República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 67009 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente STL9036-2016 Radicación n. 67009 Acta No. 23 Bogotá, D. C., veintinueve (29) de junio de dos mil dieciséis (2016). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por MARÍA LEONARDA HERNÁNDEZ DE MARTÍNEZ, en calidad de sucesora procesal de ISRAEL MARTÍNEZ PÉREZ, contra el fallo proferido por la SALA CIVIL FAMILIA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE SINCELEJO, dentro de la acción de tutela que interpuso JACOBO QUESSEP ESPINOSA, en calidad de Alcalde del municipio de Sincelejo, contra los JUZGADOS PRIMERO PROMISCUO MUNICIPAL DE SUCRE y PROMISCUO DEL CIRCUITO DE MAJAGUAL, trámite al cual se vinculó la impugnante y los herederos determinados e indeterminados de ISRAEL MARTÍNEZ PÉREZ.

ANTECEDENTES JACOBO QUESSEP ESPINOSA, en calidad de alcalde municipal de Sincelejo, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, DEFENSA y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas. En lo que interesa a la impugnación, refirió que Israel Norberto Martínez Pérez inició tutela contra el municipio de Sincelejo, con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se ordenara el reconocimiento de la pensión de vejez, trámite que se adelantó ante el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Sucre, despacho que en sentencia de 26 de agosto de 2015 la declaró improcedente.

Relató que aquel accionante, inconforme con tal decisión la impugnó ante el Juzgado Promiscuo del Circuito de Majagual –Sucre-, autoridad que a través de proveído de 6 de noviembre de 2015 revocó la de primer grado, y en su lugar, amparó los derechos fundamentales y ordenó al municipio que procediera a reconocer y pagar la pensión de jubilación de conformidad con la L. 6/1945, junto con el retroactivo de las mesadas causadas desde el 7 de marzo de 1992 e intereses moratorios.

Indicó que en cumplimiento a la orden de tutela, profirió la Res. 4696 de 1º de diciembre de 2015 mediante la cual reconoció la prestación económica; sin embargo, no procedió a realizar el pago inmediato del retroactivo de 20 años, por constituir una erogación fuerte al patrimonio público y por cuanto, el ente territorial se encuentra dentro de un acuerdo de reestructuración de pasivos aceptado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Adujo que el entonces accionante promovió el incidente de desacato, por el no pago del retroactivo ordenado en el fallo de tutela. Agregó que en auto de 18 de noviembre de 2015, el Juzgado de conocimiento abrió incidente contra el Municipio de Sincelejo, oportunidad en la cual Jairo Fernández Quessep fungía como alcalde municipal y a quien se le impuso el 1º de diciembre de esa anualidad la sanción por desacato, providencias contra las cuales interpuso acción de tutela, con miras a que se dejaran sin valor y efecto, siendo denegada por improcedente en sentencias de 18 de enero y 10 de marzo de 2016, proferidas por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal de Sincelejo y la Sala Civil de Casación de esta Corporación. Expuso que al existir cambio de administración, fue vinculado al trámite incidental, donde informó que ya había dado cumplimento a la orden impartida, por lo que solicitó la práctica de pruebas, entre las que se encontraban unas documentales y una inspección judicial, las cuales –dice- no fueron decretadas.

Manifestó que mediante providencia de 22 de febrero de 2016, se impuso en su contra la sanción de arresto por el término de 48 horas, decisión que el 17 de marzo de 2016, fue confirmada por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Majagual, al surtirse el grado jurisdiccional de consulta. Cuestionó que las decisiones adoptadas por las autoridades convocadas, constituyen «cosa juzgada fraudulenta», toda vez que, se han cumplido formalmente con todos los requisitos procesales, pero, en su esencia constituyen un negocio «fraudulento a través de medios procesales, que implica un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad, como sería la lesión al patrimonio público, a normas de orden público, a la moralidad administrativa y a las garantías iusfundamentales ».

Con base en los hechos narrados, solicita se amparen sus derechos fundamentales y se deje sin efectos las providencias dictadas el 22 de febrero y 17 de marzo de 2016 por los Juzgados Primero Promiscuo Municipal de Sucre y Promiscuo del Circuito de Majagual, respectivamente, y en su lugar, se ordene la práctica de las pruebas pedidas en el trámite incidental y, que se expida una nueva providencia que determine «no sancionar por desacato».

TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 18 de abril de 2016, la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las accionadas y vinculó a los herederos determinados e indeterminados de Israel Norberto Martínez Pérez, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. La Jueza Promiscua del Circuito de Majagual –Sucre- y el Juez Primero Promiscuo Municipal de Sucre, por escrito separado, indicaron que si bien el municipio de Sincelejo expidió la Resolución de inclusión en nómina de Martínez Pérez, también lo es que no allegó prueba alguna que permitiera concluir que se encontraran en trámite las diligencias necesarias para el cumplimiento de la totalidad del fallo de tutela, razón por la cual solicitaron que fueran rechazadas las súplicas de la demanda.

Por su parte, la señora María Leonarda Hernández de Martínez, en su calidad de cónyuge supérstite de Norberto Martínez, indicó que el hoy convocante ya había presentado acción de tutela contra las decisiones de 6 de noviembre y 1º de diciembre de 2015 que sancionó por desacato a Jairo Fernández Quessep, -alcalde de la época-, dictados por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Majagual y el Juzgado Promiscuo municipal de Sucre, respectivamente, la cual fue conocida por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal de Sincelejo, autoridad que en sentencia de 18 de enero de 2016 la denegó por improcedente, decisión que fue confirmada el 10 de marzo de los corrientes por la Sala de Casación Civil de esta Corporación. Surtido el trámite de rigor, la Sala de conocimiento de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 28 de abril de 2016, concedió el amparo tutelar y ordenó dejar sin valor y efecto el proveído de 22 de febrero de 2016, dictado por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Sucre –Sucre- dentro del incidente desacato.

Así refirió: (…) De acuerdo al (…) material probatorio que reza en el expediente, se pudo constatar que si bien el fallo de tutela proferido por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre – Sucre de fecha 06 de noviembre de 2015, ordenó revocar la decisión adoptada por el Juzgado Primero Promiscuo de Sucre – Sucre, no es menos cierto que el mismo en su artículo tercero de la parte resolutiva, no es claro para su cumplimiento, ya que no estableció término alguno para la exigibilidad de dicha obligación, como si lo contempló el artículo segundo con relación al reconocimiento y pago de la pensión. Lo anterior significa que ante la ambigüedad de la orden, en cuanto al término para cumplir lo relacionado con el pago del retroactivo pensional, no es posible aducir incumplimiento de la sentencia respecto de ese punto, retroactivo que, por demás, ya fue reconocido por el municipio accionado mediante la resolución No. 4696 del 1º de diciembre de 2015 (…).

Posteriormente, María Leonarda Hernández de Martínez, solicitó la aclaración y/o adición de la anterior providencia, a fin que se indicara en qué parte de la Res. 4696/2015 se manifestó la administración sobre el retroactivo pensional; que se aclarara cuál era el tiempo que tenía el ente territorial para cancelar dicho retroactivo o si era de imposible cumplimiento y por qué se decidió anular el fallo de tutela primigenio, cuando la acción iba dirigida al proveído que impuso la sanción por desacato.

En providencia de 11 de mayo de 2016, el Tribunal de conocimiento, denegó la petición referida al considerar que era improcedente realizar una apreciación sobre la ambigüedad en la orden impartida al pago del retroactivo pensional. Agregó que las inconformidades frente a la decisión del fallo de tutela en cuanto dejó sin efectos la sanción por desacato impuesta al alcalde de Sincelejo, debía confutarlas a través de la impugnación. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la vinculada María Leonarda Hernández de Martínez la impugna, para lo cual, afirma que se omitió analizar la procedencia excepcional de la acción de tutela contra acciones de la misma naturaleza, pues no se estudió en qué forma los requisitos se encontraban satisfechos en el caso concreto.

Explica que la orden de tutela primigenia -6 de noviembre de 2015- en su numeral segundo impuso al municipio de Sincelejo que en el término improrrogable de 48 horas reconociera y pagara la pensión de jubilación a Israel Norberto Martínez Pérez y, en el numeral tercero, se ordenó « pagar en forma retroactiva las mesadas causadas desde el día 7 de marzo de 1992, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia, aplicando los intereses de mora de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993», por lo que, afirma, frente a este último numeral se debe interpretar que el cumplimento lo era dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo.

