CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 67151 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado Ponente STL9394-2016 Radicación n.° 67151 Acta 24 Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil dieciséis (2016) Resuelve la Corte la impugnación interpuesta por la parte accionante contra el fallo proferido el 23 de mayo de 2016 por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ, dentro de la acción de tutela interpuesta por GUILLERMO PORTOCARRERO TORRES, CARLOS ARTURO CAÑAS BUILES, MIGUEL ANTONIO MORA URIZA, ROOSVEL CARVAJALINO BARRAGÁN, JOSÉ MÚNERA ORTEGA, NÉSTOR FLÓREZ DORIA, EDUARDO SEGURA BARRAGÁN, RUBÉN MEJÍA JIMÉNEZ, LEANDRO CASTILLO y ELIGIA MARÍA AGÁMES DE ALMANZA contra la NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO – DIRECCIÓN DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA, CONTROL Y GESTIÓN TERRITORIAL.
I.
ANTECEDENTES Los señores Guillermo Portocarrero Torres, Carlos Arturo Cañas Builes, Miguel Antonio Mora Uriza, Roosvel Carvajalino Barragán, José Múnera Ortega, Néstor Flórez Doria, Eduardo Segura Barragán, Rubén Mejía Jiménez, Leandro Castillo y Eligia María Agámes de Almanza, por conducto de apoderado judicial, presentaron acción de tutela con el fin de que se protegiera su derecho fundamental a la libertad sindical.
Señalaron que la Confederación de Pensionados de Colombia – CPC obtuvo personería jurídica mediante resolución No. 1913 del 19 de junio de 1970; que en el Estatuto de la Confederación se estableció que el Congreso era la máxima autoridad y estaba constituido por los Delegados elegidos por las organizaciones afiliadas, conforme al Estatuto; que el artículo 16 estableció que el Congreso se podría reunir de forma extraordinaria en el sitio y fecha fijado por la Directiva Confederal y/o el Comité Ejecutivo, convocado con una antelación de 30 días calendario, mediante resolución suscrita por el Presidente, Fiscal y Secretario de la Confederación; que en el mismo sentido, los artículos 27 y 24 previeron que el Congreso podía ser convocado por el Comité Ejecutivo y la Directiva confederal, en los términos del artículo 16.
Indicaron que no era una función del fiscal firmar las actas de reunión, porque ello correspondía al Presidente y al Secretario del Comité; que mediante las actas de reunión 32 a 36, fue aprobada la convocatoria del XXI Congreso Nacional de la Confederación; que el entonces Presidente, Orlando Restrepo Pulgarín, fue renuente a firmarlas, razón por la cual fueron aprobadas por el Vicepresidente; que por medio de la resolución 013 del 28 de agosto de 2015, el Comité Ejecutivo Nacional de la CPC convocó a la realización del XXI Congreso en la ciudad de Villavicencio, el cual se realizaría del 1 al 3 de octubre de 2015; que el Ministerio de Trabajo no atendió la invitación que se le hizo para que asistiera al Congreso; que «han sido elegidos en el Comité Ejecutivo designado en el XXI Congreso de la Confederación de Pensionados de Colombia o han integrado el anterior, o sido elegidos en ambos».
Afirmaron que mediante resolución 002179 del 5 de noviembre de 2015, la Directora Territorial de Bogotá D.C. del Ministerio del Trabajo inscribió el nuevo Comité Ejecutivo de la CPC, decisión que fue confirmada en la resolución 002882 del 18 de diciembre de 2015, en la que fue desestimada la impugnación formulada por el señor Orlando Restrepo Pulgarín, con el argumento de que al Ministerio le estaba impedido dirimir los conflictos que surgían al interior de las asociaciones; que a través de la resolución 0670 del 1 de marzo de 2016, la Directora de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial, al resolver el recurso de apelación, revocó las anteriores decisiones y, en su lugar, ordenó que se cancelara el registro del Comité Ejecutivo de la CPC elegido en el XXI Congreso Nacional y advirtió al Presidente de la Confederación que citara al Congreso con el fin de que se eligiera al nuevo Comité Ejecutivo.
Manifestaron que, de acuerdo con el derecho internacional aplicable, los jubilados tenían derecho a integrarse en organizaciones, por ser trabajadores en retiro; que estaban amparados por los Convenios 87 de 1948 y 98 de 1949 de la OIT; que los funcionarios del Ministerio no tenían competencia para cancelar la inscripción de la elección; que la Ley 43 de 1984 ordenó al Ministerio que ejerciera inspección y vigilancia pero no le dio competencia para «entrometerse» en asuntos sindicales; que si observaba alguna irregularidad debía darle traslado a los jueces del trabajo.
