CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 54409 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE Magistrado ponente STL8422-2014 Radicación n.°54409 Acta 56 Bogotá, D. C., primero (1) de julio de dos mil catorce (2014). Se procede a resolver la impugnación presentada por la NACIÓN - MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, y la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS –SPC contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, dentro de la acción de tutela promovida por ALDEMAR JOSÉ BOJORGE, DIDIER ALEJANDRO HENA, JIMMI MATACEA SALCEDO, FREDDY PADILLA CUBILLOS, JORGE ELIECER GÓMEZ y DELIO MACÍAS IMBACHI, contra la NACIÓN - MINISTERIO DEL INTERIOR, el MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, el INSTITUTO PENINTENCIARIO Y CARCELARIO –INPEC-, la DIRECCIÓN DEL ESTABLECIMIENTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO DE ALTA Y MEDIANA SEGURIDAD EN SAN ISIDRO POPAYÁN –EPAMSCASPY-, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, la SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL DEL CAUCA y la SECRETARÍA DE SALUD MUNICIPAL DE POPAYÁN. I.
ANTECEDENTES Los accionantes, en su condición de internos del Pabellón 4 del EPAMSCASPY San Isidro, instauraron acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, a la integridad personal, a la salud y al mínimo vital presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas.
Refieren que no tienen agua potable durante las 24 horas del día, ni energía durante toda la noche; que solo cuentan con tres sanitarios sin agua permanente y cuatro comedores para 10 internos, cuando son más de 200 internos. Sostienen que les toca consumir los alimentos con las letrinas llenas de excrementos, inundadas de moscas y cucarachas, con malos olores y que no les suministran los útiles de aseo para hacer el mantenimiento al patio y para poder vivir como seres humanos. Por lo anterior, solicitaron que se autoricen a la Defensoría del Pueblo y las Secretarías de Salud a realizar una «brigada a los pabellones» para que se constate la violación de sus derechos fundamentales y «así se corrijan las fallas»; se les fumigue de manera urgente el pabellón y en garantía a la igualdad, se les aplique el fallo proferido a favor del pabellón Nº 7, dado que poseen los mismos «problemas y necesidades».
TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 30 de abril de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las autoridades accionadas, vinculó a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –SPC- y corrió el traslado de rigor. Dentro del término, el Departamento Administrativo para Prosperidad Social – DPS- y El Ministerio del Interior alegaron falta de legitimación en la causa por pasiva, porque carecen de competencia para conocer y decidir las pretensiones incoadas por los accionantes.
Por su parte, el INPEC indicó que no ha violado los derechos fundamentales invocados por los internos del Pabellón No 4, porque la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios es la responsable de atender todo lo relacionado en la contratación de alimentación, el seguimiento y la ejecución de los mismos, así como lo relacionado con la construcción, ampliación de cupos y adecuación de la infraestructura de los centros de reclusión, por disposición del Decreto Ley 4150 de 2011; mientras el Comité de Seguimiento al Suministro de la Alimentación –COSAL-, vigila la calidad y cantidad de alimentos suministrados a la población rec1usa.
Que además, la Dirección General del INPEC delega en los Directores de los establecimientos de reclusión, la función de responder las solicitudes de los internos en temas relacionados con el manejo y funcionamiento interno del establecimiento. Agrega que el EPAMSCAS POPAYÁN tiene una sobrepoblación del 15%, ya que alberga 1.023 internos sindicados y 2.283 internos condenados, para un total de 2.891, contando con una capacidad para 2.524 internos; pero que el hacinamiento en los centros de reclusión es una problemática que compete al Estado en su conjunto y por lo tanto involucra al Gobierno Nacional, a los Gobiernos regionales y locales, al Congreso de la República, quien señala las conductas punibles, al Consejo Nacional de Política Criminal, el Fiscal General de la Nación, los Jueces de Control de Garantías, de Conocimiento y de Ejecución de Penas, el Consejo Superior de la Judicatura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Viceministerio de Política Criminal y Justicia Restaurativa en cabeza del Ministro de Justicia. Dice que si bien el INPEC no es ajeno a esa circunstancia, solucionar el problema requiere de una asignación presupuestal que está sujeta al Ministerio de Hacienda y a las normas que regulan el tema presupuestal.
