República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación N° 54739 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN Magistrada Ponente STL9148-2014 Radicación n° 54739. Acta n° 24 Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil catorce (2014) Decide la Corte las impugnaciones formuladas por el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL VALLE DEL CAUCA COMFANDI, el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA y el DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL DPS contra el fallo de 26 de mayo de 2014, proferido por la Sala Primera de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali en el trámite de la tutela que adelantó EVERTH ERAZO MAMIAN contra los recurrentes, la cual se hizo extensiva a la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS.
I.
ANTECEDENTES Everth Erazo Mamian solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la dignidad humana y a una vivienda digna, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas. Informó que, por actuaciones de grupos al margen de la Ley, junto con su grupo familiar se vio obligado a desplazarse del corregimiento de Santa Juana, en septiembre de 2005, lugar en el que tenían vivienda propia y digna.
Adujo que se postuló ante Comfenalco Valle para acceder al subsidio de vivienda, por haber cumplido los requisitos exigidos por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, sin que se haya dado protección a su condición de víctima del conflicto armado. Así mismo, que fue rechazado de las convocatorias realizadas para la población en situación de desplazamiento forzado, por el Fondo Nacional de Vivienda, debido a errores de digitación de la tarjeta de identidad de su hija por parte de los funcionarios.
Relató que el 15 de abril de 2013 Comfandi realizó una convocatoria para el proyecto « Urbanización casas de llano Verde»; que lo buscaron en el listado del Departamento para la Prosperidad Social y aparece como potencial beneficiario desde el 2007, pero fue rechazado por cuanto «la contraseña de mi hija no era válida para acceder al subsidio de vivienda»; precisó los datos errados y los de su grupo familiar y, en ese orden, solicitó que «sea revisado el proceso de asignación comunicado mediante la Resolución 453 del 2013, y que me sea asignado el subsidio de vivienda…», teniendo en cuenta el enfoque diferencial por ser indígena.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, por auto de 12 de mayo de 2014 asumió conocimiento, ordenó notificar a los accionados para que se pronunciaran, ofició al Departamento para la Prosperidad Social y a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas con el fin de informar si el accionante «se encuentra inscrito como desplazado y cuál es el grupo familiar con el que se encuentra inscrito», así mismo, ofició a FONVIVIENDA para que «informen documentalmente en qué etapa se encuentran las convocatorias dos y tres en las que participó el accionante» y «si se le dio la oportunidad al postulante accionante de corregir los errores en el momento de cruce de información tanto en la convocatoria dos (número de cédula de hija) como en la convocatoria tres (hogar de origen postulado)…».
Al contestar el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, dijo que «la entidad encargada por parte del Gobierno Nacional de coordinar, otorgar, asignar y/o rechazar los subsidios de vivienda de interés social (…) es el Fondo Nacional de Vivienda FONVIVIENDA», dado que al Ministerio le corresponde « formular, dirigir y coordinar las políticas, regulación, planes y programas en materia habitacional integral pero NO tiene funciones de inspección, vigilancia y control en este tema, ni mucho menos de ejecución», razón por la cual, solicitó «se desvincule totalmente de esta acción de tutela por configurarse la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA».
Precisó además que, aunque el « Gobierno Nacional implementó una nueva política de vivienda a favor de las personas más vulnerables, entre las cuales se incluye la población en situación de desplazamiento, (…) el accionante no cumple requisitos para las 100 mil viviendas, como se evidencia en el módulo de consulta de la página del Ministerio, por cuanto: HOGAR RECHAZADO POR SER DIFERENTE AL POSTULADO EN FONVIVIENDA, NO ES CIERTO ES EL MISMO QUE SE HABÍA POSTULADO EN EL AÑO 2007» (folios 43 a 49).
COMFANDI aseguró que el accionante no está afiliado a esa entidad, «ni ha sido beneficiario del subsidio de vivienda…», sin embargo, aclaró que está encargada de «gestionar la postulación de las familias no afiliadas a ninguna Caja del país a los subsidios de vivienda que otorga el Gobierno», pero «los procesos de calificación, asignación y pago de los subsidios (…) están a cargo de manera exclusiva a FONVIVIENDA», por lo que solicitó su desvinculación del proceso, «teniendo en cuenta que en ningún momento se han vulnerado los derechos fundamentales…», toda vez que «no tenemos ni la capacidad ni la competencia para seleccionar a los beneficiarios del programa del Subsidio Familiar 100% de vivienda en especie…» (fls. 58 a 63).
