República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 66693 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente STL8547-2016 Radicación 66693 Acta n° 21 Bogotá, D. C., quince (15) de junio de dos mil dieciséis (2016). Decide la Corte las impugnaciones presentadas por DIANA PATRICIA LÓPEZ GODOY, ÁLVARO EDUARDO PEDRAZA MORALES, MARGY ALIETHE VILLANUEVA SOTO, LUZ NANCY SÁNCHEZ PATIÑO, JOHN JAIRO RIVEROS RIVEROS, ANA BEATRIZ VELOSA ALBA y VÍCTOR AUGUSTO RODRÍGUEZ, contra el fallo proferido el 25 de abril de 2016 por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE BOGOTÁ, al interior de las siete acciones de tutela acumuladas bajo el radicado de la referencia y que los recurrentes interpusieron contra la COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL – C.N.S.C. y el INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO – ICA, trámite al cual fue vinculada la UNIVERSIDAD DE MEDELLÍN. I.
ANTECEDENTES Los accionantes acudieron a este mecanismo con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, TRABAJO, PETICIÓN y ACCESO A FUNCIONES Y CARGOS PÚBLICOS, presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas. Plantearon los accionantes en sus escritos de tutela que se presentaron a la convocatoria 324 de 2014, en la que la CNSC ofertó 981 vacantes en el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA, la cual fue reglamentada mediante A. 529 de 17 de diciembre de 2014 y por las resoluciones n° 2179, 2792 y 3501 de 2014, en las que el ICA adoptó el manual de funciones y competencias laborales para tales cargos.
No obstante lo anterior, informaron los petentes que a través del D. 1785/2014, el Gobierno estableció funciones y requisitos generales para los empleos públicos de las entidades del orden nacional, así como la clasificación determinada en los núcleos básicos de conocimiento NBC definidos en el sistema nacional de educación - SNIES y otorgó un plazo de 6 meses a las entidades para que ajustaran sus manuales específicos de funciones y competencias laborales.
Afirmaron que en virtud de lo anterior, el 22 de enero de 2015, la CNSC expidió la resolución n° 532 con la que suspendió temporalmente el concurso de méritos al que se presentaron, mientras que el ICA ajustaba el manual de funciones y actualizaba la oferta pública de empleos de carrera, gestión que el ICA completó mediante resolución de 9 de marzo de 2015, la que consideran, modifica las reglas de la convocatoria, porque, según explican los tutelantes: « se procedió a modificar las Ofertas Públicas de Empleos de Carrera OPEC para la aplicación de las pruebas escritas de competencias básicas, funcionales y comportamentales las cuales estaban por Ejes Temáticos con el manual de funciones ICA del 2008, por el de Núcleos Básicos del Conocimiento (NBC) manual de funciones ICA del 2015, con lo cual se modificó la convocatoria».
Señalaron que el 18 de marzo de 2015, la CNSC expidió al resolución n° 535 por la cual levantó la suspensión de la convocatoria 324 de 2014, sin importarle que las funciones y conocimientos esenciales exigidos para los cargos ofertados habían sido modificados y, aun así, citaron para el 24 de abril del año en curso, a las pruebas escritas de competencias básicas, funcionales y comportamentales.
Aclararon los memorialistas que con su actuar, tanto el ICA como la CNSC, únicamente se preocuparon por cumplir el D. 1785/2014, sin advertir que ello implicaba modificar la convocatoria vigente, afectaba los derechos de los concursantes e incumplía lo preceptuado en el parágrafo 4° del art. 24 del mismo D. 1785/2014, en el que se dejó claro que los procesos de selección que se encontraran en curso a la fecha de su expedición, seguirían realizándose con fundamento en los requisitos académicos establecidos en los manuales específicos de funciones y de competencias laborales, vigentes a la fecha de cada convocatoria.
