Radicación n.° 73065 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente STL8414-2017 Radicación n.° 73065 Acta 18 Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Decide la Sala la impugnación interpuesta por VITELIO EDUARDO DÁVILA HERNÁNDEZ contra el fallo proferido por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 24 de abril de 2017, dentro de la acción de tutela que promovió contra la NACIÓN MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA y LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, la cual se hizo extensiva a la REFINERÍA DE BARRANCABERMEJA, ECOPETROL S.A., UNIÓN SINDICAL OBRERA DE LA INDUSTRIA DEL PETROLEO (USO), ALCALDÍA DE BARRANCABERMEJA y a la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES (ANLA).

I.

ANTECEDENTES El promotor acudió a esta acción para solicitar el amparo de sus derechos fundamentales al ambiente sano, acceso a la administración de justicia y «participación de la comunidad en decisiones que puedan afectarla». Expuso que el proyecto de modernización de la Refinería de Barrancabermeja está en riesgo; por lo que las autoridades de la región declararon el estado de emergencia económica y social, al punto que en ese municipio, que es donde se produce el 70% de la gasolina en el país, «un total de 765 empresas han salido del mercado, reportando una caída de más del 48% en sus ventas, siendo el sector de comercio, servicios y hoteles el más afectado», generándose una tasa de desempleo del 23%.

Adujo que de no modernizarse la refinería, «se convierte en una empresa chatarra», pues el PIB del departamento, en el tema industrial, depende de la industria del petróleo; que entre las propuestas planteadas para que el proyecto se ejecute, «está el desarrollo escalonado y la construcción progresiva de 14 plantas», el no pago de dividendos y que se redirijan los recursos por la prima de colocación de acciones y la «modificación de la regla fiscal del país».

Destacó que el objetivo del proyecto es transformar los crudos más pesados en productos más valiosos y de mejor calidad, lo cual redundará en beneficios económicos (mayores ingresos en la región, incrementos en el margen de refinación y mayores transferencias a la Nación), ambientales, (mejor calidad del aire, por operación de la refinería más eficiente) y sociales (generación de empleo durante la construcción, oportunidad de proveedores de bienes y servicios locales, regionales y nacionales con desarrollo sostenible).

Con fundamento en lo expuesto, solicitó que se cumpla a cabalidad el Decreto 2133 de 2012, en el cual se declaró de interés nacional el proyecto de modernización de la Refinería de Barrancabermeja, así como la Resolución 0934 de 10 de septiembre de 2013, que estableció el plan de manejo ambiental de dicha refinería. Por otra parte, y en cumplimiento del artículo 209 de la C.N., llevar a cabo la modernización de la refinería y, de ser necesario, realizar una inspección ocular.

TRÁMITE Y DECISIÓN DE INSTANCIA Por auto de 19 de abril de 2017, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, admitió la acción, vinculó a las autoridades atrás enunciados, incorporó como prueba los documentos aportados y dispuso su notificación para el ejercicio del derecho de defensa y contradicción. Dentro del término otorgado, el Ministerio de Minas y Energía informó que el proyecto de ampliación de la refinería, es un asunto que corresponde a decisiones internas de Ecopetrol S.A.; sostuvo que suspender el proyecto de modernización no es una decisión ilegal o arbitraria, frente a la cual existen otros mecanismos de defensa, todo lo cual no es oponible por el accionante, pues no genera en él la presencia de un perjuicio irremediable.

Agregó que fue la junta directiva de Ecopetrol, en sesión ordinaria de 11 de septiembre de 2015 que aprobó suspender los gastos corrientes del citado proyecto, de allí que la tutela no cumpla con el requisito de inmediatez. Ecopetrol S.A. afirmó que la Refinería de Barrancabermeja no es obsoleta, pues está actualizada tecnológicamente y explicó los beneficios que se han venido otorgando; resaltó que debido a la caída del precio internacional del crudo, decidió que «debía enfocarse en rentabilizar la operación a través de optimizaciones de costos y un estricto plan de austeridad, además de ajustar su plan de inversiones», pero tal suspensión irá hasta tanto el entorno de los precios permita hacer inversiones que requiere el megaproyecto.

