CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 73283 LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente STL9088-2017 Radicación n° 73283 Acta 22 Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil diecisiete (2017). Resuelve la Corte la impugnación presentada por la CAJA COLOMBIANA DE SUBSIDIO FAMILIAR –COLSUBSIDIO- y el FONDO DE ADAPTACIÓN, contra el fallo proferido el 4 de mayo de 2017 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Tunja, dentro de la acción de tutela que interpuso OCTAVIO PARRA SALAMANCA contra el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, el MUNICIPIO DE RONDÓN, y los impugnantes, trámite al cual se vinculó al PERSONERO MUNICIPAL DE RONDÓN y al SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES.

I.

ANTECEDENTES El accionante fundó su petición de amparo en los siguientes hechos: Que vive desde hace más de 8 años en el área rural, vereda Ricaurte, sector el Higuerón, municipio de Rondón, junto con su grupo familiar que está compuesto por su esposa Maura Liria Rojas Cuervo y sus dos menores hijas Nidya Mayerly y Karen Milena de 11 y 7 años, respectivamente, donde desarrollan la actividad económica que les provee el sustento diario.

Que fueron damnificados por la ola invernal en los años 2010-2011, sufriendo daños en los cultivos y en su vivienda, los cuales fueron registrados por las autoridades correspondientes, siendo incluidos en el Registro Único de Damnificados, e informados de su condición de beneficiarios de una solución de vivienda, ofrecida por el Gobierno Nacional.

Que han transcurrido más de cinco años sin que se haya materializado la ayuda ofrecida; que Colsubsidio le ofreció una solución de vivienda en el municipio de Tunja, sin tener en cuenta su situación económica que depende del cultivo de su parcela. Que desde el desastre natural su vivienda presenta grietas y deficiencias estructurales, el techo está averiado y corre riesgo de colapsar y como consecuencia lesionar la integridad física de sus ocupantes.

Que en varias oportunidades, por medio del Personero Municipal de Rondón, se comunicó con Colsubsidio para averiguar sobre la fecha de materialización de la solución de vivienda; pero lo único que obtuvo fueron algunas fechas ilusorias, dando largas al asunto o señalando pretextos, sin que exista un avance efectivo que busque la protección de sus derechos.

Por lo anterior, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana y a la vivienda digna de su núcleo familiar, y en consecuencia pidió que se ordene a las entidades accionadas adelantar los procedimientos necesarios para la reconstrucción de su vivienda de manera inmediata. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 20 de febrero de 2017, el Tribunal Superior de Tunja admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las entidades accionadas, y vinculó al Personero Municipal de Rondón y al Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción; asimismo, decretó la práctica de una inspección judicial a la vivienda del señor Octavio Parra Salamanca, para que se verificara el número de personas que habitan el inmueble, las condiciones de la vivienda, los servicios que posee, la explotación económica, la estabilidad del terreno, de la construcción y el riesgo que representa para sus ocupantes, comisionando para el efecto al Juzgado Promiscuo de Rondón. El Asesor II del equipo de trabajo Jurídico Legal de la Secretaría General del Fondo de Adaptación manifestó no constarle los hechos y se opuso a la vinculación de esa entidad, porque no han vulnerado los derechos fundamentales que invoca el accionante.

De otra parte, refirió que el objeto y fin del Fondo de Adaptación establecido en el Decreto 4819 de 2010, consiste en la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de la Niña, etapa que se extenderá hasta el año 2018, en virtud del cual se adelanta el «Programa Nacional de reubicación y reconstrucción de viviendas para la atención de hogares damnificados y/o localizados en zonas de alto riesgo no mitigable afectadas por los eventos derivados del Fenómeno de la Niña 2010-2011», sin que del mismo se observen dilaciones injustificadas o actuaciones irregulares que justifiquen el amparo solicitado, pues la actuación de la administración esta reglada y obedece a la planeación y programación establecida.

