CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 54457 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE Magistrado ponente STL8837-2014 Radicación n.° 54457 Acta 22 Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio de dos mil catorce (2014). La Sala resuelve la impugnación interpuesta por ALBA NELLY SÁNCHEZ GALLEGO, contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pereira, dentro de la acción de tutela que interpuso contra PARQUES NATURALES DE COLOMBIA y el PARQUE NACIÓN NATURAL DE LOS NEVADOS.
I.
ANTECEDENTES ALBA NELLY SÁNCHEZ GALLEGO, instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, PETICIÓN y MÍNIMO VITAL, presuntamente vulnerados por los PARQUES NACIONALES NATURALES DE COLOMBIA y el PARQUE NACIONAL NATURAL DE LOS NEVADOS DE MANIZALES. En lo que interesa a la impugnación, refiere la accionante que es propietaria de un hato de ganado vacuno. El día 24 de junio de 2013 recibió una llamada del Parque Nacional Natural de los Nevados, en donde le informaron que los semovientes de su propiedad habían sido objeto de una medida preventiva, por pastear en predios de la Laguna el Mosquito, que es «reserva humedal ».
Al comparecer a las oficinas del accionado mencionado, le informaron que se habían incautado únicamente «25 reses», y que los restantes 17 semovientes no los hallaron. Señala que a través de su apoderado, solicitó al Parque Nacional Natural los Nevados de Manizales, la suspensión de la medida preventiva y, por ende, la entrega de los semovientes, sin hallar respuesta positiva.
Estima que el procedimiento de incautación del ganado de su propiedad fue ilegal porque no lo llevó a cabo el funcionario competente y no es cierto que Hugo Fernando Ballesteros, haya efectuado la diligencia el 19 de junio de 2013, por cuanto dicho procedimiento se llevó a cabo el día siguiente, cuando estaba inhabilitado por encontrarse en período vacacional.
Indica que desde el 25 de octubre de 2013, ha solicitado a los Parques Naturales de Colombia se decrete la nulidad de lo actuado en el proceso administrativo, por violación al debido proceso, al no ser practicado por funcionario competente e incumplirse las ritualidades del proceso. Así mismo, que desde el 24 de junio de 2013, ha pretendido la suspensión de la medida provisional, sin que hasta la fecha exista un pronunciado de fondo respecto de estas solicitudes.
Aduce que dentro del trámite de investigación por posibles infracciones a las normas ambientales, no se ha agotado la etapa preliminar conforme el Art. 17 de la L. 1333/2009, la cual, estima, es obligatoria. Con base en los hechos narrados, la accionante solicitó se amparen sus derechos fundamentales y que « si se vislumbra la comisión de una conducta punible o que constituya falta disciplinaria, se compulse copias antes las autoridades respectivas.» TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído de 24 de abril de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pereira admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la autoridad accionada, con el fin de que ejerciera los derechos de defensa y contradicción. Al interior del trámite, el apoderado de los Parques Nacionales Naturales de Colombia solicitó se niegue la acción de tutela.
Indicó que no se han vulnerado los derechos fundamentales de la accionante, pues dentro del proceso sancionatorio se respetaron todas las formalidades procesales que consagra la L. 1333/2009, se han respondido las peticiones y se ha requerido a la petente para que demuestre la propiedad de los 25 semovientes, con el fin de analizar el levantamiento de la medida preventiva, lo que no ha efectuado.
Aclara además, que los semovientes fueron decomisados como consecuencia de una infracción a las normas ambientales y el peligro que conllevaban para el ecosistema protegido. Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia de 9 de mayo de 2014, tuteló el derecho de petición, para lo cual ordenó a la Dirección Territorial Andes Occidentales de Parques Nacionales Naturales de Colombia, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas proceda a notificar a la accionante el oficio 20146040000311 de 10 de abril de 2014, por medio de la cual se resolvió la petición elevada por ella, de fecha 18 de marzo de 2014.
IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la accionante la impugnó, para lo cual adujo que el Tribunal no aludió a la violación del debido proceso, donde se soslayó la etapa preliminar o previa, la cual es obligatoria por la ley. A su juicio, la medida provisional de decomiso que pesa sobre su ganado vacuno, desborda las precisiones de la ley y el precedente constitucional, según el cual no pueden extenderse en el tiempo.
Aunado a ello, no se pronunció sobre el mínimo vital, por lo que desconoció que ella y su familia sobreviven del « ordeño y cuaja de queso en mínimas cantidades.» CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a promover acción de tutela ante los jueces, con miras a obtener la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando por acción u omisión le sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad pública o por particulares, en los casos previstos de forma expresa en la ley, siempre que no se cuente con otro medio de defensa judicial o cuando, de existir, la tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar la materialización de un perjuicio de carácter irremediable.
