el 17 de febrero de 2016 (CSJ STL2081-2016) (f. 52 a 54). El Ministerio de Educación Nacional también resumió lo actuado; subrayó que una vez la Administración Temporal del Chocó le solicitó a la Fiduprevisora S.A. que diera concepto previo a la petición pensional de la actora, este fue negativo y luego se profirió acto administrativo que negó la prestación. Es así que puntualiza que la sentencia constitucional no ordenó el reconocimiento pensional, y enfatizó que la promotora no puede pensionarse a través del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, dado que nunca ha tenido la calidad de afiliada (f. 61 a 63).
La Secretaría Departamental del Chocó estimó válidas las consideraciones expuestas por el Juzgado accionado, para declarar el cumplimiento y el consecuente archivo del proceso. Recalcó que en el decurso del trámite incidental explicó de manera detallada las gestiones realizadas, entre ellas que solicitó concepto a la Fiduprevisora S.A. con el fin de determinar la viabilidad del reconocimiento solicitado, debido a que el causante nunca estuvo afiliado al FOMAG, luego de lo cual se expidió la Resolución 001106 del 21 de marzo de 2017, ya referenciada, con la cual manifestó haber cumplido la decisión del 3 de junio de 2015, y por último aseguró que carece de legitimación en la causa por pasiva (f. 86 a 90).
Asimismo, la Fiduprevisora S.A. afirmó que la decisión censurada se ajusta a derecho, pues el quebrantamiento del derecho de petición cesó con el nacimiento del precitado acto administrativo, contra el cual proceden los mecanismos de defensa ante la jurisdicción contenciosa administrativa, y explicó su naturaleza jurídica, para indicar su falta de legitimación en este litigio (f. 101 a 107).
La UGPP informó que por Resolución 23320 del 2000, la extinta CAJANAL EICE le reconoció pensión de jubilación gracia a Libardo Antonio Murillo Meneses, efectiva al 14 de mayo de 1988 y con efectos fiscales a partir del 14 de mayo de 1996; que con ocasión de su fallecimiento, se le concedió sustitución pensional a Ana Lorenza Leudo Mosquera, en calidad de compañera permanente y a partir del 4 de noviembre de 2005, mediante Resolución 2865 de 2008, modificada por la 12803 de 2009, y la UGM 030769 de 2012, accedió a reajustarla en su favor, y que el 11 de noviembre de 2014 negó una petición de indexación (RDP 34435).
Dicho esto, estimó que carecía de legitimación en la causa por pasiva (f. 115 a 119). Mediante sentencia de 10 de mayo de 2017, el Tribunal negó el amparo tras advertir que la decisión que es materia de descontento, respetó el debido proceso de la actora, pues si bien al interior del trámite se dijo que la Secretaría de Educación era la competente para dar cumplimiento a la tutela, también se precisó que la orden se encaminaba a emitir un «acto administrativo positivo o negativo resolviendo la solicitud pensional», y la Resolución 001106 de 2017 «negó con argumentos el trámite de reconocimiento y pago de la pensión post mortem 20 años a los beneficiaros del causante Libardo Antonio Murillo Meneses, por no tener competencia para ello» (f. 142 a 149).
III. IMPUGNACIÓN La accionante insistió en que el fallo de tutela de 3 de junio de 2015 no está cumplido, y que la Resolución 0011106 de 2017 no resolvió de fondo su petición de reconocimiento pensional, pues el argumento esgrimido, esto es el de carecer de competencia, es el que se ha blandido hace 2 años; que ante esa omisión, no puede interponer los recursos pertinentes, y sostuvo que la Secretaría de Educación Departamental «sí es competente (…) por cuanto se demostró que mi compañero permanente no estuvo afiliado» al FOMAG (f. 156 y 157).
IV. CONSIDERACIONES Para proteger los derechos fundamentales de cualquier persona, amenazados o vulnerados por acción u omisión de una autoridad pública, el constituyente estableció en el artículo 86 de la Constitución Política la vía preferente de la tutela, que le permite a todo ciudadano acudir a la Rama Judicial en busca de una orden que impida el acto amenazante o lo suspenda.
Sin embargo, dicha facultad no es absoluta, sino que, por el contrario, se reduce a ciertos y determinados derechos. Frente al tema planteado, la Corte debe reiterar que la acción de amparo no puede utilizarse para que el juez de tutela reexamine debates constitucionales, de manera que en principio es inviable atacar por este medio providencias que resuelven, como en este caso, un incidente de desacato, salvo que se advierta una evidente vulneración del debido proceso en el desarrollo del trámite incidental, que incida en una decisión contraria a derecho.
Al respecto, esta Corte se pronunció en sentencia CSJ STL 15537-2015, ocasión en la que expuso: En tratándose de la procedencia de la acción de tutela por vía de hecho en las decisiones judiciales que ponen fin a los incidentes de desacato, esta Sala ha señalado: ‘Que la acción de tutela resulta improcedente para atacar providencias que resuelven el trámite de un incidente de desacato debidamente adelantado, pues con ella no se puede realizar un nuevo cuestionamiento de los temas tratados y las decisiones adoptadas por los jueces competentes, sino que tan sólo se puede analizar la vulneración del debido proceso de quienes allí intervienen.