En cuanto a los elementos de aseo, mencionó que de acuerdo con lo establecido en la Ley 65 de 1993, el director de cada centro de reclusión es el jefe de gobierno interno y que mediante Resolución 00035 del 9 de enero de 2014 se le asignó un presupuesto al EPAMSCAS de Popayán de $110.000.000, para el suministro de colchonetas, sábanas y sobresábanas, que se otorgan una vez al año o ingreso y la suma de $169.500.000, para el suministro de elementos de aseo.
Que así mismo en Memorando N°0251 de 2004 se estableció una dotación cada cuatro meses para elementos de aseo. Indicó que ha realizado acciones tendientes a garantizar la calidad de agua que llega al establecimiento, pero este es un asunto que involucra al Estado en sus entes territoriales. La Secretaría de Salud de Popayán mencionó que conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 715 de 2001, esa entidad realiza visitas periódicas al establecimiento carcelario, con el fin de detectar factores de riesgo para la salud, realizar observaciones y recomendaciones para que las autoridades del INPEC efectúen los correctivos pertinentes, tendientes a mejorar la salubridad, ya que las competencias del ente territorial en salud corresponden únicamente a vigilancia y control.
Aduce que en virtud de esas competencias el 17 de noviembre de 2013, en coordinación con funcionarios de la Personería Municipal de Popayán, el INPEC y el Consorcio ALIMESA, realizó verificación de las condiciones higiénico sanitarias de los servicios de alimentación, incluyendo la revisión de los registros sanitarios de los productos utilizados en la preparación de los diferentes menús, tal como consta en el Acta No. 1.
Que igualmente, realizó visitas el 30 de enero, 20 de enero, 12 de marzo y 24 de abril del año en curso, al Pabellón No. 7, dejando constancia de los hallazgos y que en relación al Patio No. 4 realizó visita de inspección el 6 de mayo de 2014, de la que levantó el Acta N° 1, donde se consignaron igualmente los hallazgos. Por tanto, solicita ser desvinculada del trámite tutelar de la referencia. La Defensoría del Pueblo informó que esta autoridad no ha sido ajena a la problemática pública y la responsabilidad en la defensa de los derechos fundamentales de la población carcelaria, ya que en diferentes oportunidades ha realizado visitas para evidenciar su situación. Anexó informe presentado por el Profesional Universitario G 17, quien en visitas realizadas al establecimiento de reclusión ha evidenciado múltiples irregularidades que en él se relacionan.
La SPC expresó que es el INPEC, a través del Director del EPAMSCAS Popayán, en quien recae la competencia para responder las pretensiones de los accionantes, como quiera que es el administrador del centro de reclusión, en virtud a lo dispuesto en los artículos 16 y 36 de la Ley 65 de 1993, con la modificación de la Ley 1709 de 2014, y el art. 49 del Acuerdo 11 de 1995.
Precisó que esa unidad se creó a través del Decreto 4150 de 2011, con personería jurídica y autonomía administrativa y financiera, independiente al INPEC, para gestionar y operar el suministro de bienes, la prestación de servicios, la infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios; y en virtud de ello a través de la Dirección de Infraestructura verificó que el suministro de agua es abastecido por un acueducto veredal de la zona y que antes de ser surtido a la población penitenciaria pasa a través de la planta de tratamiento de agua potable PTAP del establecimiento, por lo que la frecuencia del suministro es una medida que le corresponde adoptar a la dirección del centro de reclusión. Con relación al tratamiento de aguas residuales indicó que la Unidad ejecutó contrato de obra No. 122 del 2 de septiembre del 2013, con la sociedad ACUATÉCNICA LTDA, que tuvo por objeto el mantenimiento correctivo para los equipos y sistemas que componen la planta de tratamiento de aguas residuales PTAR del centro de reclusión en mención. Finalmente expresó que frente a la infraestructura se incluyó al EPAMSCAS Popayán dentro de un plan de mejoramiento y se han destinado mil millones de pesos para su adecuación, mantenimiento y mejoramiento.
