CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación No.59693 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado Ponente STL8667-2015 Radicación No. 59693 Acta 21 Bogotá, D.C., primero (1) de julio de dos mil quince (2015). Resuelve la Corte la impugnación que interpusieron tanto el Ministerio del Trabajo como el Consorcio Colombia Mayor contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, el 20 de mayo de 2015, dentro de la acción de tutela que promovió María Jesús Zapata Manco contra el Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA.
ANTECEDENTES La señora María Jesús Zapata Manco instauró acción de tutela contra el Ministerio de Salud y Protección Social - Fondo de Solidaridad y Garantía “FOSYGA” con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad, buen nombre, honra, intimidad, información y a los que tiene como persona “adulta mayor”. Señaló que desde hace aproximadamente siete (7) años, es beneficiaria del Programa Colombia Mayor; que es afiliada a COOSALUD, por el régimen subsidiado; que a mediados del año 2012 se presentó un inconveniente que impidió la entrega oportuna del beneficio, consistente en un “ bloqueo del programa” a causa de que aparecía en la Base de Datos Unificada de Afiliaciones BDUA como si estuviera afiliada a la EPS COOMEVA, como beneficiaria en el régimen contributivo, lo que no se corresponde con la realidad y, por demás, constituye claro impedimento para ser beneficiaria del Programa Colombia Mayor; que a raíz de ello, el 23 de marzo de 2012, con la ayuda de la Gerontóloga del Municipio de Dabeida, solicitó información acerca de lo sucedido; que la respuesta dada consistió en que era la afiliación a la EPS COOMEVA lo que ocasionaba el bloqueo y, que, además, había una inconsistencia en el número de la cédula; que en esa oportunidad, se logró el desbloqueo y pudo continuar recibiendo el beneficio; que en el año 2013, volvió a presentar “el problema de bloqueo”, por cuanto aparecía nuevamente afiliada a la EPS COOMEVA como beneficiaria del régimen contributivo; que según información suministrada por el Programa Colombia Mayor, “para levantar dicho bloqueo debía enviar certificado de que estaba afiliada a COOSALUD por régimen subsidiado y no contributivo”, por lo que procedió de conformidad, de manera inmediata; que al verificar el Programa Colombia Mayor, el estado de las cosas, sigue apareciendo como afiliada a dicha EPS y, por ende, continúa con el bloqueo que impide el pago del subsidio del que es beneficiaria; que, por lo expuesto, el 27 de agosto de 2014 elevó derecho de petición ante la EPS COOMEVA, solicitando se levantara el registro en el que aparece como beneficiaria del régimen contributivo; que en la medida en que no obtenía respuesta, le fue necesario instaurar acción de tutela; que en la respuesta brindada por la EPS COOMEVA, con ocasión de dicho trámite, se informó que no se encontraba aquélla afiliada a la entidad, sino a la Cooperativa de Salud y Desarrollo Integral Zona Sur Oriente de Cartagena Ltda. COOSALUD ESS del Régimen Subsidiado, desde el mes de diciembre de 2011, siendo su estado “ ACTIVO”; que la tutela fue negada por falta de legitimación en la causa por pasiva; que los días 18 y 19 de enero del año en curso, la Gerontóloga del Municipio de Dabeiba se comunicó con el Programa Colombia Mayor, que indicó que no era posible realizar la reactivación, dado que en la base de datos con la cual cruzan la información sigo apareciendo como afiliada en la EPS COOMEVA; que al digitar su número de cédula, “en la página del FOSYGA en BDUA, link consultas, afiliados compensados, maestros afiliados (…) aparece información de dos personas con el mismo número de identificación, pero diferentes nombres”; que “en el sistema del FOSYGA existe un problema de doble cedulación, donde aparece con cédula de ciudadanía 21.688.484 la señora MARÍA TERESA GUTIERREZ DE TOBÓN y con el mismo número MARÍA JESÚS ZAPATA MANCO, lo que evidencia que efectivamente existe una inconsistencia en la base de datos del FOSYGA, la cual está afectando gravemente” el disfrute de sus derechos fundamentales.