Aseguraron que no hubo ninguna irregularidad porque la demora en la convocatoria fue imputable al señor Restrepo Pulgarín, quien no podía alegar su negligencia en beneficio propio; que, además había inducido en error al Ministerio al señalar que ni él como presidente ni el fiscal habían estado presentes en la reunión que aprobó la Convocatoria, porque en los días 27 y 28 de agosto de 2015 dejaron constancia firmada de su intervención y de su retiro y dejaron algunas recomendaciones al Comité; que fue clara la renuencia de aquellos al negarse a firmar la resolución 013 de 2015; que el entonces presidente: en reunión de la Directiva Confederal en la cual se discutió la convocatoria del XXI Congreso, deja informe de gestión del comité firmado claramente por él lo cual es una muestra más de las falsedades en que incurrió al sostener que nunca se enteró ni aprobó la convocatoria de tal Congreso.
Finalmente, que no le asistía razón al Ministerio al señalar que la resolución que realizaba la convocatoria debía estar firmada por un fiscal suplente porque en el Congreso Extraordinario del 20 de agosto de 2011, la elección de los dignatarios se había hecho «por plancha unitaria, en vista de que no era permitido ni estatutaria ni fácticamente la elección de tales suplentes».
Con fundamento en lo expuesto, solicitaron que se ordenara a las autoridades accionadas que dejaran sin efecto la resolución 0670 del 1 de marzo de 2016 y procedieran a inscribir el Comité Ejecutivo de la Confederación de Pensionados de Colombia elegido en el XXI Congreso Nacional. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, mediante auto del 10 de mayo de 2016, admitió la acción de tutela, ordenó su notificación a las autoridades accionadas para que ejercieran el derecho de defensa y vinculó a los señores Orlando Restrepo Pulgarín y Antonio León Yemail de Risco.
El Ministerio del Trabajo señaló que de conformidad con el artículo 3 de la Ley 34 de 1984 tiene la facultad de ejercer la inspección y vigilancia de las asociaciones de pensionados, lo cual permitía velar por el cumplimiento de los estatutos; que de conformidad con la resolución 02795 de 1985, los cambios totales o parciales del Comité Ejecutivo debían ser comunicados al Ministerio para su registro.
Argumentó que la Confederación de Pensionados de Colombia no era una asociación sindical de aquellas que trata el artículo 39 de la Constitución Política, sino producto del derecho de asociación previsto en el artículo 38; que además, tenía una reglamentación distinta como lo era la citada Ley 43 de 1984. Agregó que en el caso concreto, encontró que, según los estatutos, tanto la Directiva Confederal como el Comité Ejecutivo podían convocar de manera extraordinaria al Congreso, siempre y cuando cumplieran los requisitos contemplados en el artículo 16, esto es, realizarla con 30 días calendario de anticipación y mediante resolución suscrita por el presidente, fiscal y secretario de la Confederación; que en la resolución 13 del 28 de agosto de 2015 faltaba la firma del presidente y el fiscal; que ante su ausencia lo apropiado era proveer su remplazo de acuerdo con los estatutos y que contra la decisión cuestionada procedían los medios de control previstos en el Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Los señores Orlando Restrepo Pulgarín y Antonio León Yemail de Risco, vinculados al trámite en condición de presidente y fiscal de la CPC afirmaron que en el Congreso realizado en octubre de 2015 se presentaron irregularidades; que éstas fueron probadas mediante documentos adjuntos al recurso de reposición y subsidiario de apelación presentado contra la resolución 2179 de 2015 y que dieron lugar a que el Ministerio profiriera en derecho la resolución 670 de 2016.
Señalaron estaban dando cumplimiento a la advertencia realizada por el Ministerio en el sentido de que se citara al Congreso de la Confederación según los estatutos, «convocando mediante Resolución No.001 del 16 de mayo de 2016 a la Junta Directiva Confederal, que se llevará a cabo el día viernes 17 de junio de 2016, Confederal que estaturariamente ubicará la fecha de la realización de un próximo Congreso de la C.P.C.» Surtido el trámite de rigor, la Sala que conoció este asunto en primer grado, mediante providencia del 23 de mayo de 2016, negó el amparo solicitado, tras considerar que los accionantes podían acudir a los medios de control previstos en el Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, escenario idóneo para que se determinara si había lugar a dejar sin efectos el acto administrativo cuestionado e incluso solicitar su suspensión provisional; estimó que no fue demostrada la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable.
