CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 54341 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE Magistrado ponente STL8419-2014 Radicación n.°54341 Acta 22 Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio de dos mil catorce (2014). Se procede a resolver la impugnación presentada por FRANCISCO ANTONIO ROJAS, contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de tutela promovida por el recurrente contra la NACIÓN –MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y la FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS..
I.
ANTECEDENTES Francisco Antonio Rojas instauró acción de tutela con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales de petición y a la igualdad presuntamente vulnerados por las entidades accionadas. Refiere el accionante, en síntesis, que de acuerdo con la información suministrada por la Federación Nacional de Cafeteros, al cierre del primer trimestre del 2013 la producción registrada de «café suave arábico lavado», creció en un 26% y se ubicó en 2.119.000 sacos de 60 kilos, comparado con 1.682.000 sacos cosechados durante los tres primeros meses del 2012.
Afirma que dicho crecimiento incluye el mayor volumen cosechado durante marzo de 2013, frente al mismo mes del año anterior, cuyo aumento fue del 7%; que durante este período recogió la cosecha de sus fincas con un incremento en sacos de café producidos por hectáreas, debido a las mejores condiciones climáticas, renovación de cafetales y demás factores que incidieron en este aumento.
Informa que a pesar de lo anterior, la Federación y el Ministerio no le reconocen la protección del ingreso cafetero «PIC», de todas las facturas del primer semestre, lo que lo deja en una situación desfavorable y totalmente desprotegido para continuar con la producción de café, pues el exceso de cosecha se convirtió en un «peligro o amenaza», al tener que incurrir en mayores gastos materiales y de personal, que no se ven reflejados en el reconocimiento del «PIC».
Señala que le otorgan el subsidio en forma discriminada, toda vez que sobre unas facturas le conceden el 50% del «PIC» y sobre otras aducen exceso de cupo, afectando con ello sus derechos fundamentales para acceder de manera efectiva a la ley que promulgó el Congreso de la República «ampliando el 4x1000» para el pago del «PIC». Que en el mes de enero elevó petición ante la Federación Nacional de Cafeteros con el fin de obtener respuesta sobre el pago de las facturas que anexa al escrito de tutela, con el ánimo de obtener el beneficio del subsidio cafetero que a la fecha no le ha sido cancelado, y que a pesar de la constante insistencia, no ha obtenido respuesta a su solicitud.
Con base en los hechos narrados, el accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales, y que para su efectividad, se ordene a las autoridades censuradas le sea abonado a su «célula cafetera» el beneficio del subsidio cafetero «PIC» de todas las facturas anexadas, de acuerdo con la ley que «alarga el impuesto del 4x1000» por un año más y lo destina para subsidios como el ya referido.
Así mismo, requirió como medida provisional, con el fin de aclarar la densidad, capacidad de producción y cuantificación de los cafetales, llevar a cabo la inspección de las «técnicas de Finagro del Ministerio, Federación y Comité de Cafeteros al predio», para la correspondiente verificación «geográfica y física». TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Mediante proveído del 31 de marzo de 2014, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá admitió la acción de tutela, notificó a las entidades accionadas, y corrió el traslado de rigor.
No se accede a la medida provisional, por cuanto se consideró que se trata de una solicitud de pruebas y su conducencia, pertinencia e idoneidad se define en el trámite de la presente acción. Dentro del término, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dio contestación al escrito tutelar y explicó que no era el ente encargado de reconocer el «PIC», pues la administración de los recursos del programa, si bien se definieron en el Comité Nacional de Cafeteros -del que hace parte el Ministerio-, la aplicación de los mismos a través del Fondo Nacional del Café, corresponde netamente a la Federación Nacional de Cafeteros, que tiene su administración, según los criterios de elegibilidad del programa, así como los protocolos de atención de las reclamaciones por parte de quienes quieran acceder a los beneficios del mismo.
Añadió que la acción es improcedente, pues ningún derecho de petición se ha radicado ante esa entidad, e igualmente no cumple con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, en consideración a que el accionante cuenta con los mecanismos judiciales y administrativos para lograr el pago pretendido de facturas que datan del primer semestre del año 2013.
Por su parte, la Federación Nacional de Cafeteros por intermedio del Comité Departamental de Cafeteros del Huila, contestó que no se ha violado ningún derecho fundamental y que durante el desarrollo de la Protección de Ingreso Cafetero (PIC) 2013, le fueron pagados los apoyos de acuerdo con las facturas presentadas. Que en esa institución no obra prueba que evidencie que el accionante haya elevado petición alguna al respecto, por lo que mal puede endilgarse violación constante y sistemática al derecho fundamental de petición, si no ha requerido a la Federación. Que en relación con las facturas objeto de requerimiento que aparecen con pago parcial, y en estado de excedente de producción estimada y en alerta «por carga que excede >1 y 2> los cargos estimados», no se encuentran cancelados, debido a que las cargas registradas en estas facturas, exceden los estímulos para este cafetero.
