CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 54437 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE Magistrado ponente STL8842-2014 Radicación n.°54437 Acta 23 Bogotá, D. C., dos (2) de julio de dos mil catorce (2014). Se procede a resolver la impugnación presentada por ADELIO SOTO OCAMPO contra el fallo proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, dentro de la acción de tutela promovida por el recurrente contra la NACIÓN –MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, la FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS y la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
I.
ANTECEDENTES Adelio Soto Ocampo instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales de petición, a la dignidad y a la igualdad presuntamente vulnerados por las entidades accionadas. Refiere el accionante, en síntesis, que en reiteradas oportunidades ha solicitado una repuesta clara y efectiva con relación al pago atrasado del PIC que le corresponde como caficultor de Acevedo Huila; que el argumento que le dan para negar la petición es el exceso de cupo, y luego afirma que los extensionistas debieron hacer llegar la lista de verificación de producción y la estructura de la finca al Comité de Neiva, sin que esto se haya cumplido.
Asegura que al hacer las averiguaciones logró establecer que los documentos no se digitalizaron, el extensionista no realizó el seguimiento a su trabajo y la falta de atención y descuido no puede ser trasladado al pequeño caficultor. Afirma que cumple a cabalidad con los requisitos para ser beneficiario de este apoyo, que si la base de datos de cada caficultor se hubiera registrado a tiempo, no tendría que estar solicitando, mediante acción judicial, el pago del PIC.
Señala que la respuesta dada por parte de la Federación Nacional de Cafeteros no resuelve de fondo lo solicitado, como quiera que no explica de manera detallada las facturas que supuestamente han sido canceladas y los motivos por los cuales no se ha producido el pago de las restantes. Informa que en enero del 2014 presentó ante la Federación Nacional de Cafeteros las facturas con el fin de obtener respuesta sobre el pago del PIC, pero a la fecha tanto la Federación como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se han válido de toda clase de argumentos para no cancelarle este beneficio.
Aduce que conforme a la información suministrada por la Federación Nacional de Cafeteros, la producción de café en Colombia creció en un 26%, situación que no fue tenida en cuenta por las accionadas. Que el beneficio se debe hacer efectivo sobre la totalidad de las facturas de venta y sustenta su petición en la aplicación de la ley de alivio de deudas cafeteras.
Por tanto, solicita se amparen sus derechos fundamentales y como consecuencia de ello, reclama principalmente que se ordene a las accionadas que den respuesta al derecho de petición presentado y se abone a su «cédula cafetera» el beneficio del subsidio cafetero «PIC» de todas las facturas anexadas a su petición, de acuerdo con la ley que «alarga el impuesto del 4x1000» por un año más y lo destina para subsidios como el referido y para refinanciar unos créditos de los cafeteros que no tiene con qué pagar.
Implora como medida provisional con el fin de aclarar la densidad, capacidad de producción y cuantificación de los cafetales, llevar a cabo la inspección de las «técnicas de Finagro del Ministerio, Federación y Comité de Cafeteros al predio», para la correspondiente verificación «geográfica y física». 1. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 22 de abril de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los accionados, vinculó a la Compraventa de Café la Fachada, a las Cooperativas Acegranos Ltda. y Comerciantes de Granos Ltda y corrió el traslado de rigor.
Negó la medida provisional. Dentro del término, la Contraloría General de la República explicó el funcionamiento del Sistema de Información Cafetera –SICA- y AIC/PIC, para luego señalar, que la entidad halló que dentro del proceso de entrega del subsidio estudiado, se habían registrado facturas dobles, lo cual generó dobles pagos, especialmente efectuados por la Federación del Huila, la cual no acogió de manera adecuada los procedimientos señalados para la entrega del PIC.
Finalmente, sostuvo que carece legitimación en la causa por pasiva, pues sus atribuciones como órgano de control, consagradas en los artículos 267 y 268 de la Constitución, establecen obligaciones que en nada se relacionan con los hechos y peticiones formuladas por el actor en su escrito de tutela. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dio contestación al escrito tutelar y explicó que no era el ente encargado de reconocer el «PIC», pues la administración de los recursos del programa, si bien se definieron en el Comité Nacional de Cafeteros -del que hace parte el Ministerio-, la aplicación de los mismos a través del Fondo Nacional del Café, corresponde netamente a la Federación Nacional de Cafeteros, que tiene su administración, según los criterios de elegibilidad del programa, así como los protocolos de atención de las reclamaciones por parte de quienes quieran acceder a los beneficios del mismo.