La ANLA indicó que no es la entidad encargada de responder por la presunta vulneración de los derechos invocados, por lo que frente a ella existe falta de legitimación en la causa por pasiva. Mediante providencia de 24 de abril de 2017, el fallador constitucional de primer grado negó el amparo; arguyó que la situación advertida no está violando ningún derecho fundamental del actor, que para la resolución de lo pretendido puede hacer uso de la acción de cumplimiento ante la justicia contencioso administrativa.

IMPUGNACIÓN El promotor impugnó; pidió que se revise la decisión atacada y cuestionó los argumentos, pues el juez de tutela «no se tomó la molestia de hacer la inspección ocular» solicitada. CONSIDERACIONES El artículo 1.° del Decreto 2591 de 1991 establece que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos previamente señalados.

Bajo la premisa jurídica anterior, en reiteradas ocasiones esta Sala ha puntualizado que el amparo constitucional se abre paso cuando está acreditado si quiera sumariamente el hecho u omisión que vulnera o amenaza las prerrogativas superiores invocadas, así como la manera en que ello repercute en el peticionario, pues se insiste, la finalidad de la tutela es la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales.

Ello resulta de gran relevancia, pues permite identificar el escenario fáctico constitucional que se somete al estudio del juez de tutela, y justamente en consonancia con tal aspecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que al tenor de lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, es predominante demostrar la legitimación para ejercer la acción constitucional, la cual radica en cabeza de la persona cuyas garantías superiores hayan sido vulneradas o amenazadas, quien por tanto podrá solicitar el amparo de manera directa o por conducto de su representante o agente oficioso.

Estas consideraciones previas son preponderantes para resolver la controversia constitucional que plantea el accionante, pues en realidad era completamente necesario demostrar cuál es la amenaza o transgresión que le ocasiona la «suspensión» del proyecto de modernización de la Refinería de Barrancabermeja, así como la relación de causalidad directa entre la presunta violación constitucional y la omisión de la autoridad pública.

Ahora, es claro que lo que cuestiona el promotor es el presunto incumplimiento del Decreto 2133 de 2012 de noviembre de 2014 que declaró de interés nacional el enunciado proyecto, así como del acto administrativo 0934 de 2013, por el cual se estableció el plan de manejo ambiental a Ecopetrol S.A.; lo que, sin duda, permite concluir que lo reprochado por el promotor converge en actos de carácter general, impersonal y abstracto y, por tanto, inviable de cuestionarse a través de la vía de la tutela.

En efecto el numeral 5.º del artículo 6.º del Decreto 2591 de 1991 alude a la improcedencia y el artículo 2.º del Decreto 306 de 1992, prevé que este especial mecanismo no puede utilizarse para confrontar derechos de rango legal, ni para hacer cumplir leyes, decretos, reglamentos o cualquier norma de rango inferior. Esta Sala de la Corte, en asuntos de similares contornos al aquí debatido, CSJ SL965-2017, explicó: […] dicho aspecto no puede discutirse por este mecanismo, por lo que el interesado puede hacer uso de las acciones que el legislador ha diseñado como las idóneas para debatir asuntos como el que por esta vía plantea, pero no es este mecanismo constitucional, por su carácter residual y transitorio, el medio eficaz para obtener pronunciamientos que sólo se logran por esos medios.

De admitirse lo contrario, se desconocerían los principios de legalidad y juez natural, que precisamente aseguran que cada controversia sea decidida por un juez especializado. Por consiguiente, la discusión sobre la legalidad de dicho procedimiento, es un aspecto que debe debatirse por medio de las acciones previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de dicho acto.

De todo lo anterior se desprende que el control debe realizarse a través de las acciones correspondientes ante la justicia contenciosa administrativa, en las que inclusive, si lo estima conveniente, puede solicitar, si lo estima pertinente, la suspensión provisional del acto. Adicionalmente, tampoco se acreditó en el sub examine la configuración o inminencia de un perjuicio irremediable para el peticionario, es decir, cierto, inminente, grave y de urgente atención, que posibilite tramitar la petición de tutela para proteger transitoriamente a quien se dice afectado con el procedimiento en comento y que no pueda encontrar remedio a través de los mecanismos ordinariamente establecidos para tales efectos, porque la documental aportada no tiende a demostrar en forma alguna esa hipotética afectación que plantea, por lo que no hay lugar a su declaración. Por las anteriores razones resulta improcedente la acción impetrada y, en consecuencia, se confirmará el fallo impugnado.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, pero por las razones expuestas en precedencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a los interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-03 V.00 2 SCLAJPT-03 V.00