Con fundamento en los hechos expuestos en precedencia, solicitó al juez de tutela ordenar lo siguiente 1) Al “FOSYGA, BDUA y SAYP procedan de manera inmediata a rectificar y levantar el registro que indica que aparezco como beneficiaria del régimen contributivo de la EPS COOMEVA cuando dicha afiliación no es cierta, y se corrija la base de datos única de afiliados que administra el FOSYGA, BDUA y SAYP y, que tal reporte, no siga indicándole a la entidad Colombia Mayor (…) la calidad de beneficiaria del régimen contributivo de COOMEVA EPS en salud a la señora MARÍA JESÚS ZAPATA MANCO identificada con cédula de ciudadanía número 21.688.484 cuando en realidad no se está afiliada a COOMEVA, sino a COOSALUD en régimen subsidiado”. 2) Al “FOSYGA, BDUA y SAYP, expedir a mi nombre MARÍA JESÚS ZAPATA MANCO, certificación donde conste que dicha corrección y actualización ya fueron realizadas a fin de poder proceder a la reactivación en Colombia Mayor y continuar gozando de los beneficios que trae el programa (…)”.
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia avocó el conocimiento de la acción de tutela y vinculó al trámite, al Consorcio Colombia Mayor, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Ministerio del Trabajo, al Municipio de Dabeida, a COOSALUD ESS y a COOMEVA EPS S.A. Dentro del término de traslado correspondiente, la parte accionada se pronunció de la siguiente manera: 1.
La Registraduría Nacional del Estado Civil solicitó ser desvinculada del trámite de la acción y adujo, entre otras cosas que, “consultado el Archivo Nacional de Identificación – ANI, se estableció que la Cédula de Ciudadanía No. 21.688.484 fue expedida el 12 de julio de 1960 en la Registraduría Municipal de Dabeida – Antioquia, corresponde a MARÍA JESÚS ZAPATA MANCO y se puede establecer que se encuentra VIGENTE.
Solicitó renovación con fecha de preparación el 17 de diciembre de 2009 y fecha de salida el 25 de mayo de 2010”. 2. La Empresa Promotora de Salud COOMEVA EPS informó que la accionante “no figura en nuestra base de datos como afiliada”; que consultó en “la Base de Datos Única del Sistema de Seguridad Social – BDUA con última actualización el 4 de febrero de 2015, obteniendo como resultado que la señora María de Jesús Zapata se encuentra afiliada en la Cooperativa de Salud y Desarrollo Integral Zona Sur Oriental de Cartagena Ltda. COOSALUD ESS, Régimen Subsidiado, desde el 29 de Diciembre de 2011 hasta la fecha”. 3.
El Ministerio de Salud y Protección Social, por conducto de su Director Jurídico, informó que, “con fundamento en el concepto técnico aportado por la doctora DOLLY ESPERANZA OVALLE CARRANZA, Jefe Oficina de Tecnología de la Información y la Comunicación TIC”, la accionante aparecía en la BDUA, afiliada a la Cooperativa de Salud y Desarrollo Integral Zona Sur Oriental de Cartagena Ltda. COOSALUD del régimen subsidiado. 4.
El Consorcio Colombia Mayor informó que, verificada “la base de datos de nuestra entidad, se observó que la señora María Jesús Zapata Manco el 01 de enero de 2008 ingresó al Programa Colombia Mayor, siendo suspendida por la causal legal ‘percibir una renta’ reiteradamente tal como se refleja en el reporte anexo”; que “el último bloqueo presentado por la misma causal fue reportado por la base de datos RUAF, que es administrada por el Ministerio de Salud y la Protección Social el cual mediante comunicado del 28 de julio de 2014 radicado No. 20143001083901, nos informó dicha novedad”; que la anterior suspensión lo fue de conformidad con el artículo 4 del Decreto 455 de 2014, esto es, “percibir una renta entendida como la utilidad o beneficio que se obtiene de alguna actividad o bien en cuantía superior a la establecida en el numeral 3 del artículo 30 del Decreto número 3771 de 2007 modificado por el Decreto número 4943 de 2009”; que, así las cosas, “la señora María Zapata Manco al ser reportada a nuestra entidad por (sic) Ministerio de Salud quien administra la base de datos Ruaf, se procedió a suspenderla del Programa Colombia Mayor”.