Con base en los hechos narrados, los accionantes solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, pidieron que se ordene a las accionadas adecuar y modificar las 981 vacantes ofertadas en la convocatoria n° 324 de 2014 del ICA, según el manual de funciones que se encontraba vigente para la fecha de su apertura, contenido en las resoluciones n° 2179, 2792 y 3501 de 2014, pues el nuevo manual implementado con la resolución n° 712 de 9 de marzo de 2015, no existía al momento de empezar el concurso de méritos de referencia. Para la efectividad de la tutela, los interesados requirieron que se ordene suspender el concurso mientras se completa la gestión anterior y que, se disponga corregir la resolución n° 712 de 2015, en cuanto a las inconsistencias que presenta respecto a la descripción de los conocimientos esenciales exigidos para los cargos ofertados.
II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveídos de 13 y 14 de abril de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá avocó conocimiento de las 6 acciones de tutela, ordenó notificar a las entidades encartadas a quienes solicitó rendir un informe sobre lo acontecido y dispuso vincular a la Universidad de Medellín, a todos los participantes en la convocatoria n° 324 de 2014 y a quienes se encuentran ocupando en provisionalidad los cargos ofertados, lo anterior, mediante publicación en la página web de la CNSC.
A través de auto de 19 de abril de 2016, la Magistrada Ángela Lucía Murillo Varón, designada como ponente en este asunto, dispuso dar cumplimiento al art. 1° numeral 2.2.3.1.3.3. del D. 1834/2015 y ordenó la acumulación bajo un único radicado, de las 6 acciones que separadamente iniciaron los promotores. Dentro del término de traslado, la Universidad de Medellín aclaró que la convocatoria 324 de 2014 se abrió el 17 de diciembre de 2014, pero las inscripciones iniciaron hasta el 13 de abril de 2015, por ende hasta el día anterior a las inscripciones la CNSC podía modificarla en cualquier aspecto; motivo por el cual, el 22 de enero de 2015, mediante acuerdo 532, la CNSC la suspendió para cumplir con lo establecido en el D. 1785/2014 que imponía al ICA ajustar su manual de funciones, lo cual hizo dicha entidad a través de la resolución n° 712 de 9 de marzo de 2015, de manera que, posteriormente, el 18 de marzo de 2015, la CNSC levantó la suspensión del concurso y publicó la convocatoria con sus modificaciones.
Por tales razones, la entidad convocada indicó no entender los señalamientos que hacen los accionantes, ya que el ajuste se hizo en cumplimiento de un decreto y dentro de los plazos de ley. Finalmente, la Universidad en cita adujo que los ejes temáticos no son parte integrante de los manuales de funciones y que estos se estructuran por parte de la Universidad encargada de elaborar y practicar las pruebas escritas, como una forma de agrupar las preguntas de los temas que serán evaluados, para orientar a los aspirantes en su preparación. Con sustento en lo anterior, pidió negar la protección procurada, ya que no se advierte vulneración alguna a los derechos de los accionantes.
La CNSC pidió declarar improcedente el amparo, toda vez que los accionantes cuentan con otros recursos ante la jurisdicción contencioso administrativa, como lo son la acción de nulidad simple y la de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Acuerdo n° 529 de 2014, por el cual se convocó al proceso de selección n° 324 de 2014 para proveer vacantes en el ICA, acto que es de carácter general, impersonal y abstracto y que, por ello, sólo puede ser objeto de control por la vía mencionada.
Igualmente, explicó que es impreciso decir que el concurso de méritos n° 324 de 2014 inició en diciembre de 2014, pues las inscripciones al mismo se abrieron el 13 de abril de 2015 y se cerraron el 13 de mayo de dicho año, cuando el ICA ya había adoptado el nuevo manual de funciones a través de la resolución n° 712 de 9 de marzo de esa calenda.
De tal suerte que el concurso de méritos inicia mediante el acto administrativo de apertura en el que formalmente se indica que se adelantará el proceso de selección y se fijan las reglas del mismo y no antes, como lo pretenden hacer ver los peticionarios. El ICA por su parte, coincidió con la CNSC en que la presente acción resulta improcedente por existir otros mecanismos idóneos y eficaces que deben agotarse antes de acudirse a la vía constitucional y destacó que en este asunto no se demostró un perjuicio irremediable, para otorgar la protección de manera excepcional.