Finalmente, agregó que: La Sala debe recordar que, como acertadamente lo señaló la autoridad accionada en su contestación, una organización sindical se diferencia de una organización no sindical –como la Confederación de Pensionados de Colombia-, en la medida en que la primera tiene su fuente en el artículo 39 Constitucional (libertad sindical), mientras que la segunda es una excepción y desarrollo del artículo 38 superior (derecho de libre asociación).
III. IMPUGNACIÓN El apoderado de los accionantes presentó escrito de impugnación, en el que reiteró los planteamientos del escrito inicial y señaló que el Tribunal había olvidado que el derecho a la libertad sindical era de naturaleza fundamental y su vulneración debía ser impedida de forma inmediata; que el proceso administrativo tardaba años y no tenía la efectividad necesaria; que se había causado un perjuicio a la CPC al desconocerse la democracia sindical y darle validez a la conducta de quienes fueron renuentes a obedecer la decisión de la mayoría; que ordenar la realización de otro Congreso no tomaba en cuenta los costos del traslado de las personas de la tercera edad; que si la acción de tutela no era procedente, no le era permitido al Tribunal hacer consideraciones de fondo ni apoyar la tesis del Ministerio, pues en tal caso, debió también analizar los argumentos de la parte accionante.
Refirió que se trataba de una organización de personas retiradas del trabajo, que defendía derechos nacidos de una relación laboral; que sus mesadas «no son más que un salario diferido», por lo que se estaba ante la presencia de un sindicato y no era diáfano concluir que se regía por el artículo 38 de la Constitución Política y no por el artículo 39; que ello correspondía a una interpretación de los Magistrados porque en tales artículos no se definía qué era un trabajador o una asociación sindical; que la Ley 43 de 1984 era anterior a la Constitución Política y por tanto debía estudiarse la incompatibilidad sobreviniente que le impedía al Ministerio interferir en los asuntos de la Confederación; que los Convenios 87 y 98 de la OIT prevalecían en el orden interno y hacían parte del bloque de constitucionalidad.
Sostuvo que las diferencias entre integrantes de las asociaciones debían ser definidas por los jueces a través de un mecanismo rápido y eficaz y no por las autoridades administrativas. IV. CONSIDERACIONES El objetivo fundamental de la acción de tutela, como mecanismo excepcional con procedimiento preferente y sumario, es la protección efectiva e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, en aquellos casos en que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.
Sin embargo, tal mecanismo resulta improcedente cuando existen otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que sea utilizado como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Así las cosas, los medios y recursos judiciales ordinarios, siguen siendo preferenciales, y a ellos deben recurrir las personas para solicitar la protección de sus intereses.
En el caso bajo estudio, los accionantes pretenden que se ordene a la Directora de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial del Ministerio de Trabajo que deje sin efecto la resolución 0670 del 1 de marzo de 2016 y proceda a inscribir el Comité Ejecutivo de la Confederación de Pensionados de Colombia. Sin embargo, no es el juez de tutela, a través de este mecanismo breve y sumario, la autoridad llamada a pronunciarse sobre un asunto que, sin lugar a dudas, envuelve un conflicto jurídico, para lo cual, ciertamente la parte interesada tiene a su alcance la posibilidad de instaurar las acciones legales que, ante la autoridad competente, resultan las idóneas para ventilar sus inconformidades, en el escenario natural para ello, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Precisamente, es una autoridad de naturaleza judicial, a la que corresponde determinar si la actuación reprochada al Ministerio accionado se ajustó o no al ordenamiento jurídico, con plena observancia del derecho al debido proceso que asiste a todas las partes involucradas en la controversia. Por lo demás, importa reiterar que en la jurisdicción contencioso administrativa, aún antes de la notificación de la demanda, es posible solicitar la suspensión provisional de la resolución aquí cuestionada, circunstancia que además de revestir de eficacia e idoneidad al medio de control judicial, impide al juez constitucional arrogarse una facultad conferida de antemano a otra autoridad especializada para dirimir la controversia y determinar si hay lugar o no a acceder a las pretensiones aquí planteadas.
Ciertamente, la parte interesada cuenta con la facultad de solicitar las medidas cautelares reguladas en los artículos 229 y siguientes del Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; en efecto, este estatuto dispone:
ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
(Subraya fuera de texto) Por la misma razón, resulta improcedente otorgar el resguardo en forma transitoria al no obrar en el expediente una prueba siquiera sumaria que demuestre la configuración de un perjuicio ante el cual surja la necesidad imperiosa de conceder la protección por vía constitucional. Por las razones anteriormente expuestas, se confirmará el fallo impugnado.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE 1.- Confirmar la decisión impugnada. 2.- Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.- Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 PAGE 13