Para ello se hará licitación pública, con el fin de empezar las obras en el segundo semestre de 2014. Que igualmente, programó visita técnica el 2 y 3 de abril, en la que se determinó el estado de las edificaciones y se realizó el levantamiento de las necesidades en materia de infraestructura. Por lo anterior, concluye que se deben negar las pretensiones, porque esa unidad se encuentra comprometida con el mejoramiento de la infraestructura del EPAMSCAS Popayán y el suministro permanente de agua potable y la fumigación del establecimiento atañen al Inpec a través del Director del establecimiento carcelario.
La Secretaría de Salud Departamental del Cauca, expuso que dando cumplimiento a la Resolución No. 4109 de 2012 y con el propósito de profundizar el fortalecimiento de las acciones de inspección, vigilancia y control sanitario en salud pública en los establecimientos penitenciarios y carcelarios vigencia 2012, tiene vinculado un profesional médico epidemiólogo que coordina y orienta el cumplimiento de esas actividades.
Manifiesta que el 20 de febrero de 2014 realizó visita de inspección, vigilancia y control sanitario tendiente a realizar un diagnóstico sanitario de los establecimientos penitenciarios y carcelarios priorizados en el Departamento del Cauca, las cuales arrojaron hallazgos que se evidenciaron en los anexos 1 a 4, que son objeto de intervención y que se encuentran contenidos dentro de la acción de tutela proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Popayán, el 19 de marzo de 2014.
Que en virtud a lo anterior, no fueron vulnerados los derechos fundamentales de los accionantes, ya que no ha desconocido sus competencias y responsabilidades, por lo que debe desvincularse de la acción de tutela. Finalmente, el Ministerio de Justicia y del Derecho señaló que no tiene ninguna relación con los hechos expuestos por los accionantes, los cuales son de competencia exclusiva de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios en coordinación con el Inpec.
Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia del 14 de mayo de 2014, concedió el amparo tutelar reclamado, para lo cual ordenó al Director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad San Isidro Popayán, al Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario- INPEC- y al Director de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios SPC, realizar de forma conjunta las siguientes acciones: (i) De manera inmediata realicen las gestiones ante las empresas prestadoras de los servicios públicos de agua y energía para que se restablezca el suministro en forma continua y permanente.
(ii) En el término de un (1) mes siguiente a la notificación de esta providencia, implementar dentro del plan de tratamiento penitenciario, capacitaciones sobre el adecuado uso del agua. (iii) En el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, ordenar la entrega de dotación de elementos de aseo necesarios para la higiene personal de los accionantes y del pabellón No. 4 con todas las debidas medidas de seguridad, los cuales deberán continuar siendo suministrados en la periodicidad establecida en el reglamento interno del establecimiento carcelario o las normas legales, para que se garantice una buena presentación personal y condiciones mínimas de salud y de salubridad.
(iv) En el término de dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, corregir las fallas que subsisten en las condiciones higiénicas del área de preparación de los alimentos según quedó consignado en los informes de las visitas realizadas por La Secretaría de Salud Municipal de Popayán y Departamental del Cauca. (v) En el término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, implementar un plan de saneamiento para desinfección y control de plagas, manejo de residuos sólidos, limpieza de tanques de almacenamiento de agua potable y mantenimiento de los canales, sifones y drenajes de aguas que así lo requieran.
(vi) En el término de dos (2) meses siguientes a la notificación de esta providencia, iniciar las gestiones administrativas y presupuestales necesarias para iniciar las obras de infraestructura requeridas para reparar tuberías y tanques de almacenamiento de agua que se encuentren en mal estado y no permiten el buen suministro de agua potable, reparar las goteras que actualmente causan humedad en las celdas del pabellón No. 4, reparar la estructura del área donde procesan y sirven los alimentos a los reclusos, dar inicio a la construcción de nuevos baños y comedores que sean proporcionales al número de internos recluidos en el pabellón No. 4.