Dicho Instituto agregó que los accionantes no tienen en cuenta que el art. 14 del A. 529/2014 permite efectuar modificaciones al concurso hasta antes de abrirse las inscripciones, tal y como ocurrió en este caso; luego, no se han vulnerado los derechos de los interesados, pues tampoco puede dejarse de lado que dicha modificación obedeció a lo dispuesto en el D. 1785/2014, que concedió al ICA un plazo de 6 meses para realizar los ajustes al manual de funciones y competencias laborales.
Agotado el trámite pertinente, la Sala Laboral del Tribunal de Bogotá puso fin a la primera instancia de este asunto, mediante fallo de 25 de abril de 2016, en el que negó el amparo tras considerarlo improcedente, básicamente porque no se acreditó la vulneración alegada, ya que « el proceder y actuar de las accionadas se encuentra ajustado a derecho y en estricto cumplimiento de lo ordenado en el artículo 14 del Acuerdo 529 de 2014, (por el cual se convoca a concurso abierto de méritos), ya que este facultó a estas para modificar o complementar la convocatoria antes de formalizar las correspondientes inscripciones por parte de los concursantes» y para los meses de abril y mayo de 2015, fecha en la que los tutelantes se inscribieron al concurso, ya había sido publicado el A. 535 de 18 de marzo de 2015, que modificó el manual de funciones tantas veces mencionados por lo que no puede señalarse que las reglas que rigen el concurso fueron alteradas con posterioridad a su inicio.
Agregó el a quo que la petición de amparo no cumple con la inmediatez requerida para su éxito, ya que la presunta modificación que se denuncia ocurrió el 18 de marzo de 2015 y las acciones fueron impetradas hasta los meses de abril y mayo del presente año. Asimismo, destacó que el desacuerdo que plantean los interesados puede ser resuelto mediante las vías contencioso administrativas y que, en tal sentido, la tutela no puede prosperar, especialmente porque no demostraron padecer un perjuicio irremediable.
III. IMPUGNACIÓN Inconformes con la anterior decisión, los accionantes la impugnan y sostienen que la primera instancia no tuvo en cuenta que hasta hace muy poco la Universidad de Medellín publicó los temas de las áreas de conocimiento para el examen y que para el momento en que se expidió el A. 529/2014 que reglamentó la convocatoria 324 de 2014 del ICA, no existía el manual de funciones y competencias laborales adoptado mediante resolución 712 de 9 de marzo de 2015, por lo cual, insisten en que su aplicación implica una modificación arbitraria de la convocatoria.
Arguyen que la vía judicial que citó el sentenciador de primer nivel, impide obtener la protección de sus derechos fundamentales en términos de celeridad, eficiencia y eficacia. IV. CONSIDERACIONES Establece la Carta Política en su art. 86, que para proteger los derechos fundamentales de cualquier persona, cuando se vean amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad pública y, en algunos eventos, de los particulares, se cuenta con la vía judicial preferente de la tutela, para cuyo ejercicio se exigen mínimos requisitos.
Sin embargo, dicha facultad no es absoluta, sino que, por el contrario, se reduce a cobijar ciertos y determinados derechos, que pueden estar definidos como fundamentales en la propia Constitución o que, encontrándose consagrados en otros acápites de ese estatuto, adquieren tal categoría por conexidad. Así mismo, conforme lo señalado en la norma en cita, no puede acudirse a la tutela cuando se cuente con otros medios ordinarios de defensa, a no ser que con la actuación o la omisión del funcionario público o del particular se le cause al administrado un perjuicio irremediable, lo cual torna la acción de tutela en un mecanismo de protección excepcional.
No es, entonces, una figura de la cual se pueda abusar, ni sustituir con ella las vías naturales diseñadas por el legislador. Sobre el tema que ocupa la atención de la Corte, esto es, la posibilidad de que se modifique la convocatoria Nº 234 de 2014 ICA y se ajusten las vacantes ofertadas según el manual de funciones anterior, que fuera aprobado por el ICA mediante resoluciones 2179, 2792 y 3501 de 2014, es de señalar que esta Sala ha reiterado que las actuaciones que se surten en el interior de un concurso de méritos, son de carácter reglado y su cuestionamiento debe darse ante los jueces correspondientes, mediante los mecanismos ordinarios establecidos legalmente, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con lo cual, la tutela se torna improcedente para los fines perseguidos.