El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social aseveró que « el Fondo Nacional de Vivienda en el marco de sus competencias es el encargado de otorgar los respectivos subsidios de vivienda» (folios 157 a 163). La Unidad de Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, aceptó que el accionante y su grupo familiar se encuentran incluidos en el Registro Único de Víctimas.
Hizo referencia a los artículos 62 y 65 de la Ley 1448 de 2011, para afirmar que junto con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar tienen a su cargo la ayuda, alojamiento temporal y alimentación, en la fase de «atención humanitaria de transición», pretendida por el demandante. Enseguida detalló las ayudas humanitarias que fueron giradas al accionante entre el 2008 y el 2013, y dejó en claro que «carece de competencia en materia de vivienda…», pues el Decreto 951 de 2001 «se encargó de definir los subsidios y sus distintas modalidades, previendo que la entidad encargada de su manejo es el Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda…» (folios 209 a 216).
La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali amparó los derechos fundamentales a la vivienda digna y al debido proceso administrativo del actor y su grupo familiar, al considerar que la Ley 1537 de 2012 « tiene por objeto señalar las competencias, responsabilidades y funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y la participación del sector privado (COMFANDI), en el desarrollo de los proyectos de vivienda y de Interés Social y proyectos de Vivienda de Interés Prioritario, destinados a las familias de menores recursos, la promoción del desarrollo territorial, así como incentivar el sistema especializado de financiación de vivienda».
Continuó con que, «dadas las circunstancias de lo sucedido al accionante y a su grupo familiar -personas de especial protección constitucional, por ser desplazados-, y al silencio guardado por la accionada Fonvivienda (Art. 20 Decreto 2591/91), hay una clara vulneración al derecho a la vivienda digna, concomitante al debido proceso (selección/verificación de documentación), de dicho grupo familiar (…) por lo que se evidencia que la accionada Fonvivienda violó el debido proceso en las tres oportunidades antes dichas, al accionante y a su grupo familiar, pues no demuestran que desde el proceso 7 al proceso XXI, le hubieren dado la oportunidad de aclarar las falencias por ellos indicadas, antes de ser excluido o rechazado, en los términos del Art. 12 del Decreto 1921/12 (…) vulneración que no se subsana por el hecho que el actor respecto de la convocatoria del proceso XXI - última para el caso del accionante - haya presentado recurso de reposición (…), el que a la fecha no ha sido resuelto (…), pues Fonvivienda no ejecutó celosamente las reglas del debido proceso administrativo -otorgar la oportunidad a los desplazados antes de ser excluidos-, violentando el Art. 29 superior, desconociendo que el accionante y su grupo familiar son personas de especial protección - desplazados -, debiéndoseles respeto, auxilio y acompañamiento por las entidades encargadas de los programas sociales instituidas por el Estado para adjudicación de ese restringido “bien social” como lo es la vivienda…», en consecuencia, ordenó al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a Fonvivienda, al Departamento para la Prosperidad Social y a Comfandi, «ubicar al accionante y su grupo familiar en el segundo orden de priorización y continuar con ellos, el trámite correspondiente para la adquisición de un cupo habitacional por beneficio del SFVE en el proyecto de vivienda denominado Urbanización Casas de Llano Verde de Cali – Valle», y conminó al FONDO NACIONAL DE VIVIENDA - FONVIVIENDA «para que en lo sucesivo no se incurra en descalificaciones similares al presente caso y si hay motivos para exclusión previamente respectando (sic) el debido proceso…» (fls 226 a 231).
Proferida la sentencia de primera instancia, Fonvivienda contestó la tutela, en la que dijo que el actor «se postuló en la convocatoria realizada por Fonvivienda para población desplazada 2007, siendo su estado actual ‘CALIFICADO’. Posteriormente, Salió preseleccionado para la convocatoria de vivienda gratuita, para la adquisición de vivienda-subsidio en especie, pero al correr el proceso no cumplió los requisitos.» Agregó que «el accionante presentó recurso contra la Resolución que rechazó su postulación al programa de vivienda gratuita, y fue resuelto mediante Resolución 849 del 28 de abril de 2014 (…) donde el accionante logró desvirtuar la causal de rechazo por lo que se ordena continuar con el proceso ».