Sin embargo, dicha facultad no es absoluta, sino que, por el contrario, se reduce a cobijar ciertos y determinados derechos, que pueden estar definidos como fundamentales en la propia Constitución o que, encontrándose consagrados en otros acápites de ese estatuto, adquieren tal categoría por conexidad. En el sub judice, una de las inconformidades expuestas por la accionante, radican en que como consecuencia del decomiso de los semovientes de su propiedad, realizado el 19 de junio de 2013, ha visto afectado su mínimo vital, en tanto que la subsistencia de ella y su familia, afirma, depende directamente de la venta de productos lácteos.
Sin embargo, advierte la Sala que el amparo constitucional invocado por la accionante en lo referente a la protección del mínimo vital, resulta abiertamente improcedente, por cuanto el reclamo y reproche constitucional está dirigido, por las razones que vienen reseñadas, contra los hechos ocurridos el 19 de junio de 2013, fecha en la cual se llevó a cabo diligencia en donde se impuso medida preventiva de decomiso de 25 semovientes (folio 50, C.1), de donde surge la ostensible y manifiesta extemporaneidad de la solicitud de amparo formulada.
Téngase en cuenta que la responsabilidad de los asuntos propios demanda diligencia personal en cuanto al reclamo de los derechos, lo que lleva a estimar improcedente el recurso Constitucional cuando, sin justificación atendible, como en el sub lite, no se ejercita en un plazo razonable, dentro del cual se presuma que la afectación del derecho fundamental es inminente y realmente produce un daño palpable, al punto de exigir medidas inmediatas e impostergables.
Así lo ha ilustrado la jurisprudencia constitucional, CC SU-961/99. En ese orden de ideas y dado que el término que ha transcurrido entre la ocurrencia de la situación que se predica lesiva del mínimo vital, contabilizado desde la fecha en que se decomisaron los semovientes como medida preventiva impuesta por la autoridad ambiental – 19 de junio de 2013 - y la de interposición de la presente acción (2 de abril de 2014), supera con amplitud la temporalidad de seis (6) meses que, como razonable, ha señalado la jurisprudencia de esta Sala, sin que se tenga por acreditada la existencia de un motivo válido que justifique la inactividad de la parte hoy demandante, resulta improcedente el amparo.
De otra parte, en lo referente al debido proceso del cual predica la parte actora, su vulneración, la hace consistir, básicamente, en que el decomiso fue llevado a cabo por un funcionario que no era competente, en tanto éste se encontraba en vacaciones para la fecha de la diligencia; así mismo, aduce que se obvió el procedimiento preliminar dentro del trámite administrativo, el cual, estima, era obligatorio por mandato legal.
Cuestiona así el extremo impugnante lo decidido por el Tribunal a quo como quiera que, en su sentir, la decisión no analizó el derecho fundamental al debido proceso. Sin embargo, contrario a lo expuesto por la parte accionante, el Tribunal al definir la solicitud de amparo sí analizó la posible vulneración o amenaza del debido proceso al interior de la investigación administrativa que se surte por los hechos acaecidos el 19 de junio de 2013, por presuntas infracciones a las normas ambientales.
Al respecto puntualizó el a quo: (…) contrario a lo expuesto por ella, luego de revisado el medio magnético suministrado por el (SIC) Parques Nacionales Naturales de Colombia, se observa que no existe evidencia de que la incautación de los semovientes se haya realizado el día 20 de junio del año 2013, pues el Acta Medida Preventiva que obra a folios 49 y 50 del expediente, fue levantada el día 19 de junio de 2013 a las 9 de la noche y el señor Hugo Fernando Ballesteros Botero, según informó la accionada en la contestación de la acción, inició su periodo vacacional el 20 de igual mes y año, en otras palabras, para el momento de la incautación el funcionario se encontraba en ejercicio cabal de sus funciones.
En cuanto al segundo punto, esto es la omisión de la indagación preliminar por parte de Parques Nacionales Naturales de Colombia, debe tenerse en cuenta que, como quiera que su finalidad es establecer si existe o no mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio, mientras que, según el artículo 18 de la Ley 1333 de 2009, el proceso sancionatorio puede iniciarse de oficio, a petición de parte o como consecuencia de haberse impuesto una medida preventiva mediante acto administrativo motivado, hecho éste último que aconteció en el presente asunto, era jurídicamente viable pretermitir dicha etapa previa, sin que el texto de la norma se infiera que este evento se encuentre limitado a los casos de flagrancia, como los sugiere la tutelante.