Así mismo, ordenó al Ministro de Justicia y del Derecho, al Director del INPEC, al Director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad "San Isidro" Popayán y al Director de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios SPC, para que en forma coordinada adelanten todas las gestiones y apropiaciones presupuestales necesarias para dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia. Por último, exhortó a la Defensoría del Pueblo Regional Cauca y a las Secretarías de Salud Municipal de Popayán y Departamental del Cauca, para que, en el marco de sus atribuciones constitucionales y legales, continúen con su labor de vigilancia y control, y verifiquen el cumplimiento del presente fallo, con el objeto último de garantizar de manera efectiva los derechos aquí protegidos.
Para ello consideró, en síntesis, que el material probatorio allegado al expediente muestra claramente que los accionantes no cuentan con el servicio de agua potable las 24 horas del día, que el flujo del agua es bajo y las tuberías no se encuentran en buen estado; que igualmente no cuentan con el servicio de energía eléctrica durante la noche, que existen deficiencias de los servicios sanitarios y el número de comedores en proporción al número de internos. Se probó la existencia de precarias condiciones de higiene y salubridad ante la falta de fumigación y el no control de plagas, y por la no entrega periódica de elementos para aseo personal y aseo general.
Que la precaria situación sanitaria de los internos recluidos en el Pabellón 4 del EPAMSCAS de Popayán, y que fue detectada por la Defensoría del Pueblo - Regional Cauca y las Secretarías de Salud Municipal de Popayán y Departamental del Cauca, constituye un incumplimiento de la obligación positiva del Estado de procurar a los internos condiciones materiales de existencia dignas y una violación de los derechos fundamentales, los que con frecuencia impiden responder a las necesidades básicas de las personas privadas de libertad y obstaculizan una respuesta adecuada de las autoridades frente a la situación generada por el hacinamiento y la insalubridad.
IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia la impugnó, pide que se revoque el fallo y en su lugar, se decrete la falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto de esa entidad. Añadió que no es el competente para administrar los establecimientos penitenciarios y carcelarios del país, decidir sobre los servicios que allí se prestan, adelantar gestiones para obras de refracción, ni de afiliar a los internos al sistema de salud, dado que desborda las funciones que por Decreto le han sido asignadas.
Que brindar mejores condiciones a la población penitenciaria le compete a la SPC, en corresponsabilidad con el INPEC, quienes son los entes que manejan de manera autónoma las partidas presupuestales que les han sido asignadas en el Presupuesto General de la Nación. Por su parte, la SPC también impugnó el fallo para lo cual señaló que frente a las órdenes de iniciar las gestiones administrativas y presupuestales para adelantar las obras de infraestructura, ya incluyó al EPAMSCAS Popayán dentro del plan de mejoramiento de la infraestructura 2014 y destinó mil millones para mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura, para lo cual adelantara los correspondientes procesos de contratación y estima que las obras se podrán iniciar en el segundo semestre del 2014.
Por lo que considera que ha cumplido con sus funciones. Que el INPEC, a través del Director del EPAMSCAS Popayán, es el competente para atender las órdenes restantes, con fundamento en la Ley 65 de 1993, artículos 36 y 16, modificado por el artículo 8 de la 1709 de 2014. CONSIDERACIONES La Constitución de 1991 consagró la acción de tutela como uno de los mecanismos para garantizar la eficacia de los derechos fundamentales.
De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política y los decretos que reglamentaron su ejercicio, la acción de tutela fue establecida para reclamar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten lesionados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares en los casos expresamente previstos por la ley, siempre y cuando no exista otro medio de defensa judicial, a no ser que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Descendiendo al caso que nos ocupa, es preciso recordar que las personas privadas de la libertad se encuentran en un marco de sujeción al Estado, quien a través de las entidades competentes, es el responsable de garantizar el respecto de su dignidad humana, pues más allá de la limitación de los derechos que implica la medida o sanción penal impuesta, no puede desconocerse la vigencia y efectividad de derechos esenciales como la vida, la integridad personal, la salud y el debido proceso.
