República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación no 66889 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado Ponente STL8492-2016 Radicación no 66889 Acta no 21 Bogotá D.C., quince (15) de junio de dos mil dieciséis (2016). Decide la Corte sobre la impugnación interpuesta por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL contra la providencia proferida por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CALI el 4 de mayo de 2016, dentro de la acción de tutela presentada por DORA LUZ COLLAZOS ZAPATA contra LA NACIÓN –MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA, trámite al cual se vinculó a la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca, al Banco Agrario de Colombia S.A., a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a la Víctimas y la recurrente.
I.
ANTECEDENTES La accionante inició la presente acción de tutela, en procura de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vivienda digna y de petición. Expuso que es víctima del desplazamiento forzado, encontrándose inscrita en el Registro Único de Victimas, cumpliendo con «los criterios de valoración y calificación del Plan Zonal de que trata el artículo 6 del Decreto 951 de 2001 y los establecidos por los Decretos 170 del 2008 y 413 de 2011, para la asignación de los apoyos económicos para vivienda de la población desplazada, ya mi núcleo familiar cumple con presupuestos».
Aseveró que agotó todo el procedimiento necesario a efectos de obtener la asignación del subsidio de vivienda, pese a ello, desde el año 2007, no se ha realizado convocatoria alguna para las personas en situación de desplazamiento. Acotó que realizó diferentes gestiones ante el Departamento para la Prosperidad Social, a fin que reporte su estado del alto grado de vulnerabilidad, pese a ello no obtuvo « respuesta clara, precisa y satisfactoria », lo cual tampoco efectuó el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, ni Fonvivienda.
Por lo anterior, solicitó el amparo constitucional de los derechos fundamentales que considera vulnerados y, en consecuencia, se ordene al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio que proceda con la entrega de una vivienda digna. II. TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 20 de abril 2016, el a quo admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las accionadas y vinculó al trámite a la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca, al Banco Agrario de Colombia S.A., a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a la Víctimas y al Departamento Administrativo para la Prosperidad, con el fin de que ejercieran los derechos de defensa y contradicción. Comfandi reseñó el papel que desempeña dentro del proceso de entrega de subsidio familiar de vivienda y el procedimiento que se sigue para su asignación. Precisó que la accionante no está afiliada a dicha Caja de Compensación Familiar, no ha sido beneficiaria del subsidio y tampoco cuenta con postulaciones ante CAVIS.
El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social se refirió de manera general a los diferentes programas existentes para la atención y reparación de víctimas, remarcando que le corresponde a la quejosa acudir a cada una de las entidades responsables de las diferentes ofertas institucionales diseñadas para atender a la población en situación de desplazamiento.
Acotó que no es superior jerárquico de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral de las Victimas; y que es Fonvivienda la responsable de ejecutar las políticas de vivienda del gobierno nacional, en particular la entrega de subsidios, limitándose el DPS a la consolidación de las bases de datos para establecer los órdenes de priorización. Finalmente explicó que la actora no elevó petición alguna ante esa entidad.
Fonvivienda indicó, después de hacer referencia al programa de subsidio de vivienda gratuita, que una vez revisado el sistema de información del subsidio familiar de vivienda, se pudo establecer que la actora no figura dentro de ninguna de las convocatorias realizadas para personas en situación de desplazamiento. La Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio adujo al dar respuesta a la acción, que la entidad encargada de lo relacionado con los subsidios de vivienda es Fonvivienda, a quien le corresponde, acorde con lo reglamentado por el Gobierno Nacional, coordinar, otorgar, asignar y rechazarlos.
La Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a la Víctimas adujo que carece de competencia en materia de vivienda; y que dio respuesta a la solicitud elevada por la actora. Finalmente el Banco Agrario de Colombia acotó que la accionante no figura como beneficiaria de un proyecto de vivienda de interés social rural. Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia calendada 4 de mayo de 2016, tuteló el derecho fundamental de petición e información y, en ese sentido, ordenó al Departamento para la Prosperidad Social y al Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda que « dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de la presente decisión, previa consulta con la accionante inicien las gestiones necesarias tendientes a brindarle la información suficiente, clara y precisa, acerca de los trámites indispensables para que pueda acceder al subsidio de vivienda y pueda ser incluida dentro de los hogares potencialmente beneficiarios de éstos dentro de las futuras convocatorias que se efectúen».
