CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 54461 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente STL8854-2014 Radicación n.° 54461 Acta 23 Bogotá, D. C., dos (2) de julio de dos mil catorce (2014). Decide la Corte la impugnación presentada por ARNULFO BASTO ÁLVAREZ, parte accionante en este asunto, contra el fallo proferido por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción de tutela que instauró contra el MUNICIPIO DE BUCARAMANGA y la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. I.
ANTECEDENTES ARNULFO BASTO ÁLVAREZ instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO y la «PARTICIPACIÓN CIUDADANA en conexidad con los DERECHOS CULTURALES», presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas. En lo que interesa a la impugnación, refiere el peticionario que la Procuraduría General de la Nación es propietaria de un bien inmueble ubicado en la calle 37 N° 12-08 de la ciudad de Bucaramanga,que se identifica con número de matrícula inmobiliaria 300-88924.
Afirma que es un bien de interés cultural del ámbito municipal, por lo que le son aplicables la L. 1185/2008 y sus D. R. 763/2009 y 1469/2010, por lo que la Procuraduría General de la Nación previo a efectuar cualquier modificación, debió cumplir con todos los requerimientos previstos en tales normativas. Indica que el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga, mediante fallo del 23 de agosto de 2013 dentro de una acción de cumplimiento, ordenó al Alcalde Municipal incorporar en el folio de matricula inmobiliaria correspondiente la anotación de declaración de «Bienes de Interés Cultural – BIC».
Señala que la anterior providencia no se ha cumplido a cabalidad, por lo que el 23 de septiembre de 2013 promovió incidente de desacato contra el alcalde de la ciudad de Bucaramanga; no obstante, continúa incumpliendo la orden impartida. Estima que el incumplimiento de las normas que rigen para la protección, recuperación, conservación y restauración del BIC por parte de la suprema autoridad administrativa municipal y el desconocimiento de los requisitos previos a la intervención del inmueble, por parte del ente de control, constituyen una «amenaza grave, inminente e irreparable».
Manifiesta que el 3 de abril de los corrientes, participó en el cabildo abierto sobre el proyecto de Acuerdo 003 de 2014 «Plan de Ordenamiento Territorial de Bucaramanga Segunda Generación» y en su ponencia, presentada en nombre de la comunidad, expuso cinco puntos referentes al Régimen Especial de Protección de los BIC, entre ellos, la problemática del bien inmueble referido, sin que sus inquietudes fueran resueltas de manera satisfactoria.
Destaca finalmente que un BIC que es intervenido, no solo puede constituir una amenaza grave, inminente e irreparable a los derechos fundamentales invocados, sino también, ocasionar una pérdida irreparable para el patrimonio cultural de un pueblo, por lo que no solo «se estaría perdiendo la historia, la memoria y un legado de los antepasados», sino también el derecho que tiene «al goce y disfrute del patrimonio cultural».
Con base en tales supuestos, el accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentalesy, que para su efectividad, se ordene a la Procuraduría General de la Nación que presente el Plan Especial de Manejo y Protección, la autorización de intervención, el anteproyecto aprobado por el Alcalde Municipal o la Secretaría delegada, la licencia urbanística expedida por la Curaduría Urbana y el registro del profesional que supervisa dicha obra para el BIC referido.
Así mismo, se ordene al Alcalde Municipal de Bucaramanga que solicite a la Procuraduría General de la Nación que presente todos los documentos previos a la intervención del BIC, con el fin de evitar que se siga «efectuando la demolición» delmismo y, en el caso de que el ente de control incumpla, proceder de conformidad con lo establecido en la L. 1185/2008 Art. 10º num. 4º lit. 3 y 4.
Como media provisional mientras se surte la presente acción solicita «se sirva decretar la suspensión de trabajos que adelanten en el bien inmueble identificado con matricula inmobiliaria 300-88924». II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 28 de abril de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bucaramanga, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las autoridades accionadas y a los demás intervinientes en el proceso objeto de la queja constitucional, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. Negó la solicitud de medida provisional deprecada al no existir suficientes elementos de juicio para determinar la vulneración de los derechos fundamentales.
Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia del 12 de mayo de 2014, denegó la protección procurada, para lo cual advirtió incumplido el presupuesto de subsidiariedad, en tanto el extremo accionante cuenta con el mecanismo constitucional de la acción popular para que por esta vía, se estudie lo referente a la protección de los derechos que pregona.
III. IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte actora la impugnó, para lo cual transcribió in extenso la sentencia T-537 de 2013, en la que la Corte Constitucional consideró que la acción de tutela resultaba procedente de manera transitoria, cuando se presenta en relación con la expedición de una licencia de construcción que tiene por objeto uno o varios bienes del patrimonio cultural y con la actuación de las autoridades administrativas, puede consumarse un daño irreparable a derechos como «el debido proceso y la participación».