Es de resaltar que en este caso particular se encuentra demostrado según la documental obrante en el expediente, como son los informes rendidos por la Defensoría del Pueblo y las Secretarías de Salud Municipal y Departamental, que los accionantes en su condición de reclusos del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad «San Isidro» Popayán, no cuentan con suministro permanente de agua potable, ni de energía y las condiciones sanitarias son deplorables, omisión que resulta atribuible a las autoridades carcelarias conforme con lo visto.
Esa circunstancia, en efecto vulnera los derechos fundamentales invocados por los accionantes, razón por la cual procede su resguardo por esta vía preferente y sumaria, tal como de manera acertada lo advirtió el colegiado de primer grado. Ahora bien, la Directora de Política Criminal y Penitenciaria del Ministerio de Justicia y del Derecho, como impugnante, solicita que se revoque el fallo respecto de ese Ministerio y que en su lugar se decrete la falta de legitimación en la causa por pasiva.
Al revisar el fallo impugnado se observa que se le ordenó, junto al Director del INPEC, al Director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad "San Isidro" Popayán y al Director de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios SPC, que en forma coordinada adelanten todas las gestiones y apropiaciones presupuestales necesarias para dar cumplimiento a lo ordenado en la presente sentencia. En consecuencia, advierte la Sala que la medida impuesta encuentra plena correspondencia en el artículo 2° del Decreto 2897 de 2011, que dentro de las funciones asignadas a ese Ministerio le impuso la obligación de « Administrar los Fondos de Infraestructura Carcelaria y Lucha contra las Drogas», cuyos recursos están previstos en el artículo 25 de la misma norma, entre los que se encuentran los « «destinados a la inversión en la infraestructura carcelaria de centros de reclusión, en especial a los que se refieren las Leyes 55 de 1985 y 66 de 1993 y demás normas que las adicionen o modifiquen, incluidos los ya percibidos o por percibir por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC» y los «recursos de crédito que con sujeción a la ley se contraten para atender la financiación de la infraestructura carcelaria y penitenciaria del orden nacional», entre otros.
Por tanto, la medida impuesta guarda correspondencia con lo establecido en la normatividad señalada como ya se mencionó, y debe entenderse dentro del marco de sus competencias. En consecuencia, el reclamo frente al fallo impugnado no está llamado a prosperar Aunado a lo anterior, no resulta de recibo el argumento impugnativo expuesto por la SPC, referido a que considera que ha cumplido con sus funciones, porque incluyó el establecimiento carcelario en un plan de mejoramiento de infraestructura y que procederá a adelantar los estudios previos y contratos correspondientes para su desarrollo, ya que las necesidades básicas de los internos no pueden quedar suspendidas o supeditadas a trámites administrativos, por involucrar derechos fundamentales que deben ser garantizados de manera permanente; además, el objeto de esta unidad, según el artículo 4 del Decreto 4150 de 2011, es « gestionar y operar el suministro de bienes y la prestación de los servicios, la infraestructura y brindar el apoyo logístico y administrativo requeridos para el adecuado funcionamiento de los servicios penitenciarios y carcelarios a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC.», por ende al no haber implementado en forma oportuna las medidas necesarias que permitieran superar la crisis generada al interior del establecimiento penitenciario de Popayán por el deficiente suministro de agua y energía, así como por la adecuación de la infraestructura del establecimiento, es su deber adoptar medidas para que se supere dicha circunstancia de manera transitoria, hasta tanto se hagan efectivas las obras de adecuación necesarias que se llegaren a contratar, con miras a solucionar de manera definitiva esa problemática.
En relación con las demás órdenes se advierten que fueron impuestas de manera conjunta y debe entenderse que cada de una de las entidades concurre a su realización dentro del marco de sus competencias legales. Así las cosas, habrá de confirmarse la decisión impugnada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia. SEGUNDO.- NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito. TERCERO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 1 18