Sostuvo la Corte en ese sentido que: ‘(…) en lo que concierne a las providencias judiciales sancionatorias, proferidas dentro del incidente de desacato posterior a la protección de los derechos fundamentales, es improcedente tal acción para buscar otra decisión diferente a la proferida en el trámite constitucional, y en particular en relación con las que resuelven incidentes de desacato debidamente tramitados (…). ‘En el presente asunto se pretende revivir la controversia resuelta por los jueces constitucionales en el trámite del incidente de desacato, por lo que, como ya se anunció, la acción de tutela resulta improcedente (rad. 110010230000201000086-00, 20 de abril de 2010)’.
Como quiera que no se advierte una vulneración al debido proceso del accionante durante el trámite del incidente de desacato que motivó la queja constitucional, la presente tutela, se insiste, resulta improcedente. En el presente asunto, conviene precisar que la accionante cuestiona puntualmente el proveído de 7 de abril de 2017, proferido por el Juzgado 5.º Laboral del Circuito de Medellín, autoridad que al rendir el informe de tutela, precisó que la anotada decisión se emitió al interior de un «incidente de sanción disciplinaria» seguido en contra de Yanneth Tovar y Jhoany Carlos Alberto Palacios Mosquera, en las calidades de Ministra de Educación y Gobernador del Departamento del Chocó, respectivamente, que se tramitó con el fin de obtener el cumplimiento de la sentencia de 3 de junio de 2015.
El reproche de la peticionaria del amparo radica, en esencia, en que el auto censurado no debió declarar el cumplimiento y ordenar el archivo de esas diligencias, pues en su criterio aún no se ha materializado lo que se dispuso en la decisión de tutela, en la medida que la Secretaría de Educación Departamental del Chocó, a través de la Resolución 001106 del 21 de marzo de 2017, «Por medio de la cual se niega el reconocimiento de una pensión post mortem 20 años», no resolvió de fondo su requerimiento pues, en últimas, insistió en su falta de competencia, aun cuando con anterioridad el propio juzgado había advertido que era del resorte de la indicada entidad, definir la solicitud elevada.
Tal argumentación desprende el desacuerdo con la decisión proferida por el juez de tutela, lo que es inadmisible en los términos de la regla jurisprudencial traída a colación, según la cual la excepcional viabilidad del amparo se exhibe cuando hay una flagrante violación al debido proceso, y ello sería suficiente para descartar la procedencia de la petición constitucional.
En cualquier caso, al revisar el señalado proveído, la Corte no encuentra una actuación arbitraria que amerite la intervención constitucional, pues allí se dejaron expuestas las razones por las cuales, el juez de tutela estimó la satisfacción del derecho fundamental de petición que resguardó en sentencia precedente, y en cuanto a que en el auto de 21 de julio de 2016 se enfatizó que la Secretaría de Educación Departamental era la competente para resolver lo solicitado, también fue un aspecto tocado por el juzgador, dado que subrayó que en esa ocasión también «se aclaró que lo que se había ordenado en la sentencia de tutela era que se emitiera acto administrativo positivo o negativo resolviendo la solicitud pensional», y añadió que, […] tal como se indicó en la sentencia de tutela, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario para el reconocimiento de pensiones y desentrañar conflictos respecto a la competencia para el pago de las mismas, siendo la vía ordinaria el campo indicado para resolver dichas discusiones, más cuando en la presente acción de tutela solo se protegió el derecho fundamental de petición de la accionante y se buscaba una respuesta a su solicitud pensional (resalta la Sala).
De lo transcrito es destacable que el juez de tutela, con amplia claridad, dejó sentado que el mecanismo constitucional no era el propicio para reconocer pensiones o definir competencias, aspecto último que es justamente el punto neural de la discordia de la accionante, pero que se evidencia como un simple desacuerdo que, según se dijo, deviene insuficiente para abrir paso al amparo.
En tal sentido, al margen de que esta Sala comparta o no esas disquisiciones, no cabe la menor duda de que son razonables y, por lo tanto, no configuran la violación constitucional. Menester es recalcar que, como se dijo al principio de estas consideraciones, la definición judicial dada por el juez constitucional no puede ser controvertida mediante una acción de la misma naturaleza, bajo el pretexto de una mera divergencia con lo allí resuelto.
Es con apego a esa perspectiva que la viabilidad del mecanismo tutelar, en este tipo de asuntos, se restringe a una actuación abiertamente antojadiza, arbitraria o carente de sentido y fundamentación fáctica y probatoria, que se reitera, aquí no se observa. Por las razones expuestas, deberá confirmarse la sentencia impugnada. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, de conformidad con las razones expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados telegráficamente o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 PAGE 14 SCLAJPT-12 V.00