Dentro del cual el accionante y su núcleo familiar están incluidos como beneficiarios, programa en el que actualmente se están adelantando las acciones establecidas en la Resolución n.º 340 de 2015 para materializar ese beneficio, dentro de los términos y plazos establecidos, y destacó que ha adelantado los trámites y procedimientos pertinentes para brindar una solución de vivienda al accionante y su familia, los cuales se encuentran dentro de los plazos previstos.

El apoderado de Colsubsidio indicó que el 26 de abril de 2016 publicó la condición de elegibles del accionante dentro del Programa Nacional de Reubicación y Reconstrucción de Viviendas para la Atención de Damnificados del Fenómeno de la niña 2010-2011, dentro del cual como operador ha cumplido con los lineamientos del Fondo de Adaptación, al realizar las fases de verificación contenidas en la visita e identificación, definición de elegibilidad y publicación para el registro del accionante y actualmente está pendiente de la expedición del certificado de disponibilidad de recursos para iniciar la contratación y ejecución del proyecto de vivienda Santa Rosa de Viterbo.

Resaltó que Colsubsidio debe dentro de la fase de ejecución asegurarse que la vivienda cumpla con los requisitos establecidos por el Fondo de Adaptación, para lo cual debe reunir los documentos que hacen constar que la vivienda a construir cumpla con la viabilidad jurídica, técnica y financiera requerida; aclarando que si bien el accionante en la primera fase se ubicó como elegible, les corresponde en la segunda fase verificar que el hogar siga cumpliendo la totalidad de los requisitos y no incurra en ninguna inhabilidad, antes de la asignación del beneficio por parte del Fondo de Adaptación. Agregó que las demoras en el inicio de la ejecución de las obras, se presenten por falta de la expedición del CDR, función a cargo del Fondo de Adaptación a través de la Fiduciaria que administra los recursos del programa; por lo anterior, solicitó negar la acción de tutela, porque no han vulnerado derecho fundamental alguno al accionante al estar en curso la atención de los beneficiarios de conformidad a los plazos y condiciones establecidas.

El personero municipal de Rondón luego de hacer un recuento de los hechos expuestos por el accionante, aceptó que la vivienda del accionante y su familia está en precarias condiciones, razón por la cual solicitó que se le amparen los derechos fundamentales que invocó, pues aunque se realizaron varias llamadas desde ese despacho a Colsubsidio, con el fin de tratar el asunto de la reconstrucción de la vivienda del señor Parra Salamanca, ello no se ha materializado.

La apoderada del Municipio de Rondón señaló que revisados los soportes físicos con que cuenta la entidad, no se encontró información que confirmara que el señor Octavio Parra Salamanca este ingresado al Registro único de Damnificados por el fenómeno de la niña 2010-2011; asimismo, adujo que dicho ente territorial no es la autoridad encargada de asignar los beneficiarios al programa nacional de reubicación y reconstrucción de viviendas, razón por la cual solicitó información al operador Colsubsidio, el cual informó que se ofreció a los hogares afectados la opción de trasladarse al programa de vivienda estructurado en el municipio de Tunja, denominado «Urbanización Antonio Santos», quienes declararon que conocían y aceptaban ser reubicados en el citado proyecto.

Por último, refirió que el municipio ha colaborado para que se cumpla el objetivo del programa nacional de reubicación y reconstrucción de viviendas para los hogares damnificados, pero las entregas de las soluciones de vivienda no dependen del ente territorial. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres pidió exonerar de toda responsabilidad a esa Unidad, dado que no está dentro de sus competencias resolverle la problemática planteada, debido a que su función es la de administrar la base de datos únicamente; asimismo, destacó que la «subcuenta Colombia Humanitaria se creó para las fases de atención y rehabilitación de damnificados y para las fases de recuperación, construcción y reconstrucción se creó el Fondo de Adaptación, para lo cual utilizan la información contenida en el Registro Único de Damnificados “REUNIDOS”, en el cual se encuentra registrado el accionante».