Agregó que la acción es improcedente, pues no cumple con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, en consideración a que el accionante cuenta con los mecanismos judiciales y administrativos para lograr el pago pretendido de facturas y no acreditó un perjuicio irremediable. Por su parte la Federación Nacional de Cafeteros, por intermedio del Comité Departamental de Cafeteros del Huila, contestó que al accionante no se le han vulnerado sus derechos fundamentales, pues durante el desarrollo del Programa de Protección de Ingreso Cafetero PIC 2013, le fue cancelado el apoyo sobre las facturas presentadas, tal como se evidencia en el Resumen de Facturas AIC-PIC.
Que en esa institución no obra prueba que evidencie que el accionante haya elevado petición alguna al respecto, por lo que mal puede endilgarse violación constante y sistemática al derecho fundamental de petición, si no ha requerido a la Federación. Que en relación con las facturas objeto de requerimiento, « que aparecen en estado de excede producción estimada y en alerta “por carga excede >1 y 2>” veces las cargas estimadas», no se encuentran canceladas, debido a que las cargas registradas en estas facturas, « exceden las estimadas para este cafetero» información que se desprende de las condiciones particulares de su cultivo.
En cuanto a la negativa de conceder el subsidio por capacidad de cupo el cual no está actualizado, dijo que en el desarrollo del programa no se ha establecido el pago del incentivo con fundamento en un cupo, que al contrario, aquel se otorga con base en una producción estimada, la cual deberá obedecer a la información cafetera que cada productor tiene registrada en el «SICA», teniendo en cuenta sus condiciones particulares.
Sostuvo que el pago de apoyo que se genera al caficultor se da con fundamento en la producción registrada por su predio cafetero, según las variables del cultivo, dándose cabal cumplimiento a las condiciones del programa «PIC» durante los años 2013 y 2014, soportadas en las resoluciones emitidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia del 5 de mayo de 2014, negó el amparo tutelar al considerar que los derechos económicos tienen una naturaleza prestacional, razón por la cual, no tienen en principio el carácter de fundamental y no pueden protegerse por medio de la acción de tutela.
Para fundamentar esta posición considera que el reconocimiento de prestaciones como producto de un subsidio implica la asignación de recursos, lo cual sólo es posible mediante la definición de políticas públicas con la intervención de distintas autoridades para fijar los criterios de distribución que deben ser equitativos y justos, pero ello no es de la órbita del juez constitucional, pues no le es dable determinar esas situaciones dentro de un proceso constitucional.
Agregó, que es determinante la constatación de los requisitos, trámites y procedimientos que debía cumplir el accionante como eventual beneficiario de las prestaciones que hubieran de distribuirse; que al respecto la Federación Nacional de Cafeteros, como encargada de fijar las pautas para el otorgamiento del PIC, manifestó que el accionante ha superado la producción estimada, lo cual genera una alerta que impide la concesión del subsidio en aras de la conservación de la distribución equitativa; que la intervención del juez constitucional solo estaría legitimada en el evento que la distribución se hubiera dado con violación de los derechos fundamentales del accionante, lo cual no se encuentra acreditado.
IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el accionante la impugnó, para lo cual señaló que han transcurrido 15 días sin dar respuesta de fondo a los diferentes derechos de petición, donde solicita la ampliación de su capacidad de producción en un 26 %, que se le está negando su derecho a obtener información cierta, oportuna y de fondo.
CONSIDERACIONES La Constitución de 1991 consagró la acción de tutela como uno de los mecanismos para garantizar la eficacia de los derechos fundamentales. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Descendiendo al acaso objeto de estudio, se observa que la queja del actor consiste básicamente en que las autoridades accionadas no le han cancelado el subsidio cafetero «PIC» sobre la totalidad de las facturas que ha presentado. Expone igualmente, que la respuesta esgrimida por la Federación Nacional de Cafeteros no satisface los requerimientos mínimos del derecho de petición, por cuanto no existe una manifestación de fondo, ni explicación sobre las razones por las cuales no se ha cancelado el subsidio.
A fin de constatar la vulneración del derecho de petición alegada, previamente debe precisarse que este no es un instrumento ni mucho menos un medio para garantizar la efectividad de otros derechos, sino que está circunscrito al derecho que tienen las personas de elevar peticiones respetuosas a las autoridades o a las organizaciones privadas encargadas de brindar un servicio público, con el deber correlativo de éstas de dar respuesta oportuna, con independencia del interés que motive al peticionario, según el artículo 23 de la Carta Política.