Para arribar a dicha determinación el juez colegiado explicó que conforme a lo expuesto en el escrito de amparo, se colegía que la quejosa lo que reclamaba era la entrega del subsidio de vivienda. Con apoyo en el marco fijado, se refirió a las normas que regulan lo solicitado y transcribió en extenso lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia T-736 de 2014.
Luego pasó a reproducir un aparte de lo consagrado en el Decreto 1921 de 2012 y concluyó que no se cumplía con el requisito de postulación, como paso esencial para acceder a lo pretendido. No obstante lo expuesto, consideró que « se deduce un desconocimiento sobre los beneficios a los cuales puede acceder y como quiera que las respuestas a sus peticiones por parte del Ministerio de Vivienda y el DPS resultan insuficientes», surgía procedente ordenar « a los organismos competentes brindar a ésta la instrucción o capacitación suficiente, clara y específica, acerca de la forma como puede acceder al subsidio de vivienda, indicándole los requisitos necesarios para ellos y brindándole acompañamiento en el cumplimiento de las diligencias pertinentes para que pueda participar mediante su postulación en las diferentes convocatorios que a furor se realicen».
III. IMPUGNACIÓN Inconforme el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social con la anterior decisión, la impugnó mediante memorial visible a folios 139 a 145, en el que adujo que a fin de otorgar el subsidio de vivienda familiar en especie, su actuar se limita al estudio técnico para la identificación y selección de potenciales beneficiarios, lo cual realiza en el orden de prioridad previsto en el artículo 7º de la Ley 1537 de 2012.
Adujo a su vez que si bien cumple con una labor de acompañamiento, esta se genera cuando se ha concedido la vivienda y no antes, por lo que no ha vulnerado derecho fundamental alguno. IV. CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
No se desconoce la obligación del Estado de adoptar las medidas conducentes a garantizar a la población vulnerable, protección y atención de sus necesidades básicas y brindarles las condiciones necesarias para optar por una vivienda digna. Sin embargo, la forma de asumir las autoridades públicas esos deberes se encuentra reglamentada por el legislador, que ha señalado cómo debe cumplirse la actividad estatal, las instituciones mediante las cuales se prestan los distintos servicios a la población desplazada, así como los procedimientos y mecanismos de que disponen los beneficiarios para acceder a los diferentes recursos que se ofrecen.
En el contexto expuesto, es necesario agotar el procedimiento para acceder al subsidio, en la forma indicada en la Ley y por intermedio de las diferentes cajas de compensación del país, adjuntando la totalidad de documentos e información requeridos por la entidad. Ahora bien, respecto del Subsidio Familiar de Vivienda en Especie, el proceso de asignación y legalización está plasmado en el Decreto 1921 de 2012, que reglamentó los artículos 12 y 23 de la Ley 1537 de 2012, en los que se señalan los parámetros de identificación, selección y postulación de los hogares potencialmente beneficiarios, entre los cuales está la población que se encuentre dentro de los rangos de pobreza extrema, en situación de desplazamiento, que haya sido afectada por desastres naturales, calamidades públicas o emergencias y/o que se encuentre habitando en zonas de alto riesgo no mitigable, estableciendo criterios de priorización con el fin de que la cobertura llegue de forma real a esa población necesitada; junto con el Decreto 1077 de 2015.
En el presente asunto, de la revisión a la documental obrante en el expediente y de lo manifestado por la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca y Fonvivienda, se observa que la accionante no se ha postulado a ninguna de las convocatorias dirigidas a la población desplazada, que tienen como objetivo asignar Subsidios Familiares de Vivienda, ni ha adelantado trámite administrativo alguno para beneficiarse de los programas de vivienda.
En ese orden, no resulta factible pretermitir la gestión que debe adelantar la actora para postularse a un subsidio de vivienda, habida consideración que la asignación del subsidio familiar de vivienda tiene una connotación prestacional y se encuentra precedida de una serie de requisitos de orden legal que tienen, entre otros fines, suministrar la protección de acuerdo con ciertos órdenes de prioridad, acorde con las previsiones legales.