Por otra parte, solicitó al juez de tutela integrar debidamente el contradictorio, integrando al presente trámite al Ministerio de Trabajo, en consideración a que el Fondo de Solidaridad Pensional es “una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de la Protección Social hoy Ministerio del Trabajo, destinado a ampliar la cobertura mediante un subsidio a las cotizaciones para pensiones de los grupos de población que por sus características y condiciones socioeconómicas no tienen acceso a los sistemas de seguridad social y que carezcan de recursos para efectuar la totalidad del aporte pensional, así como el otorgamiento de subsidios económicos para la protección de las personas e estado de indigencia o de pobreza extrema”. 5.
COOSALUD EPS-S adujo haber actuado “de conformidad a las obligaciones que como EPS debe cumplir frente al Sistema General de Seguridad Social”; que revisada su base de datos, se encuentra que la aquí accionante está vinculada desde el 29 de diciembre de 2011 y registra como “activa”. 6. El Ministerio del Trabajo adujo, entre otras cosas, que, “con el propósito de evitar el fraude y en aras de fortalecer el desarrollo del Programa, se realizan cruces periódicos de los beneficiarios del Programa con las bases de datos del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional FOPEP, Registraduría Nacional del Estado Civil, el Registro único de Aportantes a la Seguridad Social RUAF del Ministerio de Salud y Protección Social, registro que contiene la información de todos los ciudadanos que han aportado o se encuentran aportando al Sistema de Seguridad Social Integral y con la Base de Datos Única de Afilaidos BDUA, en la que se encuentra la información de las personas afiliadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Cruce que se complementa con la base de datos de compensación que brinda información acerca del ingreso base de cotización IBC de los cotizantes”; que “conforme a la información del Registro Único de Aportantes RUA, base de datos administrada por la Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales UGPP, se encontró que la accionante aparece como beneficiaria en el régimen contributivo en pensión mediante la entidad COOMEVA EPS, siendo el IBC del cotizante principal diego Alexander Tobón Gutiérrez (…) de $1’500.000, lo cual supera el máximo permitido como ingreso familiar (…) constituyéndose en causal de pérdida del beneficio”; que “resulta acertada la decisión de suspender a la accionante” pues continuar el pago del beneficio en esas circunstancias, implicaría un detrimento patrimonial de los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional.
Mediante fallo del 20 de mayo de 2015, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia resolvió conceder la protección constitucional solicitada por María Jesús Zapata Manco y, en consecuencia, ordenó “al CONSORCIO COLOMBIA MAYOR que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo, proceda a reactivar a la accionante en el sistema y en un término igual, adelante los trámites necesarios para que la demandante reciba los subsidios retenidos y en adelante los siga percibiendo, mientras no esté incursa en una causal de exclusión debidamente probada”.
La denegó, en lo que atañe con el Ministerio de Salud y Protección Social – Fondo de Solidaridad y Garantía “FOSYGA”, Municipio de Dabeida y COOSALUD ESS. Lo anterior, tras considerar lo siguiente: “Dentro de la presente acción de tutela aparece debidamente acreditado que la señora MARÍA JESÚS ZAPATA MANCO es una persona de la tercera edad, tal como se desprende del documento de identidad aportado y visible a folios 9, en el cual se consigna que nació el 15 de febrero de 1932, lo que significa que a la fecha cuenta con 82 años de edad, lo que la enmarca dentro del grupo de las personas de la tercera edad.
(…) En la respuesta a la presente acción entregada por el CONSORCIO COLOMBIA MAYOR expuso que la accionante fue suspendida de los subsidios a los que tenía derecho, al acreditarse que percibía una renta, causal legal que se encuentra estipulada en el artículo 37 del Decreto 3771 de 2007, argumentando que dicha decisión fue tomada del reporte suministrado por el Ministerio de Salud que administra la base de datos RUAF, sin embargo, no presentó ninguna prueba que acreditara cual era la renta percibida por la accionante, y si bien se allegó un reporte de la base de datos enviada por el Ministerio de Salud, la cual obra a folios 94 y 95, en la misma solo se consigna que la demandante aparece como beneficiaria en una EPS, dicha aseveración fue desvirtuada en la respuesta dada por el Ministerio de Salud y Protección Social donde certifica que la señora MARÍA JESÚS ZAPATA MANCO aparece en la Base de Datos Única de Afiliados (BDUA) como afiliada al régimen subsidiado a la EPS-S COOSALUD.