Con posterioridad, se recibió respuesta de la apoderada del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, donde luego de precisar las condiciones, procedimientos y beneficiarios del subsidio de vivienda, y de citar la normatividad que regula la materia, señaló que consultado el sistema de información del subsidio familiar de vivienda del citado ministerio, se encontró que para el accionante «no existe postulación, ni se ha realizado petición alguna […]», por lo que debe adelantar el trámite para postularse al subsidio de vivienda y realizar los procedimientos administrativos necesarios establecidos en el Decreto 2190 de 2009.

Por sentencia del 4 de mayo de 2017, el Tribunal Superior de Tunja concedió el amparo y ordenó al «Gerente del Fondo Adaptación y al representante legal de la Caja Colombiana de Subsidio Familiar Colsubsidio», como Operador Zonal del programa Fondo de Adaptación, cada uno dentro del ámbito de sus competencias, para que dispongan, si aún no lo han hecho, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo, «la realización de un estudio geotécnico y análisis de estabilidad del talud para buscar una solución definitiva que involucre la recuperación de la vivienda del accionante, debiendo su estructura ser sometida a un estudio específico de patología y vulnerabilidad que entregue las recomendaciones de reforzamiento estructural de las mismas a un nivel de seguridad acorde a su uso residencial; obtenidos los conceptos correspondientes, procedan conforme a ellos a reconstruir, reubicar o darle una solución de vivienda definitiva al accionante, […]»; asimismo, dispuso que « el Gerente del Fondo Adaptación, el representante legal de la Caja Colombiana de Subsidio Familiar Colsubsidio y el Alcalde del municipio de Rondón», cada uno, dentro del ámbito de sus competencias «ofrezcan al accionante un subsidio de arrendamiento, para que evacuen inmediatamente el inmueble que habitan, de tal forma que garantice de manera adecuada su dignidad, seguridad y bienestar y los de su familia, solución que deberá mantenerse vigente hasta tanto se ejecuten completamente las acciones que como resultado de tales estudios se decida realizar.

El aludido subsidio, cuya entrega se ordena, debe garantizar iguales o superiores condiciones de vivienda con que cuenta en la actualidad el accionante, so pena de incurrir en las sanciones establecidas en los artículos 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991», y remitió copia de la sentencia a la Personería municipal de Rondón, para la respectiva vigilancia y el acompañamiento a que haya lugar.

Para llegar a tal conclusión, resaltó que de acuerdo a la inspección judicial adelantada por el perito nombrado por el juzgado comisionado, se determinó que «el terreno donde se encuentra la construcción es estable; sin embargo, las accionadas optaron por ofrecerle una vivienda, […], lejos de su arraigo y costumbres, en donde posiblemente no encuentren las facilidades de proveerse su manutención, precisamente porque están acostumbrados a un estilo de vida diferente al de las ciudades en las que se les ofrece esas posibilidades, sin adoptar medidas coherentes, serias y suficientes para ofrecer una solución de fondo a la problemática actual que enfrenta el accionante, entre ellas la realización de un estudio especializado que así lo determine y señale las probables soluciones y menos una reubicación de los residentes del lugar, pese al inminente riesgo en que se encuentran, […]»; además, indicó que ninguna de las entidades acusadas han tomado a la fecha medidas que al menos permitan mitigar el riesgo en que se encuentra el señor Parra Salamanca y su familia, pues no se ha practicado ningún estudio especializado inherente al análisis de la estabilidad del suelo donde se encuentra construida la vivienda.

III. IMPUGNACIÓN El Abogado de la Caja Colombiana de Subsidio Familiar –Colsubsidio-, insistió en que no existió por parte de esa entidad vulneración a los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, y que tampoco puede ser destinataria de las ordenes proferidas, dado que «ha cumplido a cabalidad dentro del marco de sus obligaciones contractuales y en desarrollo de la reglamentación y procedimientos exigidos por el Fondo Adaptación»; igualmente, señaló que «carece de competencia alguna para ejecutar el pago de auxilio de arriendos, en razón a que lo anterior no está dentro de los lineamientos y alcances del Fondo Adaptación y por lo tanto Colsubsidio no podría actuar superando dichos lineamientos», y que «se encuentra actualmente pendiente de la expedición del certificado de disponibilidad de recursos “CDR” para iniciar la contratación y posterior ejecución del proyecto».