(…) (Resaltado original) Debe igualmente precisar la Corporación, que para que proceda el resguardo constitucional de derechos fundamentales en la forma peticionada por la censura, es preciso, como se indicaba, que acaezca la vulneración o amenaza de los mismos, aspectos que en forma alguna pueden quedar a merced de suposiciones o hipótesis del juez de conocimiento, sino que, por el contrario, han de estar debidamente probados.
Al analizar el caso que hoy centra la atención de la Sala, se estima que la tutela invocada no está llamada a prosperar en la forma deprecada por el extremo accionante, por cuanto no se encuentra acreditada la amenaza o efectiva vulneración del derecho fundamental al debido procesos, que se señala como desconocido por los entes accionados.
En efecto, al hacer valoración de las probanzas allegadas al plenario, se sabe que, según Acta Medida Preventiva (fl. 49, C1), el 19 de junio de 2013 a las 9 p.m. se llevó a cabo decomiso preventivo de 25 semovientes, por encontrarse al interior de la zona protegida del Parque Nacional Natural los Nevados y presentarse deterioro de la vegetación de la zona.
Dicha acta se encuentra suscrita por Hugo Ballesteros Botero, en calidad de Jefe Área Protegida Parques Nacionales Naturales los Nevados y Eduard Naranjos, en calidad de testigo. Al respecto, debe señalarse que conforme las pruebas recaudadas, la diligencia anterior se llevó a cabo el 19 de junio de 2013, sin que obre elemento de juicio alguno que deje en evidencia que la misma se haya realizado en diferente fecha.
Para la indicada data, Hugo Ballesteros Botero, estaba ejerciendo sus funciones, en tanto que el periodo vacacional comenzó el día 20 de junio del mismo año, según se desprende de informe rendido por Parques Nacionales Naturales de Colombia. (anverso fl. 110, C.1) Dicha medida preventiva, a juicio de la Sala, resulta acorde con el Concepto Técnico No. 06 de 2013, vigente desde el 17 de enero de 2013, según el cual como consecuencia de la presencia de ganado en los humedales de la cuenca Alta del Río Otún se ha generado una afectación ambiental grave, lo que la ocasionado daños irreparables a los ecosistemas, sitios que, según el concepto, requieren más de 40 años para alcanzar una estructura.
Señala además el mencionado concepto, que «evidencias colectadas relacionadas con la afectación por ganado bovino se han encontrado en los últimos tres años en inmediaciones a la laguna del Otún, sitio en el cual se puede observar afectaciones producto de la presencia y daños por parte de semovientes bovinos, entre los impactos registrados en el año 2013 en el sistema de humedales del Otún, al interior del Parque Nacional Natural Los Nevados se encuentra contaminación por heces del ganado bovino (Fotos 1 y 2), pisoteo y pastoreo de vegetación de páramo especialmente arbustos y macollas de Pajonal (…), daño en vegetación endémica de los páramos específicamente desprendimiento de necromasa de fraijlejones (…) y la más compleja la presencia de ganado en laguna del mosquito (sic), cuyo humedal hace parte de la zona RAMSAR, y hábitat de la (sic) pato andino (…) especie en peligro de extinción y la cual se ve afectada en sus zonas de anidación por el pisoteo del ganado.» ( Fl. 74, C.1) Así mismo, se tiene que el 21 de junio de 2013, en el Municipio de Santa Rosa de Cabal, se llevó a cabo la entrega de los semovientes, por parte de la Jefe de Área Protegida (E) al Jefe de la Umata de Santa Rosa de Cabal.
(Folio 70, C. 1). Mediante auto 018 de 21 de junio de 2013, la Jefe del Área Protegida (E) del Parque Nacional Natural los Nevados, legalizó la medida preventiva impuesta el 19 de junio de 2013 a indeterminados, por la presunta vulneración a la normatividad que reglamenta el Sistema de Parques Naturales y la protección ambiental sobre manejo y aprovechamientos de los recursos naturales renovables.
(Fls. 71 y 72, C. 1) Posteriormente, se profirió el Auto No. 040 de 5 de julio de 2013, a través del cual se ordenó la apertura de la investigación administrativa ambiental en contra de la accionante, de conformidad con las funciones policivas y sancionatorias asignadas a través del D. 3572/2011, en concordancia con el procedimiento establecido en la L.1333/2009.