Ello es así como quiera que la presunta modificación que denuncian los tutelantes y que genera su queja constitucional, tuvo lugar el 9 de marzo de 2015, mediante la expedición de la resolución n° 712 de dicha fecha, por la cual el ICA adoptó un nuevo manual de funciones y competencias laborales, en cumplimiento del Decreto Presidencial n° 1785 de 18 de septiembre de 2014.
Lo anterior, permite inferir que lo que acá se pretende es enervar actos administrativos de carácter general y abstracto, lo que entraña un debate jurídico en torno a la legalidad de los mismos, en tanto incidieron directamente en el desarrollo del concurso de méritos n° 324 de 2014 del ICA, disyuntiva que sólo puede ser resuelta a través de las vías contempladas por el legislador para tales casos.
Conforme a lo anterior, esta Sala respalda las consideraciones vertidas en la sentencia impugnada, la cual debe ser confirmada, por resultar evidente que, pese a las presuntas irregularidades que denuncian los promotores, éstos cuentan con otras vías idóneas para obtener la prosperidad de sus pretensiones, en tanto la situación que expone escapa a la competencia del juez constitucional, en el marco de la acción de tutela, porque para ello está facultado el juez administrativo en ejercicio de las acciones contencioso administrativas.
Se avizora entonces, el fracaso de esta acción constitucional por carencia del mencionado presupuesto de subsidiariedad, puesto que ante la jurisdicción especializada en temas administrativos los interesados tienen a su alcance la posibilidad de interponer la respectiva acción, siendo entonces, el proceso administrativo el escenario idóneo para alegar lo que por esta vía subsidiaria plantean.
No es menos importante resaltar que aunque de manera excepcional la acción de tutela procede aún en situaciones frente a las cuales existe otro mecanismo alterno de defensa judicial para la protección del derecho amenazado, se trata de eventos en los cuales se teme fundadamente que podría sobrevenir un perjuicio irremediable que, en todo caso, incumbe definir y probar razonadamente a la parte actora, más allá de cualquier apreciación generalizada y subjetiva; empero, en el asunto de marras no se demostró el riesgo de ocurrencia de un daño irreparable, lo que descarta la procedencia excepcional del resguardo en este caso.
Ahora bien, no existe controversia acerca de que el concurso de méritos n° 234 de 2014 ICA fue convocado mediante Acuerdo n° 529 de 2014, reglamentario de la convocatoria, cuyo art. 14 permitió la modificación de misma antes de la apertura de las inscripciones, lo cual aconteció entre el 13 de abril y el 13 de mayo de 2015, momento para el cual ya había sido expedida la resolución n° 712 de 9 de marzo de 2015, de tal manera que es evidente que al momento en que los concursantes se postularon a dicho proceso meritocrático ya había sido publicado el mencionado ajuste y por lo tanto, aquel no puede tenerse como una alteración arbitraria de las reglas y normas que regularon el mismo, además que con su inscripción, los concursantes manifestaron implícitamente aceptar los términos y requerimientos del concurso, de modo tal que no es posible que por esta vía expongan inconformidades y reparos contra las pautas que lo rigen.
Así las cosas, resulta claro para la Sala que no se advierte violación a garantía constitucional alguna, pues una vez revisadas las actuaciones dentro del trámite del concurso de méritos, se observa que las entidades ha dado aplicación a las normas constitucionales y legales que reglamentan el ingreso a la carrera administrativa del ente público, sin que de su actuar se evidencie la vulneración de los derechos fundamentales de los querellantes.
Por tales motivos, se itera que no se demostró la trasgresión de los derechos invocados con ocasión de las actuaciones censuradas a las autoridades accionadas que, dicho sea de paso, encuentran respaldo en la normativa que regula el concurso de méritos, por lo que habrá lugar a confirmar la decisión de primera instancia, que negó el amparo tutelar pretendido.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de justicia, sala de casación laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 PAGE 3