Sostuvo que sus obligaciones frente a la población desplazada «son las de contribuir a la solución de vivienda», y aclara que no es su función entregar viviendas, sino los subsidios que pueden ser en dinero o en especie. Así, concluye que «debe actuar en estricto cumplimiento del principio de legalidad, por lo cual el hogar debe estar atento a la selección que se haga de los hogares por parte del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, según los órdenes de priorización establecidos para la asignación de los subsidios familiares 100% de Vivienda en Especie –SFVE» (folios 267 a 270).
III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el Ministerio demandado impugnó. Insistió en los argumentos de la contestación, en tanto reafirmó que es Fonvivienda la entidad encargada de asignar subsidios de vivienda de interés social, conforme al listado que para el efecto envíe el Departamento para la Prosperidad Social (fls. 254 a 260).
La Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca Comfandi agregó que «dicha orden de tutela no se ajusta a las normas del subsidio familiar de vivienda y puntualmente el Decreto 2190 de 2009 (…) ya que los procesos de calificación, asignación y pago de los subsidios con recursos del Presupuesto Nacional están a cargo de manera exclusiva de FONVIVIENDA.» Por otro lado, haciendo eco al artículo 51 superior, señaló que « tratándose de un derecho social la vivienda digna no está sujeto de la protección por vía de tutela…» (folios 261 a 264).
Fonvivienda añadió que «el hogar de la accionante aún no ha sido beneficiado del subsidio familiar de vivienda», y que «en el proyecto Casas de Llano Verde ya no hay soluciones disponibles, ya que fueron asignadas en su totalidad y del programa de Vivienda Gratuita no hay más proyectos en Cali, por lo que no es posible el cumplimiento del fallo proferido por el despacho de primera instancia» (folios 283 a 286).
El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social trae a la impugnación lo dicho en el informe de la tutela, pero añade que en el caso del subsidio de vivienda familiar en especie, «solo participa en el estudio técnico para la identificación de potenciales beneficiarios (…) pero en el proceso de convocatoria y postulación es competencia de Fonvivienda, quien realiza dicho proceso a través de un operador, que para el caso particular es la Caja de Compensación demandada de acuerdo con lo señalado por los artículos 10 y siguientes del Decreto 1921 de 2012».
En esta oportunidad, el DPS precisó que el actor se encuentra registrado en el Registro Único de Población Desplazada y en la base de datos de la Red Unidos y en «estado calificado sin aplicar», de acuerdo a información remitida por Fonvivienda. Aquí, señaló que el hecho de identificarse como potencial beneficiario no equivale a la asignación del subsidio, «es simplemente la identificación de la población que se encuentra dentro de una serie de condiciones para poder adelantar la siguiente etapa del proceso, esto es la postulación».
Por tal motivo, afirmó que Fonvivienda «remitió el listado de hogares que cumplían y no cumplían con los requisitos de postulación (…) encontrándose que el accionante no cumplió con los requisitos de postulación, razón por la cual el DPS no lo incluyó en el listado de participantes en el sorteo de beneficiarios para dicho proyecto…», y en todo caso, de accederse a las pretensiones, «se iría en contraposición de los derechos adquiridos de los beneficiarios del proyecto desarrollado en la ciudad de Cali, pues ya se realizó la asignación de los subsidios para el proyecto desarrollado en dicha ciudad a personas que si cumplen con todos los requisitos establecidos en el Decreto 1921 de 2012» (folios 287 a 298).
IV. CONSIDERACIONES El actor pretende la revisión de la Resolución No. 453 de 2013, proferida por el Fondo Nacional de Vivienda, «por la cual se asignan ochocientos cuarenta y dos (842) Subsidios Familiares de Vivienda en Especie a hogares, en el marco del Programa de Vivienda Gratuita en los proyectos Uninorte Etapa 1 del Municipio de Buga y Urbanización Casas de Llano Verde de la ciudad de Cali…», por cuanto no fue incluido en dichas asignaciones.
Para resolver la controversia constitucional es pertinente aclarar que, aunque es cierto que el Estado debe garantizar a la población vulnerable, en este caso, una familia desplazada, las medidas y procedimientos encaminados a brindar las condiciones necesarias para optar por una vivienda digna, no lo es menos que tal objetivo está reglamentado por el legislador, por manera que la función del juez de tutela se limita a auscultar si dentro de esos procedimientos existen derechos fundamentales que han sido vulnerados, y velar por su protección. En efecto, la jurisprudencia ha elevado el derecho a la vivienda, para ese sector vulnerable, a rango fundamental autónomo, y ha conminado al Estado Colombiano a diseñar una serie de planes y políticas sociales y económicas para garantizar la satisfacción material del mismo, a efectos de que la población víctima del desplazamiento tenga acceso a las soluciones de vivienda.