Cuestiona que el a quo «erróneamente» estableció que no era procedente la sanción por desacato por cuanto, la sentencia de tutela no impuso un término para cancelar el retroactivo pensional, situación que –dice la impugnante- «dejó al arbitrio y capricho del representante legal del Municipio de Sincelejo el cumplimiento de dicha obligación, por cuanto despojó a la sucesora procesal de la posibilidad de iniciar nuevamente incidente de desacato, pues en la práctica, tal entidad argumentará nuevamente y tendrá como alfil de batalla, que al no existir, supuestamente, término de cumplimiento, “(…) no es posible aducir incumplimiento de la sentencia respecto de este punto (…)”».

Insiste que la orden impartida en la acción de tutela hoy impugnada, « convirtió la sentencia de amparo constitucional de fecha 6 de noviembre de 2015, en un simple catalogó de buenas intenciones, cercenando además la posibilidad de lograr el cumplimiento completo de la misma antes de que fallezca la sucesora procesal, pues deja a la voluntad de la entidad demandada el cumplimiento de la orden especifica (sic) contenida en el numeral tercero de dicha providencia ».

Manifiesta que las autoridades judiciales no pueden permitir que una entidad administrativa acuda a múltiples y sucesivas acciones de tutela con la finalidad de «esquivar sus obligaciones y no dar cumplimiento a la orden de amparo », lo cual se tornaría en interminable un proceso legalmente concluido, esto dado que el Municipio ya había instaurado acción de tutela contra el fallo dictado el 6 de noviembre de 2015 por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Majagual y el auto dictado el 1º de diciembre de esa anualidad, por medio del cual se le impuso sanción por desacato al reconocimiento de la pensión de jubilación a favor de Martínez Pérez.

IV. CONSIDERACIONES De acuerdo con el art. 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento de trámite preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se use como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La prosecución de la eficacia de los citados derechos, ha de acompasarse con otros valores del Estado de Derecho, en particular, en lo que concierne a la administración de justicia, la seguridad jurídica, específicamente la que realiza el instituto de la cosa juzgada, y el principio constitucional de la independencia y autonomía de los jueces.

Cuestiona la impugnante, el proveído del a quo constitucional a través del cual ordenó « dejar sin valor y efectos la sanción impuesta al señor Jacobo Quessep Espinosa, en la providencia de fecha 22 de febrero de 2016, proferida por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Sucre», pues en su sentir, no se analizó la procedencia de la acción de tutela contra otra de igual naturaleza y, además, se dio una indebida interpretación al término impuesto en la sentencia de tutela primigenia para cumplir con la orden allí establecida.

Al respecto, cabe aclarar que jurisprudencialmente se ha admitido que la única posibilidad para que proceda una acción de la misma naturaleza o contra la providencia emitida en el incidente de desacato, es cuando se vulnera en el trámite el debido proceso previsto como derecho fundamental en el art. 29 Superior. Esta disposición reconoce el principio de legalidad como fundamental en el ejercicio de las funciones tanto judiciales como administrativas, así como la observancia de las formas propias de cada juicio a través de una serie de garantías en defensa de los asociados.

En este orden, el debido proceso se entiende como la regulación que previamente delimita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de forma tal que ninguna actuación judicial o administrativa dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentre sujeta a procedimientos señalados en la ley y en los reglamentos.

Revisado el presente caso, no es motivo de controversia que (i) el 6 de noviembre de 2015, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Majagual –Sucre-, en segunda instancia amparó los derechos fundamentales de Israel Norberto Martínez Pérez y, ordenó a la Alcaldía de Sincelejo procediera a reconocer y pagar la pensión de jubilación con su respectivo retroactivo e intereses de mora;

(ii) que aquel inició incidente de desacato contra dicho municipio, trámite que se adelantó ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Sucre, autoridad que en auto de 1º de diciembre de 2015 impuso la sanción por desacato a Jairo Fernández Quessep, en calidad de representante de ese ente territorial para la época de los hechos; (iii) que dicho alcalde interpuso acción de tutela contra las referidas autoridades judiciales, con miras a obtener la protección de sus derechos fundamentales y, se dejara sin valor y efecto las aludidas, la cual fue denegada por improcedente el 18 de enero, decisión confirmada el 10 de marzo por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo y la Sala de Casación Civil de esta Corporación, respectivamente;