A más que como con invariable insistencia lo ha dicho esta Sala de la Corte, no le es posible al juez constitucional ordenar el otorgamiento del subsidio de vivienda, sin que hubiere cumplido con los trámites y exigencias legalmente dispuestos para tal fin, pues estaría extralimitando su competencia e irrespetando los derechos al debido proceso administrativo y a la igualdad de otro sector de la población desplazada, que sí ha realizado los trámites requeridos para acceder al subsidio.
Ahora bien, en relación con la orden impartida por el juez constitucional, es oportuno resaltar que cada una de las entidades vinculadas al presente trámite cumplen funciones específicas de acuerdo con sus competencias y cometidos legales, en virtud de la aplicación de los principios de especialidad y especificidad. En tal contexto, surge que aunque no se les impuso la carga de asignar la ayuda que reclama a la actora, ni se les ordenó determinar fechas y formas en que deben otorgarse los beneficios a que pueda tener derecho, pues la orden se concretó en imponer una obligación de asesoramiento y acompañamiento, lo cierto es que no se demostró que tales entidades hubiesen vulnerado los derechos fundamentales de la quejosa, pues no aparece siquiera acreditado que esta suministró la información de postulación al operador designado, de allí que no pudieron atentar contra algún precepto constitucional y, por tanto, resulta desbordada la orden impartida, a más de desconocer el debido proceso administrativo y a la igualdad de otro sector de la población desplazada que también participa en dichos programas.
Y es que si las entidades accionadas no han tenido la oportunidad de verificar las condiciones especiales de la actora, y de ofrecerle una solución a sus problemas de vivienda, de acuerdo con los procedimientos establecidos legalmente, no pueden ser acusadas de haberle vulnerado sus derechos fundamentales. Aunado a lo anterior, no es dable colegir que las respuestas suministradas a las peticiones elevadas sean « insuficientes ».
Sobre tal aspecto en particular se resalta, que si bien la actora aludió a que elevó un derecho de petición y, en dicho sentido, allegó la respuesta brindada por la Coordinadora Grupo de Atención al Usuario y Archivo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, relacionada con información sobre el subsidio de vivienda, lo cierto es que de tal contestación no es dable colegir que esta sea incompleta o « insuficiente » respecto a lo reclamado.
Debe recordarse que los elementos mínimos probatorios que se deben cumplir cuando se debate sobre el derecho fundamental de petición son, para la parte accionante, la demostración de que radicó un escrito donde solicitó a la entidad un pronunciamiento sobre algún aspecto de su competencia o información relacionada con sus funciones, y para el accionado la acreditación de que se manifestó al respecto.
Sin embargo, lo que primero que se advierte con suficiente claridad es que la quejosa no allegó el escrito contentivo del derecho de petición que aduce que presentó, por lo que no es posible verificar si la respuesta brindada contiene o no, una contestación de fondo, completa y congruente con lo solicitado, cuando no cumplió con la carga mínima de acreditar en qué consistió el objeto de reclamo.
Y es que en dicho sentido el deber del juez se centra en comparar de manera objetiva lo solicitado con la respuesta; sin que pueda reclamarse que fije u ordene el contenido de la decisión que la parte accionada deba emitir. Bajo este panorama, al no contar con los elementos mínimos necesarios para su análisis, no es posible concluir que se presentaba la vulneración del derecho fundamental invocado.
En este orden de ideas, y sin que se hagan necesarias otras consideraciones, habrá de revocarse la decisión objeto de impugnación, empero, específicamente en punto de lo ordenado al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, quien fue la única que impugnó y de quien no se advierte, se insiste, que haya violentado derechos fundamentales.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE el fallo de tutela proferido por la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CALI el 4 de mayo de 2016, dentro de la acción instaurada por DORA LUZ COLLAZOS ZAPATA contra LA NACIÓN –MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA, en cuanto a la orden impartida al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL y, en su lugar, NEGAR el amparo constitucional.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás el fallo proferido la SALA LABORAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE CALI.
TERCERO: COMUNICAR a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS 1 13