De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, es claro que la señora MARÍA JESÚS ZAPATA MANCO no debió ser bloqueada de los beneficios que recibía del CONSORCIO COLOMBIA MAYOR, al haberse acreditado que nunca ha percibido renta alguna de la cual se derive su propio sustento, como tampoco que hubiere estado afiliada a la EPS COOMEVA como beneficiaria.
Además cumple precisar que si bien, tal como fue afirmado en la contestación de la presente acción, en aquellos eventos de beneficiarios bloqueados, le corresponde a las entidades territoriales efectuar las acciones de verificación para generar las novedades de activación de quienes fueron suspendidos, dicha responsabilidad no se aplica al presente caso, teniendo en cuenta que no aparece acreditada ninguna causa legal en la cual se sustentara el bloqueo de la accionante.
Es que incluso, para que el CONSORCIO COLOMBIA MAYOR pudiera hacer uso de la causal de bloqueo invocada, debía tener debidamente acreditado que la accionante vive sola y tiene ingresos superiores a medio salario mínimo legal mensual vigente o que vive con la familia y el ingreso del grupo es superior a un salario mínimo legal mensual vigente, tal como lo prevé expresamente el numeral 3 del artículo 30 del Decreto 34771 de 2007 modificado por (sic) 1 del Decreto 4943 de 2009.
Y ese no fue el caso en la presente acción. La suspensión de los beneficios estuvo motivada en la errada información que obtuvo la accionada acerca de que la señora MARÍA JESÚS aparece afiliada como beneficiaria en el régimen contributivo, hecho que además de no ser cierto, no puede ser indicativo de que la accionante percibe un ingreso económico directo o a través de su grupo familiar en el monto ya dicho.
En consecuencia la Sala concluye que el CONSORCIO COLOMBIA MAYOR está vulnerando los derechos fundamentales de la señora MARÍA JESÚS ZAPATA MANCO en el sistema y en un término igual le haga entrega de los subsidios retenidos, los que le seguirá suministrando en adelante mientras no incurra en una causal de exclusión debidamente probada. En relación con el Ministerio de Salud y Protección Social – Fondo de Solidaridad y Garantía “FOSYGA” cumple precisar que si bien eventualmente pudo haber suministrado una información errada acerca de que la accionante estaba vinculada a una EPS en el régimen contributivo, la misma no podía ser tomada en cuenta como causal de exclusión de los beneficios echados de menos por la accionante, por tanto se declarará improcedente la acción de tutela frene a dicha entidad.
Finalmente en relación con la obligación que podía recaer en contra del Ministerio de Trabajo, Municipio de Dabeida y la Cooperativa de Salud y Desarrollo Integral Zona Sur Oriente de Cartagena Ltda. COOSALUD ESS, cumple precisar que dichas entidades no fueron las directas responsables dela errada información suministrada y la que originó la no entrega de los subsidios al adulto mayor de que era beneficiaria la accionante, por tanto se declarará improcedente la acción de tutela frente a dichas entidades”.
IMPUGNACIÓN El Consorcio Colombia Mayor impugnó. Para que se revoque el fallo del Tribunal expuso que, “al verificar la base de datos de nuestra entidad, se observó que la señora María de Jesús Zapata Manco el 01 de enero de 2008 ingresó al Programa Colombia Mayor, siendo suspendida por la causal legal ‘percibir una renta’ reiteradamente tal como se refleja en el reporte anexo.
El último bloque presentado por la misma causal fue reportado por la base de datos RUAF, que es administrada por el Ministerio de Salud y la Protección Social el cual mediante comunicado del 28 de julio de 2014 radicado No. 20143001083901, nos informó dicha novedad. Por lo tanto, es una prueba totalmente cierta y válida que es reportada a nuestra entidad y de conformidad a lo estipulado en el Manual Operativo y al presentarse este tipo de novedades se debe bloquear al beneficiario”; que aquél sólo “se limita a observar las instrucciones y ordenamientos formulados por el Ministerio de Trabajo en virtud del contrato fiduciario No. 216 de 2013 donde se estableció que el consorcio cuenta con la calidad de administrador fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional”.