El Fondo de Adaptación también reiteró lo expuesto en el informe rendido en primera instancia para esgrimir que el juzgador desconoció por completo «la realidad fáctica del programa nacional de vivienda y la normatividad reglamentaria aplicable a la atención de la emergencia invernal “fenómeno de la niña 2010-2011”»; así como las competencias funcionales de las entidades encargadas del programa de solución de vivienda; además, refirió que el cumplimiento del fallo «supone omitir los requisitos establecidos en el instructivo general programa nacional de vivienda que se adoptó con Resolución n.º 340 del 29 de abril de 2015 (antes manual operativo de los contratos de operadores zonales de vivienda – Resolución n.º 009 del 27 de febrero de 2013, modificada parcialmente con la Resolución n.º 046 del 16 de septiembre de 2013), los cuales son de obligatorio cumplimiento para todos los intervinientes en el proceso, so pena de afectar el principio de legalidad y la correcta distribución del gasto público, así como el derecho a la igualdad y el debido proceso».

De otra parte, reiteró varios precedentes de esta Sala, en punto a la necesidad de que los aspirantes a los programas de vivienda cumplan los criterios objetivos, requisitos y condiciones estipuladas legalmente, los cuales tienen el fin de establecer condiciones de elegibilidad ante la inmensa afectación que produjo la ola invernal. IV. CONSIDERACIONES Para proteger los derechos fundamentales de cualquier persona, amenazados o vulnerados por acción u omisión de una autoridad pública, se estableció en el artículo 86 de la Constitución Política la vía preferente de la tutela, que le permite a todo ciudadano acudir a la Rama Judicial en busca de una orden que impida el acto amenazante o lo suspenda.

En el presente asunto, los impugnantes aseguran que la orden del Tribunal está por fuera de las funciones que les otorga la ley y las disposiciones reglamentarias y contractuales que se han establecido en el marco del «Programa Nacional de Reubicación y Reconstrucción de Viviendas para la Atención de Hogares Damnificados y/o localizados en zonas de alto riesgo no mitigable afectados por los eventos derivados del Fenómeno de La Niña 2010 – 2011».

Ahora bien, estima la Corte que la decisión acogida en la sentencia objeto de impugnación, en cuanto dispuso conceder el amparo solicitado por la parte actora, no atiende la regulación constitucional, ni legal de dicho medio defensivo de los derechos fundamentales, toda vez que no obstante los razonados argumentos que ofrece, es lo cierto que quien hoy acude a la tutela, no empleó los medios ordinarios instituidos a su favor, contrariando de ese modo el principio de residualidad.

Al respecto, debe decirse que contrario a lo concluido por el juez colegiado, para esta Sala no es posible acceder a las aspiraciones del peticionario, por cuanto impartir una orden de tal índole desbordaría la órbita de acción del juez de tutela, a quien no le es dable declarar la titularidad de derechos de rango legal, en cabeza de los administrados, además de afectar la legalidad del gasto público, cuya competencia está radicada en autoridades distintas de la judicial.

Igualmente, es importante destacar que la asignación de beneficios, como el reclamado por la parte actora, según lo manifestado por las entidades accionadas, se encuentran sometidos a unos requisitos y condiciones reglados que no pueden ser desconocidos por el juez constitucional, y por lo mismo, la petición de amparo resulta en este aspecto improcedente, pues no es dable en sede de tutela introducir u omitir condiciones diferentes para la entrega del bien reclamado, como tampoco del subsidio reconocido por el tribunal, pues ello sería tanto como invadir la competencia legal de las autoridades establecidas para tales efectos, a más de irrespetar los derechos al debido proceso administrativo y a la igualdad de otro sector de la población que se encuentra en las mismas condiciones del accionante.

Esta ha sido la posición que ha sostenido esta Sala de la Corte sobre el tema, siendo pertinente traer apartes de la sentencia T 41407 del 22 de enero de 2013, donde al estudiar un tema similar, se dijo: “Ahora bien, respecto del otorgamiento inmediato del subsidio de vivienda peticionado por la parte actora, se observa de lo manifestado por Fonvivienda que el accionante no se ha postulado a ninguna de las convocatorias dirigidas a la población desplazada, que tienen como objetivo asignar Subsidios Familiares de Vivienda ni ha adelantado trámite administrativo alguno para beneficiarse de los programas de vivienda.