Ahora, si bien la autoridad obligada a resolver un derecho de petición está en el deber de referirse al fondo del asunto que se le plantee en la respectiva solicitud, ello en manera alguna implica que su respuesta deba ser positiva, vale decir, favorable a los planteamientos expuestos por el peticionario. La respuesta podría ser incluso negativa, sin que ello implique atropello al derecho de petición. A fin de no incurrir en vulneración del derecho de petición, la respuesta al mismo debe cumplir con los requisitos de: i) oportunidad, ii) resolver de fondo, de manera clara, precisa, consolidada y congruente lo solicitado, iii) ser puesta en conocimiento del peticionario.
Así las cosas, los elementos mínimos probatorios que se deben cumplir cuando se debate sobre el respeto del derecho fundamental de petición, son para la parte accionante, la demostración de que radicó un escrito donde solicitó a la entidad un pronunciamiento sobre algún aspecto de su competencia o información relacionada con sus funciones, y para el accionado la acreditación de que se pronunció oportunamente al respecto.
Dilucidado lo anterior y para la desestimación de la protección procurada baste decir que en el plenario no existe constancia que el accionante hubiera elevado solicitud alguna a las accionadas, a partir de la cual se pudiera llegar inferir que las demandadas han omitido cumplir con su obligación de emitir la correspondiente respuesta, por lo que el amparo no está llamado a prosperar.
Aunado a lo anterior, en torno a la falta de pago del subsidio cafetero «PIC» sobre la totalidad de las facturas, que es lo que en el fondo reclama el peticionario, no se advierte que las autoridades accionadas, hubieran actuado de manera negligente, ni que en sus decisiones hayan olvidado cumplir con el deber de análisis del asunto sometido a su criterio a efectos de determinar el monto y número de subsidios a otorgar al aquí accionante.
En efecto, revisada la documental que obra en el plenario, específicamente el escrito que fue allegado por el Comité Departamental de Cafeteros del Huila, se tiene que el demandante se encuentra incluido en el Sistema de Información Cafetera (SICA), y es beneficiario del Programa de Protección de Ingreso Cafetero PIC, que fue establecido por el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y que consiste en un incentivo que se le entrega a los caficultores por valor de $145.000 por carga de 125 kilos, siempre y cuando el precio de referencia publicado por la Federación para el momento de la venta sea inferior a $700.000 la carga, siendo pertinente aclarar que en ningún momento el monto total puede superar dicho valor y, por tanto, en el evento en que el precio de referencia supere $555.000, el PIC a cancelar corresponderá a la diferencia existente entre los $700.000 y aquel.
De igual forma cuando el precio de referencia sea inferior a $480.000 el apoyo se aumentará en $20.000. Con dicho incentivo se pretende ayudar a la sostenibilidad de la caficultura a través del mejoramiento del ingreso al caficultor, requiriendo para su entrega el cumplimiento de tres requisitos a saber: i) Estar registrado en el sistema de información cafetera, ii) realizar la venta del grano con entrega física y, iii) tramitar la factura comercial o documento equivalente, dentro del periodo comprendido entre el 24 de octubre de 2012 y el 31 de diciembre de 2013.
Siendo oportuno anotar que el pago se realiza con base en la producción calculada para cada cafetero, la que se determina de acuerdo a lo establecido en el Sistema de Información Cafetera SICA, en el que aparece registrada la información de los caficultores y las condiciones de los predios productivos, entre otras, edad del cultivo, densidad, variedad y número de plantas.
Precisado lo anterior, y en relación con la vulneración denunciada por parte de la Federación, ésta informó que a la fecha al accionante se le ha otorgado un apoyo en suma superior a los nueve millones pesos, la que le fue cancelada atendiendo la productividad registrada. Advirtió que si bien existen unas facturas que no le fueron canceladas, y que corresponden a las Nos. 2788 y 0479, de octubre y noviembre de 2013, ello obedece a que se encuentran « en estado « excede producción estimada », y en la alerta por carga aparece “excede>1 y 2> veces las cargas estimadas” », toda vez que de conformidad con la información de las condiciones particulares del cultivo, la que se encuentra registrada en el SICA, las cargas de café asentadas en las facturas exceden las que fueron estimadas para el predio productor.