(Fls. 78 y 79, C.1) Adicionalmente, se sabe que a través de Auto No. 057 de 15 de agosto de 2013, se formularon cargos contra la señora Alba Nelly Sánchez Gallego, consistentes en realizar actividades agropecuarias al interior del Parque Nacional Natural los Nevados e ingresar al área de conservación 25 semovientes, contra el cual no procedía recurso alguno. En dicho acto se le concedió a la accionante (10) días para que realizara los descargos, aportara y solicitara las pruebas que pretendiera hacer valer.
(fls. 86 y 87, C.1) Así las cosas, debe indicarse respecto de la inconformidad de la parte accionante - consistente en que se omitió el procedimiento preliminar dentro del trámite, el cual, a su juicio, es obligatoria-, que los Arts. 17 y 18 de la L.1333/2009, preceptúan: Artículo 17. Indagación preliminar. Con el objeto de establecer si existe o no mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio se ordenará una indagación preliminar, cuando hubiere lugar a ello.
La indagación preliminar tiene como finalidad verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de infracción ambiental o si se ha actuado al amparo de una causal de eximentes de responsabilidad. El término de la indagación preliminar será máximo de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura de la investigación (…) Artículo 18.
Iniciación del procedimiento sancionatorio. El procedimiento sancionatorio se adelantará de oficio, a petición de parte o como consecuencia de haberse impuesto una medida preventiva mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente conforme a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, el cual dispondrá el inicio del procedimiento sancionatorio para verificar los hechos u omisiones constitutivas de infracción a las normas ambientales.
En casos de flagrancia o confesión se procederá a recibir descargos. De lo anterior se desprende que, la indagación preliminar no es una etapa obligatoria dentro del trámite sancionatorio por infracciones de carácter ambiental, pues la misma se surte cuando se estime que haya lugar a ella. Esto, acorde con su finalidad, la cual consiste en verificar la ocurrencia de una conducta y si la misma puede llegar a ser constitutiva de infracción ambiental.
Sin embargo, al tenor del Art. 18 citado, cuando se haya impuesto una medida preventiva, debe iniciarse el procedimiento sancionatorio, tal y como ocurrió dentro del presente caso, donde, como consecuencia del decomiso de 25 semovientes efectuado el día 19 de junio de 2013, se ordenó a través de auto 040/2013, la apertura de investigación ambiental en contra de la accionante.
De lo anterior, se evidencia que no ha existido vulneración al debido proceso de la accionante, en tanto el trámite surtido ha estado acorde con lo dispuesto por la L.1333/2009, se ha llevado a cabo por la autoridad ambiental competente y, dentro el mismo, se ha garantizado la publicidad de las actuaciones, así como el derecho defensa y contradicción de la actora.
En cuanto al reproche de la censura respecto de la negativa de entrega de los 25 semovientes decomisados, obra a folios 90 a 93 del cuaderno 1, comunicación 20136040000431 del 26 de diciembre de 2013, donde el Director Territorial Andes Occidental, manifiesta que una vez establecida la certeza de la propiedad de los semovientes, se procederá al eventual levantamiento de la medida preventiva y la consecuente devolución. Posteriormente, a través de oficio 20146040000311 de 10 de abril de 2014, se reitera lo previamente informado, al señalar que es necesario que acredite la propiedad de los semovientes decomisados para resolver sobre el levantamiento de la medida preventiva y, por ende, su devolución (fls. 119 a 122, C. 1).
Se advierte entonces, que la decisión de negar la entrega de los semovientes no ha sido arbitraria, pues tiene su razón de ser en el hecho que la accionante no ha acreditado ante la accionada la propiedad de los mismos, requisito necesario para su devolución. Así mismo, salta a la vista que la accionada ha dado respuesta a las múltiples peticiones elevadas por la parte accionante dentro de la investigación por presunta violación a las normas ambientales.
Sin embargo, como no existe prueba acerca de que la respuesta emitida a través de oficio 20146040000311 de 10 de abril de 2014, a la petición elevada el 18 de marzo de 2014, hubiera sido puesta en conocimiento de la parte actora, se ordenó en la decisión impugnada que, en el término máximo de 48 horas se procediera a notificarle a la accionante el mencionado oficio, decisión que no fue motivo de reproche por ninguna de las partes.
Conforme a lo anterior, mal podría esta Corporación acceder a los pedimentos de la actora en tutela, cuando no se vislumbra la violación de los derechos fundamentales, y por el contrario, lo único que surge de las pruebas obrantes es que dentro del trámite administrativo, en ejercicio de la autoridad sancionatoria ambiental que le ha sido otorgada a la accionada, se ha dado cumplimiento a lo dispuesto por la L. 1333/2009.
Las anteriores consideraciones resultan suficientes para confirmar la decisión de primer grado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 1 16