(iv) que debido al cambio de administración municipal, se abrió el incidente de desacato contra Jacobo Quessep Espinoza –actual dignatario y hoy tutelante-, quien a través de memorial informó que mediante Res. 4696/2015 se reconoció la pensión de jubilación a Martínez Pérez, pero que no ha sido posible cancelar el retroactivo, en tanto la entidad de encuentra en proceso de reestructuración, por lo que solicitó que se oficiara al Ministerio de Hacienda para que certificara « si el municipio de Sincelejo se encuentra inmerso en un acuerdo de reestructuración de pasivos y que certifique como es el procedimiento para el pago de la contingencia judicial », y que decretara la inspección judicial en la Oficina de Recursos Humanos y en la Secretaria de Hacienda, con el fin de terminar la inclusión en nómina de pensionados;

(v) que en providencia de 22 de febrero de 2016, se impuso la sanción por desacato, la cual se confirmó el 17 de marzo siguiente, en grado jurisdiccional de consulta. Bajo ese panorama, y efectuada la revisión de las actuaciones surtidas dentro del trámite incidental, se observa que, en ninguna de las piezas procesales allegadas al plenario, se encontró que las autoridades judiciales se pronunciaran frente a la solicitud de las pruebas solicitadas por el incidentado.

Así las cosas, se observa que el proceder desplegado por las autoridades accionadas, quebrantó el derecho al debido proceso, pues pese a que el hoy tutelante solicitó la inspección judicial en la Oficina de Recursos Humanos y en la Secretaria de Hacienda, con el fin de terminar la inclusión en nómina de pensionados y pidió que se oficiara al Ministerio de Hacienda para que certificara « si el municipio de Sincelejo se encuentra inmerso en un acuerdo de reestructuración de pasivos y que certifique como es el procedimiento para el pago de la contingencia judicial », lo cierto es que los despachos cuestionados no realizaron pronunciamiento alguno sobre la procedencia del decreto y practica de dichos elementos de juicio y omitieron realizar un análisis integral frente a las peticiones del incidentado, tendientes a demostrar el estado de reestructuración en que afirma se encuentra el ente territorial.

En tales condiciones, independiente de la interpretación que tuvo el a quo constitucional frente al término impuesto para el cumplimento de la orden dada en la sentencia de tutela primigenia, se tiene por cierto que las autoridades convocadas, ninguna solución probatoria le ofrecieron al incidentado, razón suficiente para amparar su derecho al debido proceso.

Por ello, deberá la autoridad judicial que conoció el trámite incidental manifestarse sobre cada una de las pruebas solicitadas por el accionante. Finalmente, dada la situación descrita por la convocante frente a que las decisiones adoptadas por las autoridades convocadas, constituyen «cosa juzgada fraudulenta», toda vez que, si bien se han cumplido formalmente con todos los requisitos procesales, en su esencia constituyen un negocio «fraudulento a través de medios procesales, que implica un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad, como sería la lesión al patrimonio público, a normas de orden público, a la moralidad administrativa y a las garantías iusfundamentales », considera oportuno esta Sala, compulsar copias de las presentes diligencias a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y a la Fiscalía General de la Nación, para lo que estimen pertinente.

Asimismo, se ordenara remitir copias a la Procuraduría General de la Nación con el fin que, en defensa del patrimonio público, analice dentro de sus competencias la posibilidad de interponer la acción de revisión prevista en el art. 20 de la L. 797/2003, respecto de la sentencia de tutela dictada el 6 de noviembre de 2015 por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Majagual –Sucre-.

En este orden de ideas, y sin que se hagan necesarias otras consideraciones se confirmara el fallo impugnado, aunque por razones diferentes. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.

SEGUNDO: COMPULSAR copia de las presentes diligencias a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y a la Fiscalía General de la Nación, para lo que estimen pertinente de acuerdo a sus competencias.

TERCERO: REMITIR copia a la Procuraduría General de la Nación con el fin que analice dentro de sus competencias, la posibilidad de interponer la acción de revisión prevista en el art. 20 de la L. 797/2003, respecto de la sentencia de tutela dictada el 6 de noviembre de 2015 por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Majagual –Sucre-.

CUARTO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.

QUINTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 3