El Ministerio de Trabajo también impugnó, con el argumento de que “la sentencia desconoce el proceso de nómina”. Adujo que “no se opone al hecho que se hayan tutelado los derechos fundamentales de la actora, y se hubiese ordenado consecuencialmente su desbloqueo en el Programa Colombia Mayor, sino en el hecho de adelantar los trámites para el pago en cuarenta y ocho horas, de los subsidios adeudados, pues aún siendo posible la reactivación, el procedimiento de la nómina de beneficiarios del Programa para el desembolso de los subsidios es el siguiente: primero el Administrador Fiduciario de los Recursos del Fondo, genera la nómina de acuerdo a las novedades reportadas por los entes territoriales; el procesamiento de aquella se realiza conforme al cronograma anual establecido.
Posteriormente, la nómina para el giro de los subsidios es presentada a la firma interventora para su aprobación, una vez aprobada es remitida al Ministerio del Trabajo para su autorización y para el giro, encontrándose éste último supeditado al Plan Anual de Caja –PAC (por formar parte del Presupuesto General de la Nación)”. Con fundamento en lo expuesto en precedencia, solicitó el Ministerio del Trabajo al juez de tutela “MODIFICAR el numeral SEGUNDO, con el fin de que se respete el procedimiento para el pago de la nómina del Programa Colombia Mayor, el cual depende del Plan Anual de Caja PAC”.
CONSIDERACIONES Se confirmará la orden de tutela impugnada, en los precisos términos en que la impartió el Tribunal, por las razones que pasan a explicarse. No asiste razón al Consorcio Colombia Mayor, para insistir en la negativa a otorgarle a la accionante, el beneficio al que tiene derecho por ser parte del Programa, pues quedó demostrado en el plenario, que no está afiliada a la EPS COOMEVA, de forma tal que la razón esgrimida para haber procedido con la suspensión del beneficio, esto es, que está afiliada al régimen contributivo y que percibe ingresos que demuestran renta, queda sin piso, al haberse demostrado que es ella usuaria de los servicios de salud del régimen subsidiado y que nunca ha estado afiliada a COOMEVA EPS.
Así las cosas, la protección deprecada por María de Jesús Zapata Manco resulta procedente, por lo que se confirmará el fallo impugnado por el Consorcio Colombia Mayor, sin necesidad de consideraciones adicionales. Por otra parte, y en lo que atañe con la impugnación presentada por el Ministerio del Trabajo, se tiene que, sin que esta Corte desconozca la importancia del proceso de nómina que tiene establecido la entidad para el pago de los beneficios a los titulares de los mismos, se confirmará el fallo impugnado en este punto, pues ciertamente está al alcance material del ente ministerial, solucionar un asunto eminentemente administrativo, en aras de materializar el disfrute de los derechos de persona de 82 años de edad, que se vio privada de recibir los beneficios a los cuales tiene derecho como miembro del Programa Colombia Mayor, de manera injustificada.
No puede la parte accionada continuar irrogándole un perjuicio a la accionante, pues se itera, no hay causal válida de exclusión del Programa, en razón a que no está ella afiliada al Régimen Contributivo de Salud y, por otra parte, porque puede el Ministerio disponer las medidas necesarias, para que pueda materializarse el disfrute de los derechos fundamentales de persona de la tercera edad, en estado de vulnerabilidad.
Proceder de manera contraria, implicaría prolongar en el tiempo la privación de un beneficio que le asiste la señora María de Jesús Zapata, que como se colige de la tutela, lo venía recibiendo sin percances, desde hace aproximadamente siete (7) años. Así las cosas, y para garantizar el disfrute de los derechos fundamentales de la actora, que se ha visto privada de recibir el beneficio al que tiene derecho, por omisión injusta e infundada de la parte impugnante, se confirmará el fallo impugnado.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el fallo impugnado.
SEGUNDO: Enterar de esta decisión a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del fallo pronunciado. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 PAGE 2