Es por esta razón, que indica no debe desconocerse el precedente judicial que tiene carácter vinculante. III. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario, a través del cual toda persona puede acudir ante las autoridades judiciales para que se le salvaguarden los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o, excepcionalmente, de los particulares.
No hay duda que esta vía sólo procede cuando no exista otro medio de defensa judicial o, existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, lo cual evidencia su carácter eminentemente excepcional y subsidiario. Conforme con lo anterior, al analizar el asunto objeto de impugnación, no le asiste razón a la parte actora cuando pretende que se revoque la decisión de primera instancia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bucaramanga, porque las razones que en ella se exponen para no conceder el amparo pretendido, a través de la presente acción de tutela, se ciñen tanto a la regulación constitucional, como a la legal de dicho medio de defensa de los derechos fundamentales, por las siguientes razones: 1.
Afirma el actor que al interior de la acción de cumplimiento que adelantó, solicitó el trámite incidental de desacato, a fin de que el Alcalde Municipal de Bucaramangaacatara lo resuelto por el juez administrativo, en el fallo de fecha 23 de agosto de 2013. Ahora bien, se advierte que dicha petición fue presentada el 23 de septiembre de 2013, según folios 26 a 29; no obstante, una vez revisada la página de consulta de procesos de la Rama Judicial se evidencia que ésta, aún no ha sido resuelta de fondo por el juez natural, por lo que cumple esperar el pronunciamiento que al respecto, tome éste.
Se advierte entonces, que en forma paralela a este mecanismo, se está haciendo uso de los recursos ordinarios y que tal situación configura indudablemente la causa de improcedencia según lo prevé el num. 1 del Art. 6 del D. 2591/91. 2. No obstante, revisado el material probatorio obrante en elplenario, se evidencia que el D. 089/2004 por medio del cual se compilan los A. 034/2000, 018/2002 y 046/2003 mediante los cuales se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Bucaramanga, estableció en el Art. 64 «la conservación arquitectónica de algunos inmuebles» en los siguientes términos: Acoge algunos inmuebles individuales, manzanas y costados de estas del centro histórico de Bucaramanga, que constituyen aciertos importantes en el campo del urbanismo o de la creación arquitectónica, y en la consolidación de la morfología e identidad de la ciudad y enriquecimiento de su estructura; estos elementos, debido a sus valores arquitectónicos, tipológicos, morfológicos o estructurales, constituyen muestras valiosas que han permanecido en el proceso de transformación de la ciudad y por ello merecen ser protegidos y mantenidos, destacándose: 1.
La Manzana de la Gobernación de Santander 2. La Alcaldía de Bucaramanga 3. El Palacio de Justicia 4. Los Costados de Manzana norte y sur de la calle 37 entre carreras 13 hasta la carrera 11. Así, se observa que el numeral 4 del citado artículo estableció como inmueble objeto de conservación arquitectónica, los ubicados en «los Costados de la Manzana norte y sur de la calle 37 entre carreras 13 hasta la carrera 11», demarcacióndentro de la que está ubicado el inmueble que es materia de controversia.
Igualmente, del Sistema de Información Geo Referenciado del Municipio de Bucaramanga, se logra extraer que el aludido predio, ubicado en la Calle 37 nº 12-02/04/08 y carrera 12 Nº 37-09 del Barrio García Rovira, se encuentra en tratamiento de preservación urbana en los términos establecidos por el Plan de Ordenamiento Territorial. De la documental obrante en el plenario, también se advierte que la Procuraduría General de la Nación adquirió este predio ubicado en el centro histórico de la ciudad «zona catalogada en el POT de Bucaramanga como de preservación urbana», razón por la que la misma entidad y la alcaldía Municipal aceptan que corresponde a un inmueble cuya intervención debe estar orientada a «la restauración y preservación de su arquitectura», tal y como lo certificó el Secretario de Planeación de Bucaramanga mediante el oficio GOT -1701 del 6 de septiembre de 2012 y el oficio GOT-0073 del 27 de enero de 2014 (folios 88 a 122 del cuaderno de tutela), entre los cuales, también se evidencia el proyecto presentado por la Procuraduría en «aras de recuperar integralmente la edificación conservando sus valores históricos y artísticos».
Sin embargo, no obra en el plenario prueba alguna que demuestre que en efecto, dicho predio vaya a ser objeto de demolición como lo asegura el accionante, por el contrario a las respuestas emitidas por la Alcaldía Municipal y la Procuraduría se anexaron los oficios GOT 0024 y GOT 004 remitidos por el Secretario de Planeación que informa al consorcio ALFA 09 quien lidera el proyecto de restauración del BIC referido que «el proyecto presentado aplica al desarrollo consecuente, resultado de las condicionante normativa que posee el predio y su entorno. En ese orden de ideas, la intervención propuesta por ustedes, mantiene la construcción en las condiciones originales del inmueble, su espacialidad, tipología arquitectónica y su volumetría original».