El proceso de asignación y legalización del subsidio familiar de vivienda en especie SFVE, que pretende el actor, está plasmado en el Decreto 1921 de 2012, que reglamentó los artículos 12 y 23 de la Ley 1537 de 2012, en los que se señalan los parámetros de identificación, selección y postulación de los hogares potencialmente beneficiarios, entre los cuales está la población desplazada, y para el efecto se establecen criterios de priorización que, acreditado está, cumple el actor, que lo ubican en el segundo y tercer criterio.
Mas el hecho de que se cumpla tal requisito no significa que automáticamente se otorgue el subsidio referido, dado que ello depende de diversas circunstancias definidas en el artículo 15 del Decreto comentado. Según lo anterior y, en punto de resolver el caso concreto, observa la Sala que, a pesar de que la acotada Resolución 453 de 2013 dejó abierta la posibilidad de interponer «los recursos a los que haya lugar», lo sustancial del caso fue el rechazo ab initio de la postulación del hogar del accionante, lo que se tradujo en el incumplimiento del artículo 12 de la norma citada, que faculta a Fonvivienda, de hallar imprecisiones en las postulaciones, solicitar «al postulante las aclaraciones del caso, para lo cual se otorgará un término por parte de la entidad que realice el proceso de verificación. Si dentro del plazo establecido no se subsanan las imprecisiones o se aclaran las presuntas irregularidades que se presenten, se rechazarán las postulaciones presentadas».
En ese orden de ideas, es palmaria la vulneración del debido proceso administrativo que le asiste al actor, tal como lo concluyó el a quo. Ahora bien, no pasa por alto esta Corporación que el demandante interpuso el recurso de reposición frente a la Resolución No. 453 de 2013, y fue resuelto por Fonvivienda a través de la Resolución 0849 de 2014, la cual repuso la decisión adoptada en la Resolución 0326 de 2014, se valida la postulación del actor y se ordena « continuar con el proceso de asignación, en los términos del Decreto 1921 de 2012, una vez la entidad otorgante cuente con disponibilidad de recursos, cupos dentro del proyecto de vivienda y se mantenga el cumplimiento de los requisitos para el acceso al subsidio familiar de vivienda urbana» (fls. 273 a 280).
La resolución 0326 de 2014 también dejó de lado el hogar del demandante para la asignación del referido subsidio, como lo hizo la 453 que ataca en sede constitucional, lo que daría lugar a pensar en un hecho superado pues actualmente el hogar del actor ya fue postulado y está en espera de la asignación del beneficio pretendido. No obstante lo anterior, para la Sala es claro que las entidades accionadas aplicaron de manera errónea las disposiciones legales relativas a los requisitos que debe cumplir un hogar que se postula para ser beneficiario del subsidio de vivienda, porque negó injustificadamente la solicitud del accionante, lo que por demás le impidió reconstruir su proyecto de vida y, de contera, violentó sus derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna.
Por otro lado, en el expediente no se acredita que la Resolución 0326 de 2014 haya sido notificada al accionante, por lo tanto, debe la Sala mantener la decisión impugnada y, adicionarla en el sentido de que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fonvivienda, el Departamento para la Prosperidad Social y Comfandi, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente providencia, adopten las medidas inmediatas que garanticen a Everth Erazo Mamian la protección de sus derechos, esto es, modificar los actos administrativos mediante los cuales se rechazó su postulación, y/o notificar en debida forma los que hayan validado la postulación del hogar del accionante, para lo cual deberán adelantar los ajustes administrativos y presupuestales a que haya lugar, y además se le deberá prestar la asesoría correspondiente durante el proceso de adjudicación y desembolso del subsidio de vivienda.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela impugnado, de fecha y procedencia precitadas, y ADICIONARLO, en el sentido de ORDENAR al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fonvivienda, el Departamento para la Prosperidad Social y Comfandi, que dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la presente providencia, adopten las medidas inmediatas que garanticen a Everth Erazo Mamian la protección de sus derechos, esto es, modificar los actos administrativos mediante los cuales se rechazó su postulación, y/o notificar en debida forma los que hayan validado la postulación del hogar del accionante, para lo cual deberán adelantar los ajustes administrativos y presupuestales a que haya lugar, y además se le deberá prestar la asesoría correspondiente durante el proceso de adjudicación y desembolso del subsidio de vivienda.
SEGUNDO: Notificar esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE PAGE 15