En cuanto a la negativa de conceder el subsidio por capacidad de cupo el cual no está actualizado, dijo que en el desarrollo del programa no se ha establecido el pago del incentivo con fundamento en un cupo, que al contrario, este se otorga con base en una producción estimada, la cual deberá obedecer a la información cafetera que cada productor tiene registrada en el «SICA» teniendo en cuenta sus condiciones particulares.
Sostuvo que el pago de apoyo que se genera al caficultor se da con fundamento en la producción registrada por su predio cafetero, teniendo en cuenta las variables del cultivo, dándose cabal cumplimiento a las condiciones del programa «PIC» durante los años 2013 y 2014, soportadas en las resoluciones emitidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Surtido el trámite de rigor, la Sala cognoscente de este asunto constitucional en primer grado, mediante sentencia del 10 de abril de 2014, negó el amparo tutelar reclamado tras advertir que los derechos económicos tienen una naturaleza prestacional, razón por la cual, no tienen en principio el carácter fundamental y no pueden protegerse por medio de la acción de tutela.
Para fundamentar esta posición consideró que el reconocimiento de prestaciones como producto de un subsidio implica la asignación de recursos, lo cual solo es posible mediante la definición de políticas públicas con la intervención de distintas autoridades para fijar criterios de distribución que deben ser equitativos y justos, por ello no atañe a la órbita del juez constitucional.
Agregó que es determinante que el accionante cumpla con los requisitos y trámites como eventual beneficiario de las prestaciones; que la Federación Nacional de Cafeteros es la encargada de fijar todas las pautas para el otorgamiento del PIC, entidad que frente al caso del demandante, enunció que el estado de la mayoría de las facturas presentadas por éste aparecen pagadas, en tanto otras aparecen con la anotación «excede producción estimada» lo cual genera una alerta que impide la concesión del subsidio en aras de la conservación de la distribución equitativa del mismo.
IMPUGNACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el accionante la impugnó, para lo cual refirió que la naturaleza pública de los recursos impone la necesidad de ejercer un control que consiste en unos «filtros » que van desde la recepción de las facturas, verificación, causación y desembolso, así mismo se exige el cumplimiento de unos requisitos para ser beneficiario del PIC que son: «estar registrado en el sistema de información cafetero (SICA); realizar la venta del grano con entrega física y tramitar la factura comercial o documento equivalente que corresponda», requisitos que afirma cumple a cabalidad.
Manifiesta que la respuesta dada por la Federación no resuelve de fondo lo solicitado como quiera que no explica detalladamente las facturas que supuestamente han sido canceladas y los motivos por los cuales no se ha procedido al pago de las restantes. En consecuencia, solicita que se ordene a la Federación Nacional de Cafeteros de respuesta de fondo, clara y precisa a la petición de enero de 2014, dejando las constancias correspondientes acerca del envío. CONSIDERACIONES Establece la Carta Política en su artículo 86, que para proteger los derechos fundamentales de cualquier persona, cuando se vean amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una autoridad pública y, en algunos eventos, de los particulares, se cuenta con la vía judicial preferente de la tutela, para cuyo ejercicio se exigen requisitos mínimos.
Sin embargo, dicha facultad no es absoluta, sino que, por el contrario, se reduce a cobijar ciertos y determinados derechos, que pueden estar definidos como fundamentales en la propia Constitución o que, encontrándose consagrados en otros acápites de ese estatuto, adquieren tal categoría por conexidad. En el sub judice, la situación que se estima supuestamente lesiva de los derechos fundamentales invocados por Francisco Antonio Rojas, se hace consistir, básicamente, en la omisión de los entes accionados a realizar el pago del subsidio cafetero «PIC» con las facturas que anexó para tal fin.
Así mismo, señala el accionante en el escrito de impugnación, que en su sentir la respuesta dada por la Federación Nacional de Cafeteros no resuelve de fondo su petición, pues no refiere las razones por las cuales se ha dejado de cancelar dicho subsidio. Sin embargo, no obra prueba en el plenario de la petición que dice haber elevado en enero de 2014 que permita determinar vulneración alguna.
En este orden de ideas, es preciso señalar que esta Sala en un caso de similar al que es objeto de estudio tuvo la oportunidad de pronunciarse recientemente en sentencia CSJ STL6973-2014, sobre el tema del pago del subsidio cafetero «PIC», así: Al respecto debe indicar la Sala, que para que proceda el resguardo constitucional de derechos fundamentales en la forma peticionada por la censura, es preciso, como se indicaba, que acaezca la vulneración o amenaza de los mismos, aspectos que en forma alguna pueden quedar a merced de suposiciones o hipótesis del juez de conocimiento, sino que, por el contrario, han de estar debidamente probados.
Al analizar el caso que hoy centra la atención de la Sala, se estima que la tutela invocada no está llamada a prosperar en la forma deprecada por el extremo accionante, por cuanto no se encuentra acreditada la amenaza o efectiva vulneración de los derechos iusfundamentales que se señalan como desconocidos por los entes demandados. En efecto, al hacer valoración de las probanzas allegadas al plenario, y específicamente la contestación al escrito de tutela, suministrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Federación Nacional de Cafeteros, se tiene que el demandante se encuentra incluido en el Sistema de Información Cafetera (SICA), y es beneficiario del Programa de Protección de Ingreso Cafetero PIC financiado por el Gobierno Nacional, incentivo que tiene como fin primordial ayudar a la sostenibilidad de la caficultura a través del mejoramiento del ingreso al caficultor, mediante la entrega de un apoyo de carga de café y que fue llevado a cabo en el año 2013.