Así mismo, le informa al consorcio que «en lo referente a la solicitud de autorización por parte de este despacho para realizar labores que referencian como obras preliminares, me permito informarle que no es competencia de este despacho dar permisos de construcción. No obstante de acuerdo con lo estipulado en el artículo 10 del Decreto 1469 del 30 de abril de 2010, pueden ustedes adelantar las reparaciones locativas que se referencian en el mencionado artículo que reza: “se entiende por reparaciones o mejoras locativas aquellas obras que tiene como finalidad mantener el inmueble en la debidas condiciones de higiene y ornato sin afectar su estructura portante, su distribución interior, sus características funcionales, formales y 7º volumétricas.
No requerirán licencia de construcción las reparaciones o mejoras locativas a que hace referencia el artículo 8 de la ley 810 del 2013 o la norma que lo adicione, modifique o sustituya”. Igualmente mediante oficio GOT -0073 del 27 de enero el Secretario de Planeación Municipal remite copia del proyecto de restauración histórica presentado por la Procuraduría General de la Nación al Consejo Departamental de Patrimonio Histórico, para queproceda a efectuar la revisión del mismo.
Por lo anterior y, ante la ausencia probatoria de un hecho indicador de que el actual predio está «siendo demolido», este juez constitucional no puede impartir órdenes que invaden el interregno administrativo de las autoridades encargadas de velar por la preservación del inmueble referido, que como quedóseñalado es un bien objeto de protección arquitectónica, el cual se encuentra dentro de un plan de restauración histórica. 3.
Aunado a lo anterior, esta Sala comparte lo decidido por el juez constitucional de primera instancia en el sentido de indicar que ante la verdadera afectación que pregona, referente a la omisión por parte del Alcalde de Bucaramanga y de la Procuraduría General de la Nación sobre la protección, recuperación y conservación de un bien que según el actor es catalogado como un bien de interés cultural del ámbito municipal, es un asunto que tiene en la acción popular, el mecanismo de defensa idóneo y efectivo para que tal aspecto sea debatido y dilucidado, y no, como aquí acontece, valiéndose indebidamente de la tutela, en franco desconocimiento de su carácter residual y subsidiario, que, precisamente, está orientado a impedir su empleo como remedio adicional o alternativo de los previstos por el legislador; situación que, de suyo, igualmente, torna inviable el amparo constitucional invocado.
Mecanismo que estáreglado en L. 472/1998 y que permite al interesado solicitar la adopción de las medidas cautelares que consagra el Art. 25, en los siguientes términos: Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso podrá el juez, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado.
En particular, podrá decretar las siguientes: a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando: b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo.
Parágrafo 1º.- El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso. Parágrafo 2º.- Cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio.
Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa del demandado. Como es sabido, el amparo constitucional no ha sido previsto como un atajo arbitrario del cual pueda el interesado servirse a gusto para soslayar los medios ordinarios o extraordinarios de defensa judicial que el ordenamiento le dispensa.
Por manera, que ante la existencia del indicado instrumento garantista por la parte interesada, que dicho sea de paso, aún se encuentran a disposición del peticionario, el recurso a la Constitución no tiene vocación de prosperidad. 4. Finalmente, debe advertir esta Sala ante la inconformidad planteada por el impugnante respecto del desconocimiento del precedente jurisprudencial constitucional frente al cual se ha decantado que «la acción de tutela resulta procedente de manera transitoria cuando se presenta en relación con la expedición de una licencia de construcción que tiene por objeto uno o varios bienes del patrimonio cultural, en especial cuando estos son bienes de interés cultural y cuando, con la actuación de las autoridades administrativas, puede consumarse un daño irreparable en derechos como el debido proceso y la participación», que por regla general las determinaciones que se profieran en sede de tutela producen efectos interpartes, como quiera que el recurso de amparo es un mecanismo que se ejerce a título personal, y por ende las decisiones que para un caso en particular se adopten solo tienen eficacia respecto de las partes que allí intervengan, por lo que tales antecedentes no pueden hacerse extensivos de manera general a todos los casos similares.
En este orden de ideas, y sin que se hagan necesarias otras consideraciones se impone confirmar la denegación del amparo impetrado. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - ACEPTAR el impedimento manifestado por el doctor Jorge Mauricio Burgos Ruiz. SEGUNDO.- CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia. TERCERO.- NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito. CUARTO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de Sala ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 1 13