Así las cosas, estima la Sala que la parte accionada, contrario a lo afirmado por el peticionario, ha procedido con fundamento en razones que son de índole legal y que, por lo mismo, no pueden ser desestimadas por el juez de tutela, pues sólo obedecen a la verificación del cumplimiento de los requisitos y condiciones que previamente fueron fijados para la entrega del incentivo, y no a un mero capricho o negligencia en su proceder, quedando por consiguiente descartada la vulneración de derecho fundamental alguno que deba ser protegido por medio de este amparo constitucional excepcional.
Y es que actuar conforme a lo pretendido por el actor en esta acción de amparo, esto es, ordenando a las entidades accionadas que hagan la entrega del subsidio, sin el lleno de los requisitos legales, por cuanto las cargas de café exceden las registradas de acuerdo a la producción de su finca, no es posible a través de esta acción constitucional, pues sería tanto como alterar o modificar procedimientos y requisitos establecidos en el ordenamiento legal, de obligatorio cumplimiento no solo para las instituciones sino para los asociados, afectando inclusive el presupuesto nacional, lo que conllevaría a la vulneración de los derechos a la igualdad y al debido proceso que le asisten a las demás personas Adicionalmente, es de observar que el accionante dispone de otras vías de defensa como son las acciones y recursos administrativos y ante las autoridades jurisdiccionales para el cobro de las facturas, que no corresponden a esta vía excepcional de tutela, menos aún sí como se advierte en este evento, no se vislumbra ni acreditan vulnerados los derechos fundamentales invocados.
En un caso similar al que hoy es objeto de estudio, esta Sala de la Corte, en sentencia CSJ STL 53553–2014 señaló que: (…) Conforme a lo anterior, mal podría esta Corporación acceder a los pedimentos de la actora en tutela en el sentido de ordenar el pago del subsidio por las facturas que anexa, como quiera que la Federación Nacional de Cafeteros ejerce un filtro de control de las mismas, además de estar comprometidos presupuestos públicos para ello, existiendo otras vías administrativas para iniciar su cobro, máxime cuando la entidad tiene unos límites para la producción del café, que como quedó explicado, las de la accionante sobrepasaron el tope máximo por circunstancias propias del cultivo.
Y es que el actuar de las accionadas en cuanto dependen de un presupuesto establecido, no se advierte contrario a la legalidad mostrándose acorde a los parámetros que para la entrega de tales subvenciones se ha dispuesto. Es así como resulta improcedente acoger las aspiraciones de la petente de obtener, a través de este mecanismo, el otorgamiento del subsidio cafetero, por cuanto, se itera, impartir una orden de tal índole desbordaría la órbita de acción del juez de tutela, a quien no le es dable declarar la titularidad de derechos de rango legal en cabeza de los administrados, por ser tales atribuciones competencia de autoridades distintas de las judiciales.
En este punto importa mencionar que la asignación de beneficios, como los reclamados por la actora, se encuentran sometidos a unos requisitos y condiciones reglados que no pueden ser desconocidos por el juez constitucional y, por lo mismo, la petición de amparo resulta en este aspecto improcedente, pues no es dable en sede de tutela introducir u omitir condiciones diferentes para su entrega, so pena de invadir la competencia legal de las autoridades establecidas para tales efectos.
No resulta dable al juez de tutela, soslayar el cumplimiento de los requisitos establecidos legalmente para acceder a un subsidio menos aun cuando no se logró desvirtuar la vulneración que pregona al derecho de igualdad pues no aportó prueba alguna que permita comprobar que en efecto personas que están en las mismas circunstancias se les ha otorgado el subsidio pregonado.
Bajo este panorama, el recurso a la Constitución no puede tener vocación de prosperidad, ni siquiera como mecanismo transitorio, dado que no viene probado el padecimiento de perjuicio irremediable que permita la aplicación de la excepción a la aludida regla general de improcedencia de la tutela ante la existencia de otras vías defensivas, por ser lo cierto que no se acredita la ocurrencia de situaciones de carácter excepcional, con respecto a los demás caficultores que igualmente esperan el pago de estos subsidios, para obtener la protección que reclama por esta vía preferente y sumaria.
Suficientes resultan las anteriores consideraciones, para confirmar el fallo objeto de impugnación. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia. SEGUNDO.- NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito. TERCERO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 1 16