Este subsidio consiste en otorgar con el lleno de los requisitos exigidos y luego de un proceso definido por la Federación Nacional de Cafeteros, un apoyo de $145.000 por carga de 125Kg de «café pergamino seco», así mismo, y en el evento de que el precio de referencia de la carga sea inferior a $480.000, el PIC se incrementará en $20.000, es decir, el apoyo será de $165.000, sin que en ningún caso la suma del PIC y el precio interno sea superior a $700.000.
Tal y como lo refirió la Federación Nacional por ser recursos de naturaleza pública, imponen un control que exige filtros que van desde la recepción de las facturas, hasta su verificación, causación y desembolso. Así mismo, para efectuar el pago se debe tener en cuenta la producción calculada para cada cafetero, de conformidad con lo establecido en el Sistema de Información Cafetera SICA.
Así las cosas, y respecto de la violación denunciada la federación dijo que las facturas que se pretenden cobrar por esta vía aparecen en estado «excede producción estimada», y en la alerta por carga aparece “excede>1 y 2> veces las cargas estimadas” », es decir, que de conformidad con las cargas de café registradas por el accionante para obtener el incentivo PIC, se observa que exceden las estimadas para este cafetero, información que fue confrontada con las condiciones particulares del cultivo y las registradas en el SICA.
Igualmente frente a la petición elevada en el mes de enero de 2014, no obra en el plenario prueba alguna de este documento, y la Federación en su contestación, afirma que no aparece evidencia del requerimiento elevado por el actor para el pago de facturas 2014. Conforme con lo anterior, mal podría esta Corporación acceder a los pedimentos del actor en tutela en el sentido de ordenar el pago del subsidio por las facturas que, afirma, presentó a la Federación Nacional de Cafeteros para tal fin, como quiera que como se expresó dicha entidad ejerce un filtro de control de las mismas, además de estar comprometidos presupuestos públicos para ello, y de existir otras vías administrativas para iniciar su cobro, máxime cuando la entidad tiene unos límites para la producción del café, que como quedó explicado, para el accionante sobrepasaron el tope máximo por circunstancias propias del cultivo.
Y es que el actuar de las accionadas en cuanto dependen de un presupuesto establecido, no se advierte que sea contrario a la legalidad, mostrándose acorde a los parámetros que para la entrega de tales subvenciones se ha dispuesto. Es así como resulta improcedente acoger las aspiraciones del petente de obtener, a través de este mecanismo, el otorgamiento del subsidio cafetero, por cuanto, se itera, impartir una orden de tal índole desbordaría la órbita de acción del juez de tutela, a quien no le es dable declarar la titularidad de derechos de rango legal en cabeza de los administrados, por ser tales atribuciones competencia de autoridades distintas de las judiciales.
En este punto importa mencionar que la asignación de beneficios, como los reclamados por el actor, se encuentran sometidos a unos requisitos y condiciones reglados que no pueden ser desconocidos por el juez constitucional y, por lo mismo, la petición de amparo resulta en este aspecto improcedente, pues no es dable en sede de tutela introducir u omitir condiciones diferentes para su entrega, so pena de invadir la competencia legal de las autoridades establecidas para tales efectos.
No resulta dable al juez de tutela, soslayar el cumplimiento de los requisitos establecidos legalmente para acceder a un subsidio, menos aun cuando no logró probar la vulneración que pregona al derecho de igualdad, pues no aportó prueba alguna que permita comprobar que en efecto personas que están en las mismas circunstancias se les ha otorgado el subsidio pregonado.
Bajo este panorama, la tutela no puede tener vocación de prosperidad, ni siquiera como mecanismo transitorio, dado que no viene probado el padecimiento de perjuicio irremediable que permita la aplicación de la excepción a la aludida regla general de improcedencia del amparo ante la existencia de otras vías defensivas, por ser lo cierto que no se acredita la ocurrencia de situaciones de carácter excepcional, con respecto a los demás caficultores que igualmente esperan el pago de estos subsidios, para obtener la protección que reclama por esta vía preferente y sumaria.
Consideraciones que se acogen para el presente caso, pues resultan íntegramente aplicables, por existir identidad en el reclamo constitucional y la situación fáctica planteada, por tanto resultan suficientes para confirmar la decisión de primer grado. Adicionalmente, es de observar que el actor dispone de otras vías de defensa como son las acciones y recursos administrativos y ante las autoridades jurisdiccionales para el cobro de las facturas, que no corresponden a esta vía excepcional de tutela, menos aún si como ocurre en este caso, no se vislumbran ni acreditan vulnerados los derechos fundamentales invocados.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en precedencia. SEGUNDO.- NOTIFICAR a los interesados a través de telegrama o por cualquier otro medio expedito. TERCERO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE 1 13