En consecuencia, tampoco es posible acoger la pretensión del actor respecto del otorgamiento del subsidio de vivienda, sin que haya cumplido con los trámites y exigencias legalmente dispuestos para tal fin, pues estaría el juez de tutela extralimitando su competencia e irrespetando los derechos de otro sector de la población desplazada, que si ha realizado los trámites requeridos para acceder al subsidio.

En este orden de ideas, no se advierte que las entidades accionadas estén sustrayéndose de la responsabilidad que tienen de atención a la población desplazada, ni que se presenten actuaciones arbitrarias con las cuales se puedan vulnerar los derechos fundamentales de la parte actora.” Así las cosas, no resulta dable al juez de tutela, soslayar el cumplimiento de los requisitos establecidos legalmente para acceder a una vivienda, o a un subsidio para mitigar las difíciles condiciones que el accionante viene atravesando, para ordenar directamente la entrega de un subsidio, sin ninguna otra consideración, máxime cuando se advierte que según lo manifestado por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el peticionario no ha agotado el procedimiento regular para tal fin, pues «no existe postulación, ni se ha realizado petición alguna […]».

De otra parte, vale la pena destacar que el señor Parra Salamanca y su núcleo familiar están incluidos como beneficiarios, en el Programa Nacional de Reubicación y Reconstrucción de Viviendas para la Atención de Damnificados del Fenómeno de la Niña 2010-2011, en el que actualmente se están adelantando las acciones establecidas en la Resolución n.º 340 de 2015, para materializar ese beneficio, dentro de los términos y plazos establecidos; asimismo, como lo corroboró el mismo actor en su escrito de tutela, le fue ofrecido a los hogares afectados la opción de trasladarse al programa de vivienda estructurado en el municipio de Tunja, denominado «Urbanización Antonio Santos», el que no aceptó por «no tener en cuenta su realidad fáctica y económica»; aunado a lo anterior, según lo informado por la Caja Colombiana de Subsidio Familiar –Colsubsidio-, se está pendiente de la expedición del certificado de disponibilidad de recursos para iniciar la contratación y ejecución del proyecto de vivienda Santa Rosa de Viterbo, dentro del cual, de acuerdo a lo informado por el Fondo Adaptación, será atendido el accionante junto con su grupo familiar, siempre y cuando este así lo apruebe, mediante la suscripción del documento de entendimiento.

No obstante, lo anterior se advierte a las entidades accionadas que deberán proseguir con las gestiones para dar una pronta solución al actor, que es damnificado por los eventos derivados del fenómeno de «La Niña» y hace parte de la población vulnerada, continuando con el proceso de reubicación y/o reconstrucción de vivienda atendiendo las condiciones específicas del accionante.

En este orden de ideas, se revocará el fallo impugnado y en su reemplazo, se negará el amparo de los derechos fundamentales invocados, y se dispondrá dejar sin efectos las órdenes impartidas en sede de tutela por el Tribunal Superior de Tunja, al igual que las decisiones y/o actuaciones que en cumplimiento de aquellas, se hubieran adelantado.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la decisión impugnada, conforme las razones antes indicadas, y en su lugar NEGAR el amparo de los derechos fundamentales invocados, y en consecuencia se dejarán sin efectos las órdenes impartidas en sede de tutela por el Tribunal Superior de Tunja, al igual que las decisiones y/o actuaciones que en cumplimiento de aquellas, se hubieran adelantado.

SEGUNDO: EXHORTAR a las entidades accionadas, para que sin perjuicio de lo resuelto en el numeral anterior, adelanten las gestiones para dar una pronta solución al actor, continuando con el proceso de reubicación y/o reconstrucción de vivienda atendiendo las condiciones específicas del accionante.

TERCERO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-12 V.00 17 